Решение № 13171 от 23.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6313/2020 г.

Решение № 13171 от 23.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6313/2020 г., IV о., докладчик председателят Румяна Монова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от Общински съвет Девня /ОбС/, представляван от председателя В. Ненков, срещу решение № 298 от 24.02.2020 г., постановено по адм. дело № 2346/2019 г. от Административен съд – Варна. С него е отменено решение № 653 на ОбС Девня по протокол № 53 от 6.08.2019 г., с което е прието изменение на Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги, предоставяни от [община] – Тарифа за таксите, които се заплащат при промяна предназначението на земеделски земи от Общинския поземлен фонд на [община] – Приложение № 1 към чл. 38а от Наредбата. С касационната жалба се релевират доводи за неправилност на обжалваното съдебно решение поради противоречие с материалния закон и необоснованост – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му и отхвърляне на жалбата. Ответникът – "4 Б Солар" ЕАД, [населено място], чрез процесуалния си представител адв. Гроздев в писмен отговор, в открито съдебно заседание и в представени в същото писмени бележки оспорва жалбата като неоснователна. Моли съда да я отхвърли, както и да му присъди сторените по делото разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Счита, че обжалваното съдебно решение е правилно, постановено при спазване на съдопроизводствените правила и правилно приложение на материалния закон, поради което предлага да бъде оставено в сила. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК за процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Производството пред Варненския административен съд е било образувано по жалба на "4 Б Солар" ЕАД, [населено място], срещу Тарифа за таксите, които се заплащат при промяна предназначението на земеделски земи от ОПФ на [община] – Приложение № 1 към чл. 38а от Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги, предоставяни от [община], приета с решение № 532 по протокол № 43/29.11.2018 г., изменена с решение № 653 на ОбС Девня по протокол № 53 от 6.08.2019 г. /Наредбата/. С обжалваното решение Варненският административен съд е отменил оспорения акт. За да постанови този резултат, е приел, че същият е издаден от компетентен орган, в рамките на предоставените му правомощия, при спазване на необходимата за това писмена форма, но при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и в противоречие с материалния закон. По делото липсвали доказателства за изпълнение на изискването по чл. 26, ал. 2 от ЗАНН за публикуване на проекта на акта с подробни мотиви към него, с оглед постигане на заложената от законодателя цел – пряко участие на гражданите и юридическите лица в процеса на изработване и приемане на нормативните актове посредством провеждане на обществени консултации. Освен доклада на кмета на [община] и идентичната по съдържание с него докладна записка до ОбС други документи, които да съдържат анализ и мотиви в съответствие с изискването на чл. 28, ал. 2 от ЗНА липсвали. Съдържанието на доклада било кратко, аналитична част липсвала, бланкетно били цитирани норми от ЗОЗЗ и ЗМДТ, направена била съвсем кратка ретроспекция на Наредбата, с отбелязване, че в нея не са предвидени такси за промяна на предназначението на земеделски земи. В останалата си част докладът съдържал общи формулировки, които нито по съдържание, нито по смисъл изпълнявали функцията на мотиви, според критериите, въведени от законодателя в чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Неспазването на заложените в закона правила водело до отклонение от принципите, заложени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, съставлявало съществено нарушение на административнопроизводствените правила и основание за отмяна. Дори да се приемело, че в случая проектът за изменение на нормативния акт е публикуван на сайта на общината, това било сторено при липса на предварителна оценка за въздействието му по чл. 20 от ЗНА. Докладът и докладната записка на кмета на общината не съдържали мотиви по нито един от въпросите по чл. 28, ал. 2, т. 1-5 от ЗНА. Обжалваното решение е правилно. По делото е представен протокол от 5.07.2019 г., съставен на основание чл. 26, ал. 3 от ЗНА, видно от който на същата дата /5.07.2019 г. / на официалния сайт на [община] е публикуван проект за изменение и допълнение на Наредба за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги, предоставяни от [община], заедно с доклад на кмета на [община] относно изменението и допълнението на Наредбата. В доклада като причини, налагащи приемането на нормативния акт е записано въвеждането на Наредбата в съответствие с изискванията на чл. 30, ал. 2 от ЗОЗЗ за предвиждане на местни такси за промяна на предназначението на земеделските земи. Посочените цели се състоят в ефективно обслужване на потребителите на услугата. Относно финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, е записано, че не се очаква разходване на бюджетни средства. Като очаквани резултати от прилагането на новата уредба в доклада е отбелязано по-ефективно обслужване на потребителите на услуги чрез предлагане на нови услуги, като финансови резултати не се очакват. Относно анализа за съответствие с правото на ЕС е записано, че доколкото подзаконовият нормативен акт подлежи на приемане на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, то приложими са разпоредбите на Европейската харта за местното самоуправление. При тези данни обосновано първоинстанционният съд е приел, че административният орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в неизпълнение на задълженията, вменени му с разпоредбите на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА. По силата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Алинея 2 въвежда изискване в процеса по изработване на проект на нормативен акт да се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Съгласно чл. 26, ал. 3 от ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. В същото време чл. 28, ал. 2 от същия закон определя, че мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. От анализа на цитираните правни норми може да се направи извод, че за съставителя на проекта са налице императивно предвидени задължения, зададени с оглед гарантиране изброените в ал. 1 на чл. 26 от ЗНА принципи, както и правото на участие на обществеността в обсъждането на проекта. Неизпълнението на което и да е от тези задължения води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт. Очевидно, ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите на проекта, съответно докладът към него трябва да са с посоченото в чл. 28, ал. 2 от ЗНА императивно съдържание. Те трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. В процесния случай изводите на съда за неизпълнение изискванията по чл. 28 от ЗНА, предвид отсъствието на изложение по предвидените в т. 1-т. 5 обосноваващи различните параметри на предложените изменения в Наредбата са правилни. Поставените от закона изискване за съдържание на предложението за изменение е само формално изпълнено, доколкото само са маркирани отделните точки без наличие на същностно съдържание. Тази липса на практика представлява липса на изготвен доклад, съответно мотиви, изпълняващи изискванията по чл. 28, ал. 2 от ЗНА. В тази връзка неоснователно в касационната жалба се твърди, че изискването за излагане на мотиви към проекта в съответствие с чл. 28, ал. 2 от ЗНА следвало да се изпълнява само при приемането на проект на нормативен акт, но не и при приемане на изменение на вече приет и действащ нормативен акт. Изменението и допълнението на нормативен акт, независимо от ранга му, винаги означава въвеждане на нова регулация в обществените отношения. Ето защо и законът не прави разлика между приемането на нов нормативен акт и изменението на вече действащ такъв, а изисква изпълнението на еднаква процедура и спазването на еднакви правила. Необосновано е и твърдението на касатора, че изискването, въведено с чл. 30, ал. 2 от ЗОЗЗ е достатъчно основание и съответно в достатъчна степен мотивира изменението на Наредбата. Основанието за издаване на един акт не се припокрива с мотивите за постановяването му. Мотивирането означава да се посочи необходимостта от приемането, респ. изменението или допълването на нормативния акт. Липсата на мотиви лишава обществеността от възможността да получи информация за причината извън законовото основание за изменението, съответно я лишава от правото й да участва в обсъждането на съответния проект за изменение. Неоснователно е и възражението, че не водел до опорочаване на процедурата фактът, че очакваните финансови резултати от изменението на нормативния акт са били обявени по-късно. При определяне на такси за определени услуги, независимо от вида и предназначението им, финансовите резултати следва да са водещите мотиви. Именно те обуславят въвеждането на тези такси, каква е ролята им във финансов план, какви постъпления от тях се очакват и как и за покриване на какви нужди те ще бъдат разпределени. Всичко това определя финансовия аспект, който съставлява съществен мотив за предвиденото изменение. Правилно е и приетото от първоинстанционния съд, че с неизлагането на мотиви се нарушава и разпореденото с чл. 26 от ЗНА. В тази връзка следва да се отчете като несъстоятелно и възражението, че съдът се е произнесъл по ненаведено възражение за нарушаване на тази разпоредба. При оспорване на административен акт по съдебен ред съдът е длъжен да осъществи цялостен контрол за законосъобразност на този акт. Това включва и съобразяване дали е изпълнена законово предвидената процедура, изпълнението на част от която е разпоредено с посочения текст. Следва да се посочи също, че при разглеждане на съдържанието на проекта и приетите с оспореното решение на общинския съвет изменения в наредбата се наблюдават недопустими несъответствия, а именно: в проекта размерът на таксата при промяна на предназначението на земеделска земя за изграждане на обекти на енергетиката и транспорта е определен в чл. 6, т. 6. В същото време в приетото с решението на общинския съвет таксите за обектите на енергетиката и транспорта са предвидени в чл. 7, т. 3, с което се преминава към по-висок коефициент за изчисляването на тази такса. Не съответства на предвидения в проекта с този в гласуваното изменение и коефициентът за изчисление на таксите. Всичко това води до извод, че правилно Варненският административен съд е отменил оспорения пред него акт, тъй като при издаването му са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. По изложените съображения решението като правилно следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на спора, искането на ответника за присъждане на разноски следва да бъде уважено. Същите са своевременно поискани и доказани по основание и размер. Поради това Общински съвет Девня следва да бъде осъден да заплати на "4 Б Солар" ЕАД, [населено място] 450 лв. разноски за касационната инстанция. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,