Решение № 3704 от 14.03.2012 г. на ВАС по адм. д. № 11709/2010 г.

Решение № 3704 от 14.03.2012 г. на ВАС по адм. д. № 11709/2010 г., VII о., докладчик председателят Веселина Тенева Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Областна дирекция на МВР - Хасково, подадена чрез процесуалния му представител - юрк. Маринов, против решение № 304 от 29.07.2010 г., постановено по адм. дело № 229/2010 г. по описа на Административен съд - Хасково. Касаторът поддържа оплаквания за неправилност на решението поради съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че наложената с процесната заповед принудителна административна мярка не противоречи на правото на Европейския съюз. Твърди, че неизпълнението на финансово задължение в размер над 5 000 лева, за което е започнало принудително изпълнение, представлява нарушение на установения в страната правов ред, поради което е налице съображение за обществен интерес по смисъла на Директива 2004/38, която в тези случаи допуска ограничаване на свободата на движение на граждани на Европейския съюз. Моли за отмяна на обжалваното решение и за решаване на спора по същество. Ответната страна - Димитър Маринов Петков не изразява становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че атакуваният съдебен акт е правилен, поради което оспорването му следва да бъде оставено без уважение. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, намира същата за неоснователна. С атакуваното решение Административен съд - Хасково е отменил заповед № 386/17.02.2010 г. на директора на ОД на МВР - Хасково, с която на основание чл. 76, т. 6 от Закона за българските лични документи (ЗБЛД) спрямо Димитър Маринов Петков е приложена принудителна административна мярка (ПАМ), изразяваща се в забрана за напускане на Република България до отпадане на основанието. За да постанови този правен резултат съдът е приел от фактическа страна, че Димитър Петков е длъжник по изпълнително дело № 20108740400064 на ЧСИ с рег. № 874 и с район на действие ОС - гр. Хасково, с взискател "Банка Пиреос България" АД. По делото е безспорно, че срещу Петков е издаден изпълнителен лист от 15.01.2010 г. на РС - гр. Хасково по ч. гр. д. № 3093/2009 г., с който е осъден да заплати на "Банка Пиреос България" АД сума над 5000 лева, представляваща парично задължение в големи размери. Установено е, че личното имущество на длъжника не покрива задълженията му и същият не е представил надлежно обезпечение на вземането на юридическото лице. С писмо вх. № 3041/09.02.2010 г. частният съдебен изпълнил е сезирал административния орган с искане за налагане на принудителна административна мярка на Петков, поради това, че същият не изпълнява задължението си за плащане на сумата и не е представил надлежно обезпечение. Въз основа на отправеното до него искане директорът на ОД на МВР - Хасково е издал процесната заповед № 386/17.02.2010 г., по силата на която на лицето е забранено напускане на страната до отпадане на основанието. Като правно основание за издаването й е посочена разпоредбата на чл. 75, т. 6 ЗБЛД, съгласно която не се разрешава напускане на страната на лица, които не изпълняват подлежащ на принудително изпълнение съдебен акт, по силата на който са осъдени да заплатят парично задължение в големи размери към български физически и юридически лица или чуждестранни лица, освен ако представят надлежно обезпечение. При тези данни първоинстанционният съд е обосновал извод, че макар да са налице визираните в националния закон материалноправни предпоставки, заповедта за налагане на принудителната административна мярка на Димитър Петков - български гражданин и гражданин на Европейския съюз, е незаконосъобразна, поради противоречие с общностното право и с целта на закона. Счел е, че наложената мярка ограничава свободата на движение на гражданин на Европейския съюз, като е налице несъответствие на разпоредбите от вътрешното право, а именно - чл. 75, т. 6 ЗБЛД, с нормите на Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/34/ЕИО, 75/148/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива 2004/38). Като се е позовал на разпоредбата на чл. 27 от директивата, определяща условията и основанията за ограничаване на свободното движение на граждани на Съюза на територията на държавите-членки, съдът е посочил, че в случая правото на излизане на жалбоподателя от Република България и правото му на свободно движение като гражданин на ЕС е ограничено на основание извън предвидените в общностното право такива. Според съда хипотезата на чл. 75, т. 6 ЗБЛД за налагане на забрана за напускане на страната сочи на мярка в защита на икономически интерес на частно лице - кредитор по парично вземане, което основание не представлява съображение за обществен ред и сигурност и не попада сред изчерпателно изброените основания в Директива 2004/38. Прието е, че заложеното в закона ограничение на правото на движение не съответства на целите по чл. 23, ал. 2 и чл. 33, ал. 1 ЗБЛД, нито на нормата на чл. 35, ал. 1 от Конституцията на Република България. Решението е правилно. Неоснователно е оплакването за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Касационната жалба в тази й част е бланкетна, тъй като не се сочат конкретни пороци, съставляващи отменително основание по чл. 209, т. 3, пр. 2 АПК. Настоящият състав намира, че съдът законосъобразно и обосновано е преценил събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност, обсъдил е релевираните пред него доводи на страните, поради което не са налице процесуални нарушения при постановяване на решението. Обжалваното решение е обосновано и е постановено в съответствие с материалното право. По делото няма спор за факти. Решаващият съд е установил правилно и съобразно доказателствата фактическата обстановка по случая, която се възприема изцяло от касационната инстанция. Обосновани и в съответствие със закона са изводите на съда по същество за незаконосъобразност на атакувания административен акт. Съдът е приложил правилно материалния закон, като е извършил преценка на оспорената заповед с оглед правото на Европейския съюз и правния статус на жалбоподателя като гражданин на Съюза. Законосъобразно е заключението му, че разпоредбата на чл. 75, т. 6 ЗБЛД, в изпълнение на която е издадена процесната заповед, противоречи на норма на общностното право, поради което националната правна норма следва да се остави без приложение, като вместо нея следва да се приложат пряко разпоредбите на Директива 2004/38/ЕО. С чл. 27, § 1 от директивата се допуска единственото ограничение на свободата на движение на гражданите на ЕС и то е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Изрично е забранено позоваването на такива съображения за икономически цели. Освен това, мерките, предприети от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. От своя страна, личното поведение на лицето трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото. Не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция. Директивата позволява по-благоприятно третиране на лицата в рамките на националните правни системи (чл. 37), което означава, че не допуска мерки, отегчаващи правния им статус. Неоснователни са твърденията на касатора, че неизпълнението на установено със съдебен акт парично задължение в големи размери при липса на обезпечаване на дълга, предвидено във вътрешното ни право като предпоставка за принудително ограничаване на правото на свободно движение, представлява съображение за обществен интерес по смисъла на директивата. Видно от текста на чл. 75, т. 6 ЗБЛД, въведената от българския законодател мярка не отговаря на допустимите от общностния акт ограничения. Тя налага ограничение на свободата на движение на основание, непредвидено в Договора за функциониране на Европейския съюз и в актовете по прилагането му. Частният финансов интерес, в чиято защита е установена мярката, не може да покрие съдържанието на понятието обществен ред или обществена сигурност, както правилно е посочил съдът. Наред с това, в противоречие с изискванията и гаранциите на общностния акт при прилагане на ограниченията на правото на свободно движение, националната норма, респективно - издадената въз основа на нея заповед, не отговаря на изискването на директивата за цел, пропорционалност и налагане на ограничение с оглед на личността. Обжалваната заповед не съдържа мотиви относно тези обстоятелства, които са елементи от фактическия състав по прилагане на мярката и са релевантни за преценката на нейната законосъобразност. Императивният характер на разпоредбата на чл. 75, т. 6 ЗБЛД и произнасянето на органа при условията на обвързана компетентност при налагането на ограничителната мярка не води на извод, че основанието за прилагане на ПАМ е в защита на обществения ред и обществената сигурност, каквато теза застъпва касационният жалбоподател. Напротив, законово установеният автоматизъм на налагане на мярката сочи на несъответствие на националната норма с изискванията и гаранциите на общностния акт при прилагане на ограниченията на правото на свободно движение досежно пропорционалността и личното поведение на лицето. При това положение първоинстанционният съд правилно е приложил разпоредбите на Директива 2004/38/ЕО и е отменил административния акт като незаконосъобразен. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 2 от 22.03.2011 г. на ВАС по тълк. дело № 6/2010 г. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира, че наред с изложените в обжалваното решение законосъобразни мотиви, е налице и друго, самостоятелно основание за отмяна на заповед № 386/17.02.2010 г. на директора на ОД на МВР - Хасково. С решение № 2 от 31.03.2011 г. по конституционно дело № 2/2011 г. (обн., ДВ, бр. 32 от 19.04.2011 г.) Конституционният съд на Република България установява противоконституционност на чл. 75, т. 5 и 6 ЗБЛД (обн., ДВ, бр. 93 от 1998 г., последно изменен, бр. 23 от 2011 г.). Въз основа на обявената противоконституционност на разпоредбата на чл. 75, т. 6 ЗБЛД следва, че същата не се прилага от деня на влизане в сила на решението на Конституционния съд, т. е. съгласно чл. 151, ал. 2 от Конституцията три дни след датата на обнародване на решението, а именно 23.04.2011 г. Настоящата инстанция намира, че е налице нов факт от съществено значение за спора по смисъла на чл. 142, ал. 1 АПК от вида на нормативните юридически факти, който следва да се вземе предвид при постановяване на настоящото решение, а именно установената противоконституционност на разпоредбата на чл. 75, т. 6 ЗБЛД, която представлява правното основание за издаване на оспорвания административен акт. Обжалваната пред съда по същество заповед за налагане на принудителна административна мярка е издадена при действието на чл. 75, т. 6 ЗБЛД. Последният не следва да се прилага от момента на влизането в сила на цитираното по-горе решение на Конституционния съд, защото от този момент настъпва конститутивното действие на това решение. Конститутивният ефект на решението на Конституционният съд съгласно чл. 151, ал. 2 от Конституцията има незабавно действие във времето, което означава, че обявеният за противоконституционен закон не се прилага спрямо висящите правоотношения, попадащи под действието на разпоредбата, обявена за противоконституционна. Предвид на незабавното действие на обезсилването на противоконституционната разпоредба на чл. 75, т. 6 ЗБЛД административният орган, издател на акта, не може да се позове на същата разпоредба като правно основание за издаване на обжалваната заповед, защото това предполага прилагане на противоконституционната разпоредба. В случая се касае до противоречие на чл. 75, т. 6 ЗБЛД със съдържанието на конституционната уредба, а именно с чл. 35, ал. 1, изр. 2 от Конституцията. Обезсилването на цитираните законови разпоредби има за последица отмяната в цялост на индивидуалните административни актове, издадени на основание на същите. По този начин се реализира непосредственото действие на Конституцията, предвид върховенството й в йерархията на правните нормативни актове, като не се допуска то да бъде осуетено от противоконституционните разпоредби. Горното разрешение следва и от принципите на правовата държава и в частност от принципа в чл. 6 от Конституцията за равенство на българските граждани пред закона. Да се приеме обратното, означава да се санкционира юридически и да се потвърди като правно съответно ограничаване на правото на напускане на пределите на страната на български гражданин, което не е следвало да бъде налагано, тъй като е недопустимо от установената с върховния закон система от права и задължения в страната и основанията и способите за ограничаването им. Разпоредбата на чл. 151, ал. 2 от Конституцията предписва действие занапред на влязлото в сила решение на Конституционния съд, което предполага и съобразяване на същото по висящите съдебни спорове, какъвто е настоящият случай. Ето защо, съгласно цитираната разпоредба и по силата на конституционния принцип за равенство пред закона, въз основа на решението на Конституционния съд настоящият съдебен състав намира, че заповедта, с която на Димитър Петков е наложена ПАМ на основание чл. 75, т. 6 ЗБЛД е незаконосъобразна на основание чл. 145, т. 4 и 5 АПК, какъвто правилен краен извод е формирал първоинстанционният съд. По изложените съображения обжалваното решение на Административен съд - Хасково следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение