Решение № 7841 от 13.7.2023 г. на ВАС, V о.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Г. Цъцарова срещу решение 1394/04.03.2022г., постановено по адм. д.3669/2021 г. по описа на Административен съд-София-град (АССГ). Касационната жалбоподателка обжалва съдебното решение като твърди, че е неправилно поради допуснати нарушения на материалния закон и необоснованост - касационни основания за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, поради което иска да бъде уважена жалбата й против Заповед 82/23.03.2021 г. на председателя на Комисията за защита на потребителите. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и исканията са изложени в касационната жалба. Претендира заплащане на разноски. Ответникът председателят на Комисията за защита на потребителите (КЗП) оспорва касационната жалба. Претендира разноски. Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна по следните съображения: С обжалваното решение 1394/04.03.2022г., постановено по адм. д.3669/2021 г. по описа на АССГ е отхвърлена жалбата на Г. Цъцарова против Заповед 82/23.03.2021 г. на председателя на КЗП, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното й правоотношение за длъжността старши експерт в Дирекция Правни дейности, административно обслужване и човешки ресурси, с ранг V старши в КЗП, считано от 24.03.2021 г. Административният съд е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, упражнил правомощията си при условията на оперативна самостоятелност в предвидената от закона форма, без да са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, материалния закон и целта на закона. При съпоставка между длъжностите старши експерт и старши специалист решаващият съдебен състав е установил съвпадения между функциите и задълженията им, но и разлики в изискванията за заемането им и отговорностите, които са им възложени. Така постановеното решение е валидно, допустимо, но неправилно. При правилно установена фактическата обстановка по спора, административният съд е обосновал незаконосъобразни правни изводи. Законосъобразно АССГ е приел, че оспорената пред него заповед е издадена от компетентен орган в предвидената от закона форма и без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Мотивите на първата инстанция относно компетентността на органа, издал оспорената заповед се споделят изцяло от настоящия съдебен състав, поради което с оглед липсата на изрични касационни оплаквания по този въпрос и по аргумент от чл. 221, ал. 2 от АПК не се налага да бъдат предмет на специално обсъждане. Съдът е установил фактическата обстановка по спора при анализ на всички събрани по делото доказателства, но необосновано при формиране на правните си изводи не е съобразил правното значение на част от установените факти, поради което е достигнал до незаконосъобразен и необоснован правен за наличие на предпоставките на чл. 106, ал. 1 от ЗДСл и съобразяване с целта на закона. Първоинстанционният съд правилно е приел за установено от фактическа страна, че жалбоподателката е изпълнявала длъжността старши експерт в дирекция Правни дейности, административно обслужване и човешки ресурси в Комисия за защита на потребителите и за тази длъжност е прекратено служебното й отношение на основание чл. 106, ал. 2 от ЗДСл без предизвестие (изплащане на обезщетение за срока на предизвестието). Правилно е установено от АССГ и не е спорно между страните, че първоначално Г. Цъцарова е назначена въз основа на проведен конкурс със Заповед 1023ЛС от 29.08.2006 г. на председателя на КЗП на длъжността младши експерт С последваща Заповед за изменение на служебното правоотношение 980ЛС от 17.11.2014 г. е назначена на длъжност старши експерт в Дирекция Административно обслужване, информационна политика и международно сътрудничество. По силата на сключено споразумение от 18.02.2020 г., считано от 01.03.2020 г. Г. Цъцарова е преместена временно на длъжност старши експерт в Дирекция Комуникации и протокол в Централно управление на Национална агенция по приходите. Със Заповед 19 от 12.01.2021 г. на председателя на КЗП е прекратено временното й преместване с указание за незабавно възстановяване на предишната заемана от нея длъжност н КЗП. Поради реорганизация на дейността в Комисията, обаче на Г. Цъцарова на 18.01.2021 г. е връчена нова длъжностна характеристика - вариант 3 за длъжност старши експерт с нови задължения, свързани изцяло с деловодната дейност и обезпечаване на административното обслужване, които не са идентични с изпълняваните от нея преди временното преместване. С оспорената пред АССГ заповед от 23.03.2021 г. е прекратено служебното й правоотношение поради съкращаване на тази длъжност, за която й е връчена длъжностна характеристика на 18.01.2021 г. Промяната в длъжностната характеристика е обоснована с докладна записка вх. Ц-01-7/14.01.2021 г., в която са изложени съображения за нужда от повече служители с деловодни функции за сметка на намалената необходимост от връзки с обществеността, за които е отговаряла Г. Цъцарова, а съкращението на длъжността с деловодни функции е мотивирана с записка вх. Ц-01-82 от 22.03.2021 г., според които поради невъзможност да се увеличи бройката на деловодителите е необходимо да се потърсят други начини за ускорение на дейността на деловодната обработка на документите, а именно като се съкрати една щатна бройка за старши експерт и се създаде нова за длъжността старши специалист за извършване на техническите дейности в деловодството. При тази правилно установена фактическа обстановка АССГ е обосновал незаконосъобразни правни изводи като не е съобразил, че на практика длъжността, заемана от Г. Цъцарова не е съкратена като условие за приложение на чл. 106, ал. 2 от ЗДСл. Първоинстанционният съд е извършил задълбочена съпоставка между длъжностните характеристика, тази връчена на Г. Цъцарова вариант 3 за длъжността старши експерт и длъжностната характеристика за длъжността специалист, която е приета във връзка със съкращението на Цъцарова и която е следвало да бъде заета от друг служител. Сравнителният анализ на системата от функции, задължения и изисквания, вменени на изпълняващите длъжността старши експерт и специалист показва, че те съвпадат в съществената си част, а разликите са в по-големите изисквания към длъжността старши експерт, на които е отговаряла жалбоподателката, и допълнителните аналитични задачи, с които е преценено към 18.01.2021 г., че тя би могла да се справи въпреки изпълняваните преди това други преки задължения. Необоснован е изводът на съда за наличие на същностно различие между двете длъжности, с оглед различните изисквания за минимално необходимо образоване за заемане на длъжността. Такова би било налице при разлика в задълженията и функциите за двете длъжности, каквито в случая не се установяват. Няма разумно обяснение защо след като на 18.01.2021г. на Цъцарова е връчена нова длъжностна характеристика, с възложени деловодни функции, за да бъде отговорено на възникналата нужда от служител в деловодството съгласно Докладна записка вх. Ц-01-7.14.01.2021г., то два месеца по-късно точно тази позиция е премахната от длъжностното разписание без да е има промяна в работата на дирекцията. Едновременното разкриване на нова длъжност в същата дирекция при почти идентични функции, задачи и отговорности също показва, че не е налице съкращение, а трансформиране на длъжност. Съкращаването на длъжността изисква кумулативното наличие на две условия: заличаването на длъжността като наименование и отпадането й като система от функции, задължения и изисквания. Съкращение има и в случаите, когато броят длъжности с еднакви функции и задължения е намален. В случая длъжността като система от функции, задължения и изисквания за заемането й е запазена, не е намален и броят на лицата, които трябва да я изпълняват, а само е променена една от позициите като е предвидена друга, за която се изисква по-ниска квалификация от притежаваната от жалбоподатеклата. Тези промени в случая не обуславят съкращаване на длъжност като основание за прекратяване на служебното правоотношение на държавния служител, заемал длъжността с променено наименование. Като е достигнал до противоположен правен извод АССГ е постановил решение в противоречие с материалния закон. Допълнително трябва изрично да бъде посочено, че установените от първата инстанция обстоятелствата, при които е била променена длъжностната характеристика на жалбоподателката и вследствие и на което е било прекратено служебното й правоотношение, сочат за превратно упражняване на власт, изразяващо се в преследването на цел, различна от тази на закона. Липсва обяснение, произтичащо от нормалното управление на човешките ресурси в администрацията, което да обяснява преследване на законна цел с извършените промени в КЗП в периода януаримарт 2021 г. През януари 2021 г. е променено служебното положение на Г. Цъцарова с посочена цел увеличаване експертите с деловодни функции и след два месеца се предприема нова реорганизация, която се изразява с намаляване на техния брой. Основната цел на ЗДСл е стимулиране на съвестното и качествено изпълнение на служебните задължения от страна на служителите, чрез създаването на стабилност за тях по отношение съществуването на служебното им правоотношение. Прекратяването му за тези от тях, които изпълняват задълженията си по посочения начин, следва да се извършва само в случаите на обективна необходимост, произлязла от действително намаление числеността на щата и съкращаване на длъжностите им. Не без значение е фактът, че аргументът за промяна на задълженията на жалбоподателката е свързан с възникналата по-голяма нужда от служител с деловодни функции и отпадането на служител с функции в сферата на връзките с обществеността. В този смисъл първоинстанционният съд е следвало да обсъди приетия по делото граждански договор, с който КЗП е възложило дейностите свързани с комуникация, които са били изпълнявани от Цъцарова, на трето лице, във връзка с посочването на цел за промени в администрацията, която не кореспондира с други предприети по същото време действия. Този извод се налага и от краткия период от време между изменението на длъжностните задължения на жалбоподателката и сключването на посочения граждански договор. Новата длъжностна характеристика е връчена на Г. Цъцарова на 18.01.2021 г., а гражданският договор с предмет на дейност в областта на връзките с обществеността е сключен на 22.01.2021 г., независимо, че дни преди това ръководителят на ПДАЧОР докладва, че дирекцията няма нужда от служител за връзки с обществеността поради пандемичната обстановка в страната. Действително органът по назначаването в условията на оперативна самостоятелност преценява как да преструктурира администрацията с цел по- ефективно й функциониране. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал.1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал.5). От направения анализ нееднозначно следва извод, че преследваната с издаването на оспорената заповед цел не е в синхрон с нормалната и предвидима цел на всяка структурна реформа, а именно: подобряване на работата чрез оптимизиране на администрацията и при възможност за запазване на стабилитета на държавната служба за използване в максимална степен на опита и знанията на работещите държавни служители. Допълнителен аргумент за този извод е и обстоятелството, че служебното правоотношение е прекратено без предизвестие т.е. заплатено е възнаграждение на държавен служител за времето, през което той не полага труд, а изпълняваните от него до този момент задачи не са отпаднали, затруднена е деловодната работа от липса на един човек, а са изразходвани на публични финанси без насрещна престация. Като е достигнал до противоположен правен извод първоинстанционният съд е постановил решение в нарушение на закона, което на основание чл. 221, ал. 2 от АПК трябва да бъде отменено, на основание чл. 222, ал. 1 от АПК вместо него да бъде постановено друго, с което оспорената заповед да бъде отменена. По водене на делото Г. Цъцарова е направила разноски за цялото производство по делото пред двете съдебни инстанции в размер на 2290 лв., които с оглед изхода на спора и направеното искане, трябва да й бъдат възстановени от бюджета на ответната страна в цялост като съответстващи на фактическата и правна сложност на спора. Воден от горното и на основание чл.221 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение