Решение № 4234 от 23.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11611/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от ДМД Консултинг ООД с ЕИК 203889083 със седалище в гр. София, представлявано от управителя П. Р. М., чрез представител по пълномощие адв. А. Кацарски от Софийска адвокатска колегия против Решение 21028/23.10.2024 год., постановено по административно дело 3420/2024 год. по описа на Административен съд София-град. С оспорения съдебен акт е отхвърлена жалба на дружеството срещу отказ на Управителният съвет (УС) на Агенция Пътна инфраструктура (АПИ) за издаване на разрешение за специално ползване на пътищата (РСПП) чрез изграждане на рекламно съоръжение, обективиран в писмо с изх. 53-00-3162/13.03.2024 год. Касаторът твърди, че обжалваното решение е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В подкрепа на тези си твърдения приема за неправилно заключението на съда, че актът е издаден от компетентен орган в пределите на предоставената му от закона власт. Посочва, че заключението на съда, обосновано от разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 8 от АПК е приложима единствено по отношение на писмо с изх. 53-00-3162/13.03.2024 год., в което единствено е обективиран отказът на административният орган, но то не е предмет на първоинстанционното производство, а отказът на УС на АПИ за издаване на процесните разрешения. Касаторът твърди също, че след като разрешението за специално ползване по отношение на републиканските пътища е законоустановено да се издава от УС на АПИ или от упълномощено от УС длъжностно лице от АПИ, то същите лица са компетентни да разпоредят постановяването на отказ за издаването. Сочи, че цитираните разпоредби на Правилника за структурата, дейността и организацията на работата на АПИ се отнася единствено до броя на членовете на УС и изискуемите мнозинства за вземането на решение, поради което тези разпоредби не могат да се тълкуват в смисъл, че не е налице необходимост от взимането на изрично решение за постановяване на оспорения акт. Твърди, че такова решение липсва и изобщо не е взимано. Посочва относима според него практика на ВАС, като твърди, че изводът на съда е в противоречие със същата, като сочи, че предмет на съдебен контрол трябва да е именно решението за УС на АПИ. Обосновал е, че доколкото безспорно е установено, че липсва надлежно взето решение за постановяване на отказ от страна на компетентния за това орган, то следва да се приеме, че е налице формиран мълчалив отказ, но той е незаконосъобразен, тъй като е нормативно регламентирано изискването за писмена форма на акта. Според касатора, съдът необосновано не е разгледал представените по делото доказателства, като се е позовал единствено на представеното от АПИ писмо. Твърди, че представеното писмо се различава съществено от писмото получено от него, като в него не се съдържат допълнителните реквизити подписи на други лица, част от персоналния състав на АПИ. Същественото различие на оспореният акт, според касатора е съществено процесуално нарушение, накърняващо правото му на защита и водещо до незаконосъобразност на оспорения акт. Заявява, че решението на първоинстанционния съд е и немотивирано, тъй като в него е подложено на преценка единствено писмото, представено от АПИ с административната преписка, което се различава от предоставено му на него, като съдът е разгледал единствено представените от АПИ доказателства. В съответствие с така развитите аргументи е формулирано искане за отмяна на съдебното решение, а по същество и решаване на спора с отмяна на отказ на УС на АПИ за издаване на разрешение за специално ползване на пътищата чрез изграждане на рекламно съоръжение, обективиран в писмо с изх. 53-00-3162/13.03.2024 год. Заявено е искане за присъждане на разноски за две инстанции по приложен списък. В съдебно заседание, касаторът чрез процесуалните си представители адв. А. Маринов и адв. А. Стоева, поддържа касационната жалба по заявените доводи и аргументи и формулира искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и присъждане на разноски за две инстанции по представен списък. На 20.03.2025 г. представя и писмена защита по съществото на спора. Ответникът Управителният съвет (УС) на Агенция Пътна инфраструктура (АПИ), в писмен отговор и в съдебно заседание чрез процесуалния си представител юрисконсулт М. Гарева, оспорва касационната жалба като неоснователна и иска съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната касационна прокуратура в писмено становище и в съдебно заседание дава мотивирано заключение за неоснователност на оспорването, доколкото не са налице касационните отменителни основания на чл. 209, т. 3 от АПК, поради което предлага решението на Административен съд София-град като правилно и законосъобразно да се остави в сила. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за допустима - подадена от страна в първоинстанционното производство, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. Производството пред Административен съд София-град е образувано по жалба на ДМД Консултинг ООД срещу отказ на УС на АПИ за издаване на разрешение за специално ползване на пътищата чрез изграждане и експлоатация на рекламни съоръжения, обективиран в писмо с изх. 53-00-3162/13.03.2024 год. От фактическа страна, първоинстанционният съд е установил, че в полза на дружеството ДМД Консултинг ЕООД през 2017 год. са били издадени 7 броя разрешения за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламно съоръжение, както следва: РСПП-630/16.08.2017 год., валидно до 17.01.2024 год., за РС на път I-1 София Перник при км 280+540- ляво; РСПП-634/16.08.2017 год., валидно до 17.01.2024 год., за РС на път I-1 София Перник при км 278+470- ляво; РСПП-698/04.10.2017 год., валидно до 20.01.2024 год., за РС на АМ Хемус при км 15+760- ляво; РСПП-701/04.10.2017 год., валидно до 17.01.2024 год. за РС на АМ Хемус при км 23+350 ляво; РСПП-703/04.10.2024 год., валидно до 20.01.2024год., за РС на АМ Хемус при км 24+860 ляво; РСПП-711/04.10.2017 год., валидно до 20.01.2024 год., за РС на АМ Хемус при км 16+660 дясно и РСПП-710/04.10.2017 год., валидно до 20.01.2024 год. за РС на АМ Тракия при км 2+150 ляво. С писмо изх. 53-00-100/19.01.2023 год., началникът на Областно пътно управление София, една година преди изтичане на срока на валидност на РСПП, е уведомил дружеството, че има РСПП с изтичащи срокове на валидност и предстои преиздаването им за нов десетгодишен период. На 20.01.2024 год. е изтекъл срокът на валидност на РСПП. До 01.02.2024 год., от страна на дружеството не са предприети никакви действия за подновяване срока на действие на издадените РСПП. На 01.02.2024 год. и на 02.02.2024 год. ДМД Консултинг ООД е депозирало в Областно пътно управление София седем броя искания за преиздаване на разрешителните за специално ползване на пътищата чрез експлоатация по реда на чл.17б от Наредбата за специално ползване на пътищата (НСПП) на вече изградените рекламни съоръжения. По повод подадените искания, с писмо изх. 53-00-217/20.02.2024 год., началникът на ОПУ-София е уведомил дружеството, че срокът на издадените му разрешения е изтекъл, а съгласно чл.17б, ал.1 НСПП искането за преиздаване следва да бъде подадено не по-рано от 3 месеца и не по-късно от 7 дни преди изтичането, поради което разрешенията за експлоатация не могат да бъдат преиздадени. На 23.02.2024 год., във връзка с писмо изх. 53-00-217, началникът на ОПУ-София е поканил с писмо с изх. 53-00-244 дружеството да демотира рекламните съоръжения с изтекъл срок на валидност в 15-дневен срок от получаването на писмото, като е предупредено, че ако не бъдат премахнати доброволно ще бъдат взети съответните мерки, предвидени в Глава 8 от Закона за пътищата (ЗП) и съоръженията ще бъдат премахнати за негова сметка. На 28.02.2024 год. с писмо вх. 53-00-2476 по описа на АПИ, от страна на ДМД Консултинг ООД е поискано да бъдат издадени разрешителни за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламни съоръжения за процесните километрични точки. На 05.03.2024 год. с писмо с вх. 53-00-2682 по описа на АПИ, дружеството е поискало от председателя на УС на АПИ преразглеждане на писмото на началника на ОПУ-София от 23.02.2024г. (поканата за доброволно премахване на рекламните съоръжения) и издаване на 7 броя разрешителни за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламно съоръжение. На 13.03.2024 год. до дружеството е изпратено процесното писмо с изх. 53-00-3162 на председателя на УС на АПИ, с което той е уведомил, че разрешения за специално ползване на пътищата чрез изграждане на рекламни съоръжения не могат да бъдат издадени поради непълно представени преписки, както и поради това, че на километричните положения има изградени рекламни съоръжения. Указано е също, след демонтирането на последните и окомплектоване на преписките съгласно Вътрешните указания по прилагане на НСПП същите да се внесат отново чрез ОПУ-София за разглеждане от техническата комисия. При така установената фактическа обстановка, първоинстанционният административен съд е приел от правна страна, че обратно на твърдението на ответника, процесното писмо няма единствено уведомителен характер и е индивидуален административен акт по см. на чл. 21, ал. 1 АПК. Съдът е приел, че макар да липсва отделен акт (напр. протокол), в който да е обективирано решението на управителния съвет по конкретния случай, то с оглед разпоредбите на чл. 8, ал. 1 и чл. 10, ал. 5 от Правилника за структурата, дейността и организацията на работа на АПИ, приет с ПМС 295/10.12.2009г., обн. ДВ, бр.100/15.12.2009г. и начина на оформление на писмото с полагане на подписи освен от председателя на УС на АПИ и от неговите двама членове, предвид липсата на нормативно изискване за създаване на нарочен такъв, решението е взето при наличие на кворум и с изискуемото мнозинство, с оглед което оспореният отказ е издаден от компетентен административен орган в пределите на предоставената му от закона власт. Установено е, че административният акт съответства на изискванията за форма и съдържание, като при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. По отношение материалната законосъобразност на административния акт, съдът е приел, че оспореният отказ е постановен в съответствие с относимите материалноправни норми. При формирането на този правен извод, съдът е приел, че в процесния случай издадените на жалбоподателя РСПП са с фиксиран срок (в хипотезата на чл. 16, ал. 6 от НСПП), който изтича съответно на 17.01.2024 год. (в три от случаите) и 20.01.2024 год. (в останалите 4 случая). Посочил е, че не се доказа по делото заявление за преиздаване на разрешението да е подадено в сроковете по чл. 17б, ал. 1 от НСПП, като заявленията са подадени след изтичане на срока на разрешенията на 01.02.2024 год. и 02.02.2024 год. В случая, наредбата била предвидила възможност заявленията да се подадат и по електронен път по реда на чл. 5а, от която възможност жалбоподателят не твърди да се е възползвал, както и че е съществувала възможността заявлението да се подаде чрез пощенски оператор с обратна разписка. Доказателства за предприети действия в тази насока не били представени. Обосновал е, че в случая не се спори, че дружеството не дължи такси на АПИ последните дължими такива са заплатени към 01.02.2024г., но макар това условие да е изпълнено, за дружеството не били налице основания за преиздаване на разрешенията, тъй като това би било в нарушение на чл. 26, ал. 2, т. 1, б. б от ЗП предвид изтичане на срока на действие на издадените РСПП чрез експлоатация на рекламни съоръжения същите се явявали извършени в нарушение на посочената забрана във вр. с чл. 13, ал. 2 ат НСПП и подлежали на премахване. В съответствие с тези изводи, съдът е приел, за законосъобразен постановения отказ, поради което е отхвърлил жалбата, като неоснователна. Решението е валидно, допустимо, но неправилно. Съдът се е произнесъл по законосъобразността на писмо с изх. 53-00-3162/13.03.2024 год. на УС на АПИ, което по мнение на настоящия съдебен състав не отговаря на нормативните изисквания за форма и съдържание. В този смисъл, противно на приетото от първоинстанционния административен съд, в случая е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила, доколкото административният орган е постановил отказ за издаване на РСПП, което не съответства на изискванията за форма и съдържание. Експлоатацията на рекламно съоръжение, поставено в обхвата на пътя, е специално ползване на пътя, което с оглед на чл. 18, ал. 1 от Закона за пътищата (ЗП) се разрешава от собственика на пътя или от администрацията, която го управлява. В чл. 18, ал. 5 от ЗП е посочено, че специалното ползване на пътища се извършва при условията и реда, определени с наредба на МС. Такъв подзаконов акт е Наредба за специално ползване на пътищата (приета с ПМС 179/04.07.2001 год., обн. ДВ бр. 62/13.07.2001 год.). Наредбата има за цел да уреди правоотношенията свързани с условията и реда за специално ползване на пътища. В конкретния случай правоотношенията, свързани със специалното ползване на пътища се отнася до изграждане и експлоатация на рекламни съоръжения в обхвата на пътя и обслужващите зони. Съгласно чл. 26, ал. 3 от ЗП, разрешението за специално ползване на пътя чрез експлоатация на рекламно съоръжение в обхвата на пътя и ограничителната строителна линия се разрешава от Управителния съвет на агенцията или от упълномощено от съвета длъжностно лице от агенцията за републиканските пътища. Идентична по съдържание е и разпоредбата на чл. 5, ал. 1, т. 1 от Наредбата, а чл. 6, ал. 2 от Наредбата изрично сочи, че компетентен да постанови отказ за издаване на разрешение за специално ползване на пътя е органът, компетентен да издаде разрешението, като се мотивират писмено. Безспорно се установява, че е нормативно регламентирано изискването за писмена форма на акта, с който се отказва издаването на РСПП, като по съдържание, този акт следва да отговаря на общите правила, регламентирани в чл. 59, ал. 2 от АПК. Републиканските пътища се управляват от Агенция Пътна инфраструктура , която се ръководи от Управителен съвет. Правомощията на УС са посочени в чл. 21в от ЗП и чл. 10 от Правилник за структурата, дейността и организацията на работа на АПИ, приет с ПМС 295/ 10.12.2009 г., обн. ДВ бр.100 от 15.12.2009 г. (Правилника). В чл. 21в, ал.1 от ЗП са изброени конкретни правомощия, а в ал. 2 е посочено, че УС взема и други решения свързани с оперативното ръководство и дейността на АПИ. В чл. 10, ал. 1, т. 18 от Правилника е посочено, че УС издава разрешения за специално ползване на републиканските пътища. Следователно издаването на РСПП е в материалната компетентност на УС и това произтича от възложените му управленски функции от законодателя. Безспорно, законът изрично определя органът, компетентен да издаде отказ за специално ползване на пътя и това е Управителният съвет на Агенция Пътна инфраструктура , като следва да е налице решение на УС на АПИ, обективиращо отказ за издаване на разрешение за специално ползване на пътя чрез рекламно съоръжение на ДМД Консултинг ООД. В настоящият случай, производството е приключило с писмо изх. 53-00-3162/13.03.2024 год. на председателя на УС на АПИ (съгласувано от двамата членове на УС на АПИ), което има единствено уведомителен (информативен) характер, но нe и разпоредителна част с изрично формулиран отказ. Дори и да се приеме, че процесното писмо обективира волята на административния орган да откаже издаване на поисканите РСПП, то същото не би могло да се приеме като отказ по смисъла на чл. 6, ал. 2 от Наредбата, доколкото писмото не отговаря на нормативните изисквания за форма и съдържание. В случая липсва изрично решение на УС на АПИ, в което е обективиран отказ за издаване на поисканите РСПП. Разпоредбата на чл. 10, ал. 1, т. 18 от Правилника указва, че Управителният съвет на агенцията взема решения за издаване на разрешения за специално ползване на републиканските пътища. От друга страна, чл. 6, ал. 2 от Наредбата предвижда, че отказите по ал. 1 (отказ за издаване на разрешение за специално ползване на пътя) се правят от органа, компетентен да издаде разрешението, като се мотивират писмено. Противно на нормативните изисквания за форма и съдържание и по-конкретно изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 и т. 5 от АПК, в процесното писмо липсват посочени правни основания за отказ за издаване на РСПП, като липсва и разпоредителна част. Следва да се отчете и обстоятелството, че процесното писмо е подписано от председателя на УС на АПИ, като двамата членове са се подписали само като съгласували . В този смисъл, основателни се явяват възраженията на касационния жалбоподател, доколко членовете на УС на АПИ са участвали по същество при формиране на отказ за издаване на РСПП или само са съгласували изготвения от председателя отказ. По изложените съображения, отказът за издаване на РСПП, обективиран в писмо изх. 53-00-3162/13.03.2024 год. е постановен при съществено нарушаване на административнопроизводствените правила, което обосновава неговата незаконосъобразност. Като е приел противното, първоинстанционният административен съд е постановил неправилно решение, което следва да се отмени и вместо него да се постанови друго, с което се отменя оспорения отказ, а делото, като административна преписка следва да се върне на административния орган УС на АПИ за постановяване на валиден административен акт по искането на касационния жалбоподател с определен за това срок. По делото е направено искане за присъждане на разноски от двете страни в процеса. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, в полза на касатора следва да се присъди сумата от 4 020,00 лева, от които 2 450,00 лева (2 400,00 лева адвокатско възнаграждение и 50,00 лева държавна такса) за първоинстанционното производство и 1 570,00 лева (1 200,00 лева адвокатско възнаграждение и 370,00 лева държавна такса) в касационното производство, съгласно представените по делото списъци за разноски по чл. 80 от ГПК и доказателства, удостоверяващи реалното заплащане на сумата. Мотивиран от горното и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,