Решение № 10276 от 31.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8520/2017 г.

Решение № 10276 от 31.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8520/2017 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Е. В. Л., гр. Д., ул. "Бричи бор" № 22 срещу Решение № 96 от 5.06.2017 г. на Административен съд, гр. К., постановено по административно дело № 309/2016 г.

С обжалваното решение съдът отхвърля жалбата на г-жа Лозанова срещу Заповед № РД-06-01 от 14.09.2016 г. на директора на Областната дирекция "Земеделие", гр. К., с която за нарушение на чл. 89, ал. 2, т. 1, 4 и 5 от Закона за държавния служител и на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от Закона за държавния служител й е наложено дисциплинарно наказание "уволнение".

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - Е. В. Л., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Съдът не е отчел, че оспорената заповед е издадена след изтичането на срока по чл. 94, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) и в двете предложения на разпоредбата. Не е отчел, че нарушенията са открити на 18.12.2015 г.

Счита, че не е извършила твърдяните нарушения, а ако има такива, вида на наложеното наказание не съответства на тежестта им. Излага конкретни доводи по отношение на нарушенията по т. 5.1. и 5.23. от длъжностната характеристика и чл. 20 от ЗДСл. Съдът не е ценил доказателствата оборващи осъществяването на твърдяните от органа нарушения.

Съдът не е обсъждал показанията на свидетелите Машов и Райнов, както и двете подписки от земеделски производители и приема по отношение на поведението обстоятелства, които не са въздигнати като нарушения в оспорената заповед. Изводът на съда, че дори един земеделски производител да е недоволен е налице хипотезата на чл. 91, ал. 1 ЗДСл за налагане на най-тежкото наказание противоречи на закона и на изискването за съразмерност.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да уважи исковете за отмяна на уволнението и заплащане на обезщетение.

2. Ответникът по касационната жалба - директорът на Областната дирекция "Земеделие", гр. К., счита същата за неоснователна. Правилни счита изводите на съда за законосъобразност на оспорената заповед. Правилно съдът е приел, че са спазени сроковете за образуване на дисциплинарното производство, както и че не са допуснати нарушения при провеждането му. Изводите на съда за наличие на основания за реализиране на дисциплинарната отговорност на служителя са направени въз основа на ангажираните писмени и гласни доказателства. Правилен е и изводът за съобразеност на вида на наказанието с извършените нарушения.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Ответникът се представлява от юрисконсулт Д. Д..

3. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Съдът неправилно е ценил доказателства. Мотивите му са едностранчиви. Решението е необосновано и в противоречие с материалния закон.

II. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

III. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приема от фактическа страна, че:

1. На 21.04.2003 г., със Заповед № РД-44-2280 на министъра на земеделието и горите, издадена на основание чл. 9, ал. 1 във вр. с чл. 12, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) Е. В. Л. е назначена на длъжност "началник" на Общинска служба по земеделие и гори - Д..

2. На 20.08.2012 г. г-жа Лозанова подписва действащата към датата на издаване на Заповед № РД-06-1 длъжностна характеристика.

3. На 20.03.2015 г. 21 земеделски производители от О. Д. сезират Областна дирекция "Земеделие" за порочни практики в работата на началника на Общинска служба "Земеделие", гр. Д..

4. На 24.07.2015 г. земеделските производители искат среща с директора на Областна дирекция "Земеделие" като поддържат исканията си от 20.03.2015 г.

5. На 29.07.2015 г. е проведена среща на земеделските производители с директора на Областна дирекция "Земеделие".

6. На 7.08.2015 г., със Заповед № РД-05-251, директорът на Областна дирекция "Земеделие", гр. К., разпорежда извършването на цялостна проверка на дейността на Общинска служба "Земеделие", гр. Д..

7. На 17.08.2015 г. определените да извършат проверка служители представят на директора на Областната дирекция "Земеделие" доклад за резултата от проверката като предлагат на началника на Общинската служба "Земеделие" да бъде потърсена дисциплинарна отговорност.

8. На 26.08.2015 г. директорът на Областната служба "Земеделие", със Заповед № РД-05-273, нарежда да бъде свикан дисциплинарният съвет и образувано дисциплинарно дело срещу Е. В. Л. - началник на Общинска служба "Земеделие", за изясняване на фактите и обстоятелствата по извършено дисциплинарно нарушение посочено в доклада от 17.08.2015 г. Определен е срок на работа на дисциплинарния съвет 19.10.2015 г.

9. На 1.09.2015 г., директорът на Областната служба "Земеделие", със Заповед № РД-05-281, нарежда да бъде образувано дисциплинарно дело срещу Е. В. Л. - началник на Общинска служба "Земеделие", за изясняване на фактите и обстоятелствата по извършено дисциплинарно нарушение посочено в доклада от 17.08.2015 г. Насрочено е заседание на дисциплинарния съвет - 24.09.2015 г.

10. На 24.09.2015 г. дисциплинарният съвет провежда заседание, резултата от което е отразен в Протокол № 1. Дисциплинарният съвет констатира извършени от г-жа Лозанова нарушения, но поради отсъствието по отпуск по болест решава да проведе ново заседание, на което да бъде изслушан служителят.

11. На 14.12.2015 г. дисциплинарният съвет установява, че г-жа Лозанова е в редовен платен годишен отпуск на основание чл. 57, ал. 1 ЗДСл, поради което предлага на директора на Областната дирекция "Земеделие" да прекрати ползването на платения отпуск и насрочва заседание на 18.12.2015 г.

12. На 18.12.2015 г., дисциплинарният съвет, с Решение № 1, решава, че е налице основание за търсене на дисциплинарна отговорност на г-жа Лозанова като предлага дисциплинарно наказание "уволнение". Решението е подписано с особено мнение на чл. от съвета.

13. На 18.12.2015 г. Решение № 1 на дисциплинарния съвет е представено на директора на Областна дирекция "Земеделие".

14. На 20.01.2016 г. до г-жа Лозанова е изпратено писмо за запознаване с констатираните нарушения като й е предоставена възможност до 14.03.2016 г. да представи писмени обяснения и доказателства. Поканена е на изслушване на 14.03.2016 г.

15. На 10.03.2016 г. писмо, изх. № ЧР-03-1485, е връчено на г-жа Лозанова.

16. На 10.09.2016 г. на г-жа Лозанова е връчено ново писмо за запознаване с констатациите на дисциплинарния съвет, определен е срок за представяне на писмени обяснения и е насрочено изслушване на 10.09.2016 г.

17. Г-жа Лозанова е поискала удължаване на срока за представяне на възражение и доказателства.

18. На 10.09.2016 г. дисциплинарният състав удължава срока за представяне на възражения и доказателства до 14.09.2016 г. и определя същата дата за изслушване.

19. На 14.09.2016 г. г-жа Лозанова е изслушана от дисциплинарния състав и е представила своите възражения и доказателства.

20. На 14.09.2016 г. г-жа Лозанова е изслушана от дисциплинарно наказващия орган.

21. На 14.09.2016 г., със Заповед № РД-06-01, издадена на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл, директорът на Областната дирекция "Земеделие" е наложил на г-жа Лозанова дисциплинарно наказание "уволнение" за дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1, 4 и 5 ЗДСл.

22. В хода на съдебното производство съдът е:

а) приел множество писмени доказателства от двете страни по делото, доказващи доводите им, в т. ч. удостоверяващи отсъствието поради отпуск по болест до 08.09.2016 г. на г-жа Лозанова;

б) изслушал е две групи свидетели:

свидетели, които дават показания за нередности в общинската служба и недобро отношение към гражданите: Г. Д. Г., Г. С. М., Д. А. В., Д. В. К., Й. К. Г., К. Г. О.;

свидетели, които не са били свидетели на лошо отношение от страна на г-жа Лозанова и които (някои от тях) работят в службата: Б. Й. И., С. К. П., Л. С. Р., М. М. К., С. И. К., Н. Б. М., К. К. Г., Й. К. К..

IV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган по смисъла на чл. 92 ЗДСл и в исканата от закона форма като има изискуемото от чл. 97, ал. 1 ЗДСл съдържание. Приема, че заповедта е издадена в срока по чл. 94, ал. 1 ЗДСл, тъй като нарушенията са открити на 18.12.2015 г. с Решение № 1 на дисциплинарния съвет. С оглед на отсъствието по болест на г-жа Лозанова приема, че е налице хипотезата на чл. 94, ал. 2 ЗДСл. Съдът приема, че в хода на дисциплинарното производство не са допуснати нарушения - дисциплинарно наказаното лице е изслушано от дисциплинарния състав и от дисциплинарно наказващия орган, приети са писмените му обяснения, обсъдени са представените от него доказателства, с което са спазени изискванията на чл. 93, ал. 1 и 2 и чл. 96, ал. 2 ЗДСл.

Съдът приема, че в оспорената заповед се визират две групи нарушения: 1.) неизпълнение на служебни задължения, определени в длъжностната характеристика по т. 5.1. - да ръководи и контролира дейността на общинската служба и по т. 5.23. - да контролира дейността и изпълнението на дейностите по договорите, сключени с фирмите, които извършват технически дейности д изпълнение на изискванията по чл. 20, ал. 2 ЗДСл; и 2.) нарушение на задълженията по чл. 20 ЗДСл и неспазване на т. 12 и 15 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (Кодекса).

По отношение на първата група нарушения съдът приема, че изброените в заповедта нарушения не се опровергават от доказателствата по делото, но същите не обосновават налагането на най-тежкото дисциплинарно наказание поради наличието на обективни причини: голямата натовареност на службата, недостатъчния брой служители, досегашната дейност на г-жа Лозанова, за която не са й налагани наказания.

По отношение на втората група нарушения съдът приема, с оглед на показанията на свидетелите, доказаност на нарушението на т. 12 и 15 от Кодекса и на чл. 20 ЗДСл. Съдът приема, че количественият критерий на оплакали се земеделски производители не е най-важният за определяне на наказанието. Самият факт на подписка и искането за вземане на мерки сочи на недоверие в работата на общинската служба. Такова константно поведение на началника на общинската служба е недопустимо, поради което изложените в заповедта мотиви са достатъчни по смисъла на чл. 91, ал. 1 ЗДСл да обосноват наложеното дисциплинарно наказание "уволнение".

Въз основа на горното прави извод за законосъобразност на оспорената заповед и отхвърля жалбата.

Изводът на съда е неправилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно поради противоречие с материалния закон и необоснованост. Доводите, които излага в подкрепа на твърдяните пороци, възраженията на ответника и мотивите на съда налагат съдът, преди да се произнесе по тях, да посочи следното:

Дисциплинарната власт е проявление на йерархическата власт, която даденият орган има в съответствие с принципа на йерархичност (субординация), въз основа на който, съгласно чл. 2, ал. 1, т. 5 от Закона за администрацията (ЗА), е изградена държавната администрация и изпълнението на държавната служба - чл. 18 ЗДСл. Тази йерархична подчиненост или субординация предпоставя и принципа на целесъобразност и на следващото се от това свободно усмотрение на дисциплинарното наказване. Дисциплинарните нарушения, за разлика от престъпленията, не са numerus clausus. Те са посочени от законодателя само като общо съдържание, като във всеки конкретен случай дисциплинарнонаказващият орган трябва да докаже, че конкретното деяние осъществява фактическия състав на някое или някои от посочените видове дисциплинарни нарушения.

За да е упражнил законосъобразно правомощието си да наложи дисциплинарно наказание органът трябва не само да е посочил точно твърдяните дисциплинарни нарушения и да ги е доказал, но трябва и определеното от него наказание да е в съответствие с изискванията на чл. 91 ЗДСл.

Изискванията към дисциплинарното нарушение и към дисциплинарното наказание са кумулативни. Несъответствието на което и да е от тях с изискванията на закона прави заповедта за налагане на дисциплинарно наказание незаконосъобразна.

А. По дисциплинарните нарушения:

В случая, органът приема, че с действията си държавният служител е осъществил нарушение на чл. 89, ал. 2, т. 1, 4 и 5 ЗДСл.

А. 1. Неизпълнение на служебни задължения:

Точка 1 на ал. 2, чл. 89 ЗДСл визира неизпълнение на служебни задължения.

В оспорената заповед органът най-напред сочи, че г-жа Лозанова "в качеството си на началник на Общинска служба по земеделие - Д., е извършила следното дисциплинарно нарушение, изразяващо се в: 1.) неспазване на сроковете за изпълнение на административни услуги, предоставяни от общинската служба; 2.) непълно оформяне на реквизитите в регистъра на вписани в службата по вписванията договори за наем и в регистъра на арендните договори; 3.) неупражнен контрол по изпълнение на дейности по Наредба № 49 от 5.11.2004 г. за поддържане на картите на възстановената собственост; 4.) занижен контрол върху приетите дейности от фирмата, поддържаща картата на възстановената собственост; 5.) неправилно издадена заповед № РД-08-1 от 31.08.2009 г. - установено при проверката на постъпленията по Тарифата за таксите, събирани от органите на поземлената собственост (Тарифата); 6.) промяна на заявители по преписки за възстановяване на правото на собственост по Закона за собствеността и ползването на земеделските земи; 7.) неуведомяване на земеделски стопани за причините, поради които не са регистрирани имоти по представени договори; 8.) неспазени срокове при пререгистрация на земеделски стопани по Наредба № 3 от 29.01.1999 г. за създаване и поддържане на регистър на земеделските стопани (Наредба № 3)".

Преди диспозитива на заповедта органът сочи, че г-жа Лозанова "е извършила нарушение, изразяващо се в неосъществен контрол относно": 1.) изпълнение в срок на заявени административни услуги; 2.) неправилно издадена Заповед № РД-08-1 от 31.08.2009 г. в нарушение на чл. 19, ал. 2 от Наредба № 49, с което е създадена предпоставка за нарушение на финансовата отговорност; 3.) промяна на заявители по преписки за възстановяване на правото на собственост по Закона за собствеността и ползването на земеделските земи; 4.) дейности по Наредба № 49: неизпълнение на срокове по постъпили заявления; занижен контрол върху приетите дейности в нарушение на т. 5.23. от длъжностната характеристика; 5.) неспазени срокове при регистрация на земеделски стопани по Наредба № 3; 6.) неспазени срокове за изпълнение на административни услуги, предоставяни от общинската служба.

За да е законосъобразна една заповед за налагане на дисциплинарно наказание поради извършено дисциплинарно нарушение по т. 1 на чл. 89, ал. 2 ЗДСл, т. е. неизпълнение на служебни задължения, органът трябва точно да установи кои са служебните задължение и тяхното неизпълнение.

В случая, органът в мотивите на заповедта си не е формулирал ясно и конкретно служебните задължения, които касаторът не е изпълнил. Най-напред сочи за служебни задължения пропуски в работата на общинската служба и отделно "неупражнен" и "занижен" контрол по отношение на две дейности, а в обобщаващата част на мотивите сочи, че неизпълненото служебно задължение е "неосъществен контрол" досежно посочените дейности на общинската служба.

Когато дисциплинарнонаказващият орган налага дисциплинарно наказание той трябва ясно и точно да формулира допуснатото от служителя нарушение на служебните задължения, защото само така първо, ще изпълни точно задължението си по чл. 97, ал. 1, т. 4 ЗДСл, второ, ще даде възможност за ефективна защита на държавния служител, и трето, ще даде възможност на съда да извърши ефективен контрол за законосъобразност на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание.

При така формулираните неизпълнения на служебни задължения и за да изпълни задължението си за контрол за законосъобразност на заповедта за дисциплинарно уволнение съдът приема, че органът е формулирал като неизпълнение на служебните задължения неизпълнение на задължението за контрол, което се доказва чрез сочените пропуски в работата на общинската служба.

С оглед на това първоинстанционният съд неправилно приема, че първата група нарушения е на т. 5.1 в нейната цялост от длъжностната характеристика. Видно от съдържанието на т. 5.1. пряко задължение на г-жа Лозанова е да "ръководи, контролира и отговаря за дейността на общинската служба". Дисциплинарно наказващият орган не е приел за неизпълнено задължението за организиране на дейността на службата, поради което и съдът не следва да го обсъжда. Наред с това следва да се посочи, че неизпълнението на задължението по т. 5.23. е само една от дейностите, които трябва да бъде контролирана, поради което не е отделно самостоятелно нарушение, а една от формите, чрез които органът приема, че е осъществено дисциплинарното нарушение неосъществен контрол.

Какво показват фактите по делото досежно неизпълненото задължение за контрол от страна на г-жа Лозанова? За яснота сочените в началото и в края на мотивите на оспорения акт нарушения в работата на общинската служба ще бъдат групирани по предмет.

а) По пропуските във воденето на регистрите:

Това констатирано нарушение в работата на общинската служба не е посочено в обобщаващите мотиви на органа. Независимо от това следва да се посочи, че по отношение и на двата регистъра в мотивите е посочено само "за част от вписаните договори" не са налични реквизитите дата и районен съд на вписването.

Нормативното основание за изискването в регистъра да бъдат вписани дата и районен съд е чл. 7, т. 3 от Наредба № 6 от 18.02.2000 г. за условията и реда на регистрацията на договорите за аренда в поземлените комисии (Наредба № 6).

Следователно, налице е нормативно изискване за вписване на посочените реквизити, което не е изпълнено.

б) По неспазването на сроковете за изпълнение на административни услуги:

В обобщаващите мотиви тази дейност е посочена и като изпълнение в срок на заявени административни услуги (1) и като неспазени срокове за изпълнение на административни услуги, предоставяни от общинската служба (6). Обективна разлика между двете формулирани нарушения на общинската служба няма, а и фактите, изложени в мотивите на заповедта не са представени отделно по отношение на двете.

В заповедта е посочено, че при извършената за периода 1.01.2014 г. - 13.08.2015 г. проверка, всички приети заявления по чл. 6 от Тарифата не са изпълнени в срок. Така формулирано неизпълнението е изключително общо, част от него излиза извън срока по чл. 94, ал. 1 във вр. с ал. 3 ЗДСл и е неясно предназначението му за доказване на конкретното нарушение, тъй като една страница по-назад в заповедта органът сочи, че извършената за периода 1.01.2015 г. - 1.08.2015 г. проверка в регистъра на услугите по чл. 6 от Тарифата установява постъпили 33 заявления за извършване на административна услуга като в областната дирекция са постъпили две писма за съгласуване на 16 заявления. За останалите заявления - посочени по номера с общ брой 12, не са изготвени писма за съгласуване "в регистъра на услугите по чл. 5 от Тарифата".

Органът не е посочил какво е съдържанието на посочените указания на Министерството на земеделието и храните, но независимо от това налице е неточност в описаното административно нарушение, тъй като първо, общият брой - 33 заявления, не съответства на сбора от двете групи заявления - 16, за които областната дирекция е уведомена, и 12, за които не е. И второ, неясно защо писмата за съгласуване на 12-те заявления, за които областната дирекция не е уведомена, следва да са "в регистъра на услугите по чл. 5 от Тарифата за таксите".

Горното прави неиндивидуализирано служебното задължение на общинската служба, което не е изпълнено в срок и което от своя страна е довело до неизпълнение в срок на административната услуга.

В заповедта е посочено, че при извършена проверка в регистъра на услугите по чл. 5 от Тарифата са установени 22 молби за издаване на скици, за които се сочи, че са изпълнени след срока за извършване на административната услуга. Молбите съдържат искане за издаване на различен брой скици - от 1 до 61. Не е посочено в заповедта, вероятно защото е ноторно за страните, какъв е срокът за извършване на услугата. Информацията, която се съдържа за процесните искани услуги обаче е противоречива. От една страна се сочи чл. 5 от Тарифата. Член 5 от Тарифата визира точно определен вид услуги, в които не се включва "издаването" на скици. Изготвянето на скица е услуга, за която е приложим чл. 2 от Тарифата. В същото време в описанието на нарушението се сочи, че "в регистъра на изготвените и връчени скици за 2015 г." е установена датата на изпълнение на исканата услуга.

Следователно, в оспорената заповед не е установено точно по отношение на кои административни услуги не е спазен срок за изпълнение.

В заповедта е посочено, че в периода 4.02.2015 г. - 15.04.2015 г. А. Й. В. е подала 7 заявления за издаване на 106 броя скици като само по отношение на едно от заявленията за 10 броя скици е спазен седемдневният срок, останалите заявления са изпълнени в рамките на до 22 дни.

Органът не е посочил основанието за приетия от него седемдневен срок за изпълнение на административната услуга, но касаторът не оспорва този срок. Изготвянето на скица е нормативно установено в чл. 3, ал. 2 от Наредба № 49, а в чл. 2 от Тарифата е определен и размера на дължимата такса. Следователно, налице е административна услуга, за която общинската служба е задължена, и която услуга по отношение на посочените 7 заявления не е изпълнена в срок.

В заповедта е посочено, че на 6.04.2015 г. в общинската служба А. Й. В. е подала 8 заявления за регистрация на арендни договори и издаване на талон за аренда. Нормативното основание за извършване на тази административна услуга е чл. 3, ал. 3 от Закона за арендата в земеделието (ЗАЗ) и чл. 5 от Наредба № 6.

Органът не е посочил основанието за приетия от него седемдневен срок за изпълнение на административната услуга, но касаторът не оспорва този срок. С оглед на доказателствата по делото налице е административна услуга, за която общинската служба е задължена, и която досежно сочените 8 заявления не е извършена в срок.

в) По неправилно издадената заповед № РД-08-1 от 31.08.2009 г.:

От мотивите на заповедта за дисциплинарно уволнение трудно може да се установи кое е неправилното на заповедта и как тази заповед създава предпоставки за нарушаване на финансовата "отговорност". Вероятно органът има предвид факта, че със заповедта са определени две лица, които са отговорни на различни етапи за средствата, заплатени като такси от лицата, поискали услуга, но сам по себе си този факт не може да бъде "предпоставка за нарушаване на финансовата отговорност", защото "отговорността", по силата на заповедта е определена - на двамата служители. Наред с това тази заповед е издадена 2009 г., т. е. по отношение на нея срокът по чл. 94, ал. 1 във вр. с ал. 3 ЗДСл отдавна е изтекъл.

С оглед на горното в случая не е налице нарушение на служебно задължение, отделно от факта, че дори и да е налице нарушение по отношение на него срокът за упражняване на дисциплинарната власт е изтекъл.

г) По промяната на заявители по преписки за възстановяване на правото на собственост:

По отношение на това неизпълнение на служебни задължения от страна на общинската служба в заповедта лаконично е посочено, че при извършена контролна проверка на три преписки е установено, че в една от преписките не е приложено удостоверение за наследници.

Колко са преписките обработвани в общинската служба, колко са служителите, които обработват тези преписки, предприети ли са действия от страна на служителите по преписката, по която е установена липсата на документ този документ да бъде представен - в мотивите на заповедта няма информация.

Така дадената информация за дейността на общинската служба по поддържане на преписките не идентифицира нормативното основание и съдържанието на задължението на общинската служба по поддържане на преписките. Какво е задължението, какви са изискванията към поддържането на преписките и какво е значението на неприложеното удостоверение за наследници от мотивите на заповедта не може да се установи. Това прави необоснован извода на органа за осъществено нарушение.

д) По дейностите по Наредба № 49:

Във формулираното неизпълнение на дейностите по Наредба № 49 органът отново включва неспазване на срокове по възлагане на постъпили заявления, което подробно бе обсъдено по-горе при твърдяното нарушение на неспазване на сроковете по изпълнение на административните услуги.

В допълнение към това твърдяно нарушение органът сочи и "занижен" контрол върху "приетите дейности от фирмата, поддържаща" картата на възстановената собственост. В какво се изразява този "занижен" контрол от мотивите на заповедта не става ясно. Сочи се само, че в периода 1.01.2014 г. - 31.12.2014 г. от фирмата, изпълнител на техническите дейности, били извършени 4 226 броя дейности, които не са възложени от общинската служба. Колко от тези "невъзложени дейности" са извършени в релевантния с оглед на чл. 94, ал. 1 във вр. с ал. 3 ЗДСл, период в мотивите не са сочи.

С оглед на горното нито е описано релевантно самото служебно задължение, нито са представени доказателства за неговото реално нарушаване.

е) По неспазени срокове за пререгистрация на земеделски стопани по Наредба № 3:

От мотивите на заповедта е видно, че органът приема за установени следните случаи на неспазен срок за пререгистрация на земеделски стопани: на 31.03.2015 г. в областната дирекция, при краен срок 4.03.2015 г., са предадени документи за пререгистрация на Г. Х. Б. и на още 13 заявители, при подадени документи за пререгистрация на 30.01.2015 г. от г-жа Божкова. В резултат на закъснялата пререгистрация г-жа Божкова е лишена от възможност да ползва държавна помощ.,

Съгласно чл. 5, ал. 3 от Наредба № 3 крайният срок за пререгистрация на земеделските стопани за стопанската 2014 - 2015 г. е 28.02.2105 г., удължен на 4.03.2015 г., с оглед на неприсъствените дни.

С оглед на така установеното нормативно задължение на общинската служба налице е твърдяното по отношение на посочените случаи неспазване на сроковете. Факта, че в резултат на променената нормативна уредба и променените срокове е извършена пререгистрация на г-жа Божкова не променя извода за неспазване на нормативно установен срок от страна на общинската служба в този случай.

ж) По неуведомяването на земеделските стопани за причините, поради които не са регистрирани имотите по представените договори:

От мотивите на заповедта е видно, че органът приема за установени през 2015 г. следните случаи на неуведомяване на земеделски стопани за причините, поради които представените от тях договори не са регистрирани: Г. Д. Г.; Й. Д. К.; А. Л., Й. Ш., И. Н., Производствено-потребителна земеделска кооперация "Я. 2000". Приетото се потвърждава и от показанията на разпитаните в съдебно заседание свидетели.

Нормативното основание за извършване на регистрацията е чл. 5 от Наредба № 6 като задължението е на общинската служба. Органът не е посочил основанието за приетия от него седемдневен срок за изпълнение на административната услуга, но касаторът не оспорва този срок.

С оглед на доказателствата по делото налице е неизпълнение на задължението на общинската служба за уведомяване на посочените земеделски стопани за причините, поради което не са регистрирани представени от тях договори за наем на земеделски земи.

Видно от изложеното от твърдяните от органа седем нарушения от общинската служба на служебни задължения на нейните служители три изобщо не са установени с оглед на доказателствата по делото: неправилно издадената заповед № РД-08-1 от 31.08.2009 г.; промяната на заявители по преписки за възстановяване на правото на собственост; неизпълнение на дейностите по Наредба № 49. По останалите четири твърдяни нарушения са установени определени неизпълнения.

Но релевантното в случая е не дали служителите на общинската служба са допуснали определени неизпълнения на служебните си задължения, а дали г-жа Лозанова е осъществила правомощията си по контрол на тяхната дейност.

Следва да се отчете факта, че прякото задължение на г-жа Лозанова не е самата тя да извършва съответната дейност, а да осъществи контрол на тази дейност.

От факта, че в двата регистъра е установено невписване на нормативно установен реквизит не може автоматично да се обоснове извод за неупражнен контрол. В мотивите на заповедта досежно това нарушение е посочено, че е установено "за част от вписаните договори". Каква е тази част в заповедта няма данни. А доколкото става въпрос за контролни правомощия това е важно, защото една е преценката за неизпълнение на задълженията за контрол при системно невписване на нормативно установен реквизит, друго е при инцидентно установено невписване.

От факта, че дадени услуги не са осъществени своевременно не следва автоматично неизпълнение на задълженията по контрол. Органът не сочи кои и какви служебни задължения във връзка с контрола касаторът не е извършил, за да се избегне неизпълнението в срок на административните услуги. Контролът е дейност по проверка и наблюдение. Органът не сочи, че касаторът не е извършвал никаква дейност по проверка и наблюдение на дейността по предоставяне на административни услуги. Отделно от въпроса, че контролът, сам по себе си без организацията на дейността не би бил ефективен, защото контролът не е самоцел - той трябва да води до подобряване на организацията. В заповедта органът не е обсъждал, а и не са събирани доказателства, за това осигурена ли е с човешки, материален и финансов ресурс дейността на общинската служба по начин, който да гарантира изпълнение в срок на обема административни услуги, които следва да предоставя.

В същото време по делото е разпитана свидетелката Кацарска - служител на общинската служба, отговорен за изготвянето на скици, която сочи, че "по принцип има забавяне към всяка молба, защото службата е свръх натоварена ... Последните две години моите платени отпуски стоят неизползвани, защото не мога да изляза отпуск. Последните две години и натовареността е голяма." Няма основание да не се кредитират показанията на свидетеля Кацарска, тъй като в показанията си тя установява и факти, които не са в подкрепа на г-жа Лозанова. Вярно е, че свидетелят е пряко заинтересован от установяването на несъответствие между обема на дейността и възможностите за срочно изпълнение на услугите, тъй като е служителят, пряко отговорен за извършване на услугата, но показанията му са индиция за наличието на недостатъчен ресурс за изпълнение в срок на административните услуги, т. е. за обективни причини, поради които общинските служители не са изпълнили в срок сочените административни услуги. Това обстоятелство има пряко отношение към дисциплинарната отговорност, защото само виновно извършено дисциплинарно нарушение е релевантно за налагане на дисциплинарно наказание.

Изложеното е относимо и за неизвършената в срок пререгистрация на земеделските стопани и неуведомяването им в срок за причините за отказ от регистриране на имоти по представени договори.

Очевидно е, с оглед на доказателствата по делото, че е налице по отношение на сочените конкретни случаи, неизпълнение в срок на задълженията на служителите в общинската служба, но дали това неизпълнение е резултат на неосъществения от страна на г-жа Лозанова контрол или е резултат на обективни факти от мотивите на оспорената заповед и от доказателствата по делото не може да се установи безспорно. Напротив, доказателствата по делото разколебават един такъв извод, отделно от факта, че органът изобщо не е изложил каквито и да било мотиви за съдържанието на неосъществените контролни правомощия и за обективната възможност, чрез тях да не са били допуснати твърдяните нарушения.

С оглед на горното изводът на първоинстанционния съд за доказаност на дисциплинарното нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл е неправилен, несъответен на доказателствата по делото.

Тъй като не е налице нарушение съдът не обсъжда и наличието на вина досежно това твърдяно дисциплинарно нарушение.

А. 2. По нарушенията на чл. 89, ал. 2, т. 4 и 5 ЗДСл:

Органът приема, че с действията си г-жа Лозанова е нарушила т. 4 и 5 от алинея 2 на чл. 89 ЗДСл, съгласно които дисциплинарно нарушение е и нарушение на задълженията спрямо гражданите по чл. 20 ЗДСл и неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация.

Органът приема, че г-жа Лозанова е нарушила чл. 20 ЗДСл, чл. 4, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (Кодекса) и чл. 12 и 15 от Етичния кодекс за поведение на служителите на Областна дирекция "Земеделие", гр. К..

Преди всичко следва да се посочи, че макар дисциплинарните нарушения да не са numerus clausus и да са посочени от законодателя само като общо съдържание, не могат да се определят като дисциплинарни нарушения действие или бездействия на държавния служител, които не се включват е една от петте хипотези на чл. 89, ал. 2 ЗДСл. В случая, органът е обосновал дисциплинарното наказание и с нарушение на чл. 12 и 15 от Етичния кодекс за поведение на служителите в Областна дирекция "Земеделие", гр. К.. Този документ е различен от Кодекса за поведението на служителите в държавната администрация, приет е не в изпълнение на законова делегация, а на вътрешните правила за финансово управление и контрол, които са приети на основание чл. 7, ал. 1, т. 15 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС). Член 7, ал. 1, т. 16 ЗФУКПС задължава ръководителите на организации да създадат условия за етично поведение на персонала в организациите, но това не води до извод за превръщане на нарушението на приетия в изпълнение на вътрешните правила етичен кодекс на дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2 ЗДСл. С оглед на това позоваването на чл. 12 и 15 от Етичния кодекс за поведение на служителите в Областна дирекция "Земеделие", гр. К. не е самостоятелно дисциплинарно нарушение. То може да бъде само допълнителен мотив за доказване на твърдяното нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 4 и 5 ЗДСл, още повече, че съдържанието на двете разпоредби се съдържа в разпоредбата на чл. 20, ал. 1 ЗДСл.

Следва също така да се посочи, че твърдяното нарушение по т. 4 и 5 на алинея 2 на чл. 89 ЗДСл е за личното поведение на г-жа Лозанова, а не за неосъществен от нея контрол.

Съгласно чл. 4, ал. 1 от Кодекса държавният служител извършва административното обслужване законосъобразно, своевременно, точно, добросъвестно и безпристрастно, като е длъжен да се произнася по исканията на гражданите и да им предоставя цялата необходима информация с оглед защитата на техните интереси. Идентично е и съдържанието на чл. 20, ал. 1 ЗДСл, който задължава държавния служител да се произнася без забава по исканията на гражданите, да удовлетворява своевременно тези от тях, които са законосъобразни и да съдейства за признаването на техните права и законни интереси. А алинея 2 на чл. 20 ЗДС задължава държавния служител да не проявява грубост, невъзпитание и неуважение към гражданите.

Какво показват фактите по делото досежно тези твърдяни нарушения?

На 20.03.2015 г. 21 земеделски производители от О. Д. сезират Областна дирекция "Земеделие" за порочни практики в работата на началника на Общинска служба "Земеделие", гр. Д.. На 24.07.2015 г. земеделските производители искат среща с директора на Областната дирекция "Земеделие" като поддържат исканията си от 20.03.2015 г. На 29.07.2017 г. е проведена среща с тях, а на 7.08.2015 г., директорът на Областна дирекция "Земеделие", гр. К., разпорежда извършването на цялостна проверка на дейността на Общинска служба "Земеделие", гр. Д..

Тези факти сами по себе си безспорно установяват, че към 2015 г. работата на Общинска служба "Земеделие", гр. Д., е предизвикала определено недоволство сред значителен кръг земеделски производители. Видно от проведената среща с тези производители и от изложеното в мотивите на оспорената заповед недоволството им е формирано от грубото отношение на началника на общинската служба, от неравното третиране на земеделските производители, от забавянето на извършването на определени административни услуги, които са предпоставка за получаване на държавна помощ, следователно за развитие на дейността им. Никой от земеделските производители не е изразил недоволство от останалите държавни служители, но всички са били единодушни, че поведението на г-жа Лозанова не съответства на дължимото поведение на държавен служител. Част от подписалите подписката земеделски производители са дали и показания в хода на съдебното производство, в които са потвърдили недоволството си от началника на общинската служба.

Вярно е, че в подкрепа на г-жа Лозанова показания са дали друга група земеделски производители, но това само потвърждава факта на неравно третиране, което г-жа Лозанова е осъществявала при упражняване на правомощията си на началник на общинската служба.

Ноторен е факта, че от общинската служба "Земеделие" зависи в значителна част дейността на земеделските производители. Нещо повече, зависи възможността им да получат държавно подпомагане. С оглед на това очевидна е чувствителността на земеделските производители към всяко неравно третиране, защото то пряко рефлектира върху конкурентоспособността им на пазара.

Тази изключително отговорна функция на началника на общинската земеделска служба за развитието на цял един сектор от икономиката на територията на общината, налага изключително висок стандарт за изпълнение на всички служебни задължение и в частност на задълженията по чл. 20 ЗДСл и чл. 4, ал. 1 от Кодекса. С оглед на това правилен е изводът на съда, че не количеството недоволни граждани е релевантно за осъществяването на състава на дисциплинарното нарушение на чл. 20 ЗДСл и на чл. 4, ал. 1 от Кодекса, а факта на извършване на недопустимото за един държавен служител поведение.

В случая, това недопустимо поведение е безспорно доказано, поради което правилен е изводът на съда и на органа за осъществено от касатора нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 4 и 5 ЗДС.

А. 3. От субективна страна:

За да бъде едно деяние дисциплинарно нарушение не е достатъчно да е установен факта на неговото осъществяване. Необходимо е деянието да е извършено от служителя виновно - чл. 89, ал. 1 ЗДСл. Вината е субективното отношение на дееца към деянието, с което се осъществява дисциплинарното нарушение. Тя може да бъде под формата на умисъл - пряк или евентуален, или под формата на непредпазливост - небрежност или самонадеяност. Всяка от формите на проявление на вината има свое собствено съдържание, т. е. отразява различно интелектуално и волево състояние на дееца.

Органът не е изложил абсолютно никакви мотиви досежно формата на вината. А без мотиви за виновно поведение на държавния служител не е налице елемент на фактическия състав на дисциплинарното нарушение - чл. 89, ал. 1 ЗДСл, защото само виновното осъществяване на дисциплинарните нарушения по чл. 89, ал. 2 ЗДСл е основание за налагане на дисциплинарно наказание.

Липсата на мотиви за виновното поведение на касатора прави оспорената заповед незаконосъобразна досежно твърдяното нарушение на чл. 20 ЗДСл и чл. 4, ал. 1 от Кодекса.

Б. По дисциплинарното наказание:

Органът за приетите от него дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1, 4 и 5 ЗДСл е определил дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл - уволнение.

Законодателят, с оглед на характера на дисциплинарната власт - обвързана изцяло със службата, т. е. с осъществяването на функциите на държавата в съответната област, е предоставил на дисциплинарно наказващият орган широка дискреция при преценката да наложи ли и какво по вид наказание на държавния служител за извършеното дисциплинарно нарушение. Рамките на тази оперативна самостоятелност са законово определени и са посочени в чл. 91, ал. 1 ЗДСл.

Органът не е изложил абсолютно никакви мотиви за избраното от него дисциплинарно наказание - нито за тежестта на нарушението и настъпилите от него последици, нито за формата на вината, нито за обстоятелствата, при които е извършено нарушението, нито е обсъдил цялостното служебно поведение на касатора.

Това, само по себе си прави оспорената заповед незаконосъобразна, защото, без да е изложил мотиви за обстоятелствата по чл. 91, ал. 1 ЗДСл органът не е изпълнил задължението си да обоснове съответствието на избраното от него дисциплинарно наказание със законовите изисквания. Съгласно чл. 169 АПК при оспорване на административен акт, който е издаден при условията на оперативна самостоятелност съдът проверява дали органът е разполагал с дискреция и дали е спазил изискванията за законосъобразност на акта. В случая, органът безспорно разполага с оперативна самостоятелност да определи дали да накаже и с какво да накаже държавния служител, но липсата на мотиви за вида на избраното дисциплинарно наказание лишава съда от възможността да извърши контрол за законосъобразност.

Първоинстанционният съд е приел, че "изложените в заповедта мотиви са достатъчни по смисъла на чл. 91, ал. 1 ЗДСл, за да обосноват наложеното дисциплинарно наказание "уволнение", но мотиви в оспорената заповед за вида на наказанието, в съответствие с чл. 91, ал. 1 ЗДСл няма изложени. Преценката на съда, че за установеното нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 4 и 5 ЗДСл е логично държавният служител да бъде наказан с дисциплинарно наказание "уволнение" е ирелевантна и не може да замести липсата на мотиви за обстоятелствата по чл. 91, ал. 1 ЗДСл в заповедта.

Наред с това приетото от първоинстанционния съд, че нарушението по чл. 89, ал. 1, т. 1 ЗДСл, макар и установено не обосновава прилагането на най-тежкото дисциплинарно наказание е в противоречие с разпоредбата на чл. 91, ал. 1 ЗДСл. Дисциплинарното наказание не е наложено на касатора самостоятелно за всяко от нарушенията, за да се извършва преценка за неговата законосъобразност по отношение на всяко от дисциплинарните нарушения. Дисциплинарното нарушение е наложено, или би трябвало да бъде наложено, за съвкупната преценка на тежестта на извършените от държавния служител дисциплинарни нарушения, при отчитане на формата на вината, обстоятелствата, при които са извършени дисциплинарните нарушения и цялостното служебно поведение на държавния служител.

Това в случая не е направено от органа.

С оглед на горното изводът на съда за законосъобразност на оспорената Заповед № РД-06-1 е неправилен, постановен в нарушение на материалния закони и е необоснован. Съдът следва да отмени обжалваното съдебно решение. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. С оглед на изложеното Заповед № РД-06-1, макар и издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила, е в противоречие с материалноправните разпоредби, поради което е незаконосъобразна. Съдът следва да я отмени.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд