Решение № 3234 от 7.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 16235/2010 г.

Решение № 3234 от 7.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 16235/2010 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Светла Петкова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по две касационни жалби, подадени от: 1. министъра на околната среда и водите - чрез процесуалния му представител Анелия Терзиева, и 2. "Персенк Инвест" ООД - гр. Пловдив - чрез надлежно упълномощения адвокат Румен Еленски, против решение № 12744 от 01.11.2010 г., постановено по административно дело № 10947 от 2009 г. на Върховния административен съд - пето отделение. С него е отменено разрешение № 640 от 26.06.2009 г. на министъра на околната среда и водите, с което на "Персенк Инвест" ООД - гр. Пловдив, е разрешено да извърши за своя сметка проучване на строителни материали - подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от Закона за подземните богатства (ЗПБ) в площ "Куртово Конаре", разположена в землищата на с. Куртово Конаре и с. Ново село, община Стамболийски, с. Кричим, община Кричим, и с. Исперихово, община Брацигово, област Пловдив. В касационните жалби се поддържат оплаквания за неправилност на решението поради нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът - "Холсим кариерни материали Пловдив" АД - Пловдив, чрез адв. Таня Футекова, оспорва касационните жалби и моли да се оставят без уважение. Подробни доводи в тази насока са развити в двете писмени становища, представляващи отговор на ответната страна по касационните жалби. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност. Върховният административен съд - петчленен състав - II колегия, намира касационните жалби за процесуално допустими като подадени в законоустановения 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. Като разгледа касационните жалби на посочените в тях основания и извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съобразно чл. 218, ал. 2 АПК, намира касационните жалби за основателни. Предмет на съдебна проверка за законосъобразност в производството пред Върховния административен съд - пето отделение, по реда на чл. 145 и сл. от АПК е оспореното от "Холсим кариерни материали Пловдив" АД - гр. Пловдив, разрешение № 640 от 26.06.2009 г. на министъра на околната среда и водите, с което на "Персенк Инвест" ООД - гр. Пловдив, е разрешено да извърши за своя сметка проучване на строителни материали - подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от Закона за подземните богатства (ЗПБ) в площ "Куртово Конаре", разположена в землищата на с. Куртово Конаре и с. Ново село, община Стамболийски, с. Кричим, община Кричим, и с. Исперихово, община Брацигово, област Пловдив. За да отмени издаденото разрешение, съдът е приел, че конкурсът за определяне на титуляр на разрешение за проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от ЗПБ е проведен по служебна инициатива (чл. 43, ал. 1 от ЗПБ), като заповедта за конкурса е издадена на 13.02.2009 г. и с оглед на това процедурата е следвало да се проведе в съответствие с измененията на ЗПБ, обнародвани в ДВ, бр. 70 от 08.08.2008 г. Счел е, че заповед № РД-111 от 13.02.2009 г. на министъра е издадена, без да е извършено съгласуване по реда на чл. 26, ал. 1 от ЗПБ и при неспазване на изискването за задължителния състав на конкурсната комисията, предвиден в чл. 43, ал. 5 от същия закон. Посочил е, че заявлението от 21.01.2005 г. на "Кариери за чакъл и пясък-България" АД - с. Златна Панега, Ловешка област, за предоставяне на разрешение за проучване на подземни богатства в площ "Куртово Конаре" и последвалите съгласувания с компетентните министри, извършено през м. май и април 2005 г., не са част от процедурата по издаване на разрешението - предмет на оспорване в това производство. Тричленният състав е приел, че в случая посоченият период от 3 години, който разделя съгласуването от последващите действия на органа по издаване на разрешението, не би могло да се приеме за разумен и нормален срок с оглед спецификата на административния процес. Оттук е извел извод, че това не са етапите на една и съща процедура, започнала през 2005 г. и приключила с издаването на разрешението през 2009 г., и с тези мотиви е обосновал отмяна на издаденото разрешение като постановено в нарушение на административнопроизводствените правила. Изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения пред него индивидуален административен акт е необоснован и в противоречие с материалния закон, като има за последица постановяването на неправилно по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК решение. Процедурата за предоставяне на разрешение за търсене и/или проучване на подземни богатства чрез конкурс или търг по своята същност представлява сложен фактически състав, включващ няколко елемента. Производството започва/открива се по заповед на съответния компетентен министър (в случая министъра на околната среда и водите), в която се индивидуализира обектът на проучването и се определят условията на конкурса. Следващият етап от конкурсната процедура включва дейността на специално назначена от министъра комисия, която да организира и проведе конкурса. В нейните правомощия е да приеме реда и условията за провеждането му, да одобри конкурсните книжа и да приеме критерии за оценяване на предложенията. Комисията е и компетентният орган, който съгласно чл. 47, ал. 1 от ЗПБ се произнася с решение кои кандидати да бъдат допуснати до участие, както и класира участниците в съответствие с конкурсните условия (чл. 49, ал. 1). Въз основа на така проведения конкурс, на основание чл. 49 и 50 от ЗПБ, след съгласуване с всички министерства по реда на Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, следва да се внесе проект на разрешение за предоставяне на проучването на определения за титуляр кандидат в Министерския съвет, който да го одобри със свое решение. Едва след като е налице одобрен проект, министърът на околната среда и водите издава разрешение за проучване на подземни богатства в конкретния обект и сключва договор с титуляра на разрешението. От данните по делото се установява, че в случая са спазени административнопроизводствените правила по издаването му, като разрешението е издадено на лице, отговарящо на условията по чл. 23 ЗПБ - заявителят е регистриран като търговец и е представил изискваните документи, които удостоверяват, че притежава необходимите за извършване на съответните дейности технически, управленски и финансови възможности. Заявлението за издаване на разрешението съответства на изискванията на чл. 46, ал. 1 и 2 ЗПБ. Разрешението е издадено след проведен конкурс и одобрение на проекта на разрешение, направено с решение на Министерския съвет. От представената по делото административна преписка се установява, че конкурсът е обявен и проведен в съответствие с изискванията на чл. 43 ЗПБ. Заповедта, с която е открит, съдържа реквизитите по чл. 43, ал. 3 ЗПБ и е обнародвана в ДВ в съответствие с изискванията на чл. 43, ал. 4 ЗПБ. Компетентният орган е назначил комисия, която да организира и проведе конкурса. Същата е приела условията и реда за провеждане на конкурса, одобрила е конкурсните книжа, критериите и показателите за оценяване и формиране на крайната комплексна оценка на предложенията, при което са спазени изискванията на чл. 43, ал. 5 и 6 ЗПБ. Съобразно компетентността си комисията е взела решение съгласно чл. 47, ал. 1 ЗПБ и е допуснала кандидатите до участие в конкурса, а по-късно е класирала участниците в съответствие с представените предложения и конкурсните изисквания. В съответствие с изискванията на чл. 7, ал. 9 ЗПБ, въз основа на решението на конкурсната комисия, министърът на околната среда и водите е направил предложение пред Министерския съвет за предоставяне на разрешения за търсене и/или проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗПБ, като е изготвил финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите, и доклад, който е бил съгласуван от всички министри, след което компетентният орган е издал процесното разрешително. Тричленният състав неправилно е приел, че процедурата по издаване на атакувания административен акт е започнала със заповед № РД-111 от 13.02.2009 г., с която министърът на основание чл. 7, ал. 1, т. 9 и чл. 43, ал. 3 от ЗПБ във връзка с § 86 от ПЗР на ЗИДЗПБ е наредил да се проведе неприсъствен конкурс за определяне на титуляр на разрешение за проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от ЗПБ - строителни материали за площ "Куртово Конаре". За издаването на разрешения по производства, които са били открити до влизането в сила на ЗИД на ЗПБ - обн., ДВ, бр. 70 от 2008 г., са приложими разпоредбите на ЗПБ в редакцията му в ДВ, бр. 55 от 06.07.2007 г., предвид § 86 от допълнителните разпоредби на ЗИДЗПБ - ДВ, бр. 70 от 08.08.2008 г., съгласно който процедурите, започнали до влизането в сила на този закон, следва да се приключват по досегашния ред в срок от две години от влизането му в сила. Следователно процедурата, стартирала по заявление от 21.01.2005 г., следва да продължи по действащия до влизането в сила на цитирания изменителен нормативен акт. Горецитираната заповед е само етап от административното производство по издаване на разрешение № 640 от 26.06.2009 г. на министъра, инициирано от заинтересовано лице - "Кариери за чакъл и пясък - България" АД, с. Златна Панега, Ловешка област, със заявление с вх. № ЗНПБ-2912 от 21.01.2005 г. В този смисъл съдът е извел незаконосъобразния и необоснован извод, че конкурсът за издаване на разрешение за проучване на подземни богатства е проведен по служебна инициатива. Тричленният състав неправилно е приел, че не е било изпълнено изискването на чл. 43, ал. 5 ЗПБ относно състава на комисията. Процедурата по издаване на процесното разрешение е започнала преди влизането в сила на изменението с ДВ, бр. 70 от 08.08.2008 г. и съгласно § 86 от ПЗР на ЗИД на ЗПБ е приложима старата редакция на нормата, в която не е имало изискване за включване на представители на други ведомства в конкурсната комисия. От данните по делото се установява, че процедурата е стартирала по заявлението на "Кариери за чакъл и пясък-България" АД - с. Златна Панега, Ловешка област, от 21.01.2005 г., след което в съответствие с разпоредбата на чл. 26 от ЗПБ в ред. до ДВ, бр. 70 от 2008 г. е извършено законоустановеното съгласуване по реда на цитирания текст, който предвижда, че производство за предоставяне на разрешение за търсене и/или проучване се открива след приключването на съгласувателната процедура с положителни становища от посочените в същата норма органи. Видно от представените доказателства, това съгласуване, както и извършеното на основание чл. 23, ал. 2 от ЗПБ (в редакцията преди 11.08.2008 г.) съгласуване със специализираната карта и регистър на разрешенията и със специализираната карта и регистър на находищата на подземни богатства, е приключило през месец януари 2006 г. Това налага извода, че в мотивите на обжалваното решение неправилно е прието, че заповедта за конкурса от 13.02.2009 г. е била издадена, без да е извършено съгласуване по реда на чл. 26, ал. 1 от ЗПБ, което опорочавало издаденото разрешение. Основателни са развитите съображения в касационната жалба на министъра на околната среда и водите, че в административната преписка по издаване на разрешение № 640 от 26.06.2009 г. липсвали доказателства за започване на нова/друга процедура по предоставяне на разрешение за проучване на подземни богатства в същите местности, за да се приеме, че процесното разрешение е издадено в хода на друго производство, а не в настоящото, стартирало по заявлението от 21.01.2005 г. В случай на служебна инициатива, каквато неправилна квалификация е възприел съдът, откриването на производството по издаване на разрешение № 640 от 26.06.2009 г. на министъра би следвало да се предхожда от предложение, докладна записка или от друг инициативен документ, изготвен от служители на Министерството на околната среда и водите и одобрен от министъра, в който да е направено предложение или поне обосновка на целесъобразността от започване на процедура по предоставяне на разрешение за проучване на подземни богатства. Съображенията на тричленния състав за допуснати нарушения на принципите на административния процес, които водят до незаконосъобразност на оспорения индивидуален административен акт, не се подкрепят от доказателствата по делото. Конкурсната процедура е проведена при осигурено от административния орган равно третиране на всички участници в административното производство, при достъпност и публичност на информацията, съпътстваща развитието на производството, и при спазена последователност и предвидимост на отделните й етапи. Не е нарушен и принципът за бързина и процесуална икономия. Процесуалните действия на административния орган са извършени в сроковете, определени от закона, и за времето, необходимо според конкретните обстоятелства и целта на административния акт. Основателни са наведените доводи и в двете касационни жалби, че при действието на старата редакция на чл. 43 от ЗПБ министърът на околната среда и водите не е бил обвързан със срок за завършване на процедурата, още повече че в заповед № РД-111 от 13.02.2009 г. изрично е посочил, че същата се издава във връзка с висяща пред органа процедура, за която в § 86 от ПЗР на ЗИДЗПБ, обн. в ДВ, бр. 70 от 2008 г., се предвижда довършване по досегашния ред в срок от две години от влизане в сила на ЗИДЗПБ. След като в ЗПБ не е бил предвиден срок, в който компетентният орган е следвало да извърши последващите действия, то не би могло да се приеме, че продължилият във времето период от три години, разделящ съгласуването с компетентните по чл. 26 от ЗПБ органи и предприетите през 2009 г. действия от министъра за приключване на производството, съставлява нарушение на административнопроизводствените правила по издаване на разрешение № 640 от 26.06.2009 г. на министъра на околната среда и водите. Отложеното във времето продължаване на процедурата по постановяване на атакувания административен акт не обуславя неговата незаконосъобразност, както неправилно е приел тричленният състав. Оспореното разрешение е издадено от компетентен орган, в рамките на предоставените му правомощия, в съответствие с материалноправните изисквания на ЗПБ, като при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила. Предвид изложеното обжалваното решение на тричленния състав на Върховния административен съд - пето отделение, следва да бъде отменено като неправилно и постановено в противоречие с материалния закон и вместо него следва да се постанови друго, с което да се отхвърли жалбата на "Холсим кариерни материали Пловдив" АД - гр. Пловдив, против разрешение № 640 от 26.06.2009 г. на министъра на околната среда и водите, с което на "Персенк Инвест" ООД - гр. Пловдив, е разрешено да извърши за своя сметка проучване на строителни материали - подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от ЗПБ в площ "Куртово Конаре", разположена в землищата на с. Куртово Конаре и с. Ново село, община Стамболийски, с. Кричим, община Кричим, и с. Исперихово, община Брацигово, област Пловдив. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във връзка с чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд - петчленен състав - II колегия,