Решение № 4533 от 10.4.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6799/2015 г.

Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на Община Сливен чрез пълномощника си адв. М. С. срещу решение 1/15.07.2014 г., постановено по адм. дело 1/2012 г. по описа на Окръжен съд - гр. Сливен, с което по жалба на Д. В. С. и Н. В. С. и двамата от [населено място], е отменен мълчаливия отказ на кмета на посочената община за възстановяване правото на собственост върху отчужден недвижим имот, представляващ парцел по плана на [населено място] от 1957 г., собственост на наследодателя им В. Д. С., починал на 09.10.1985 г., както и със същото решение е отменено отчуждаването и е възстановено от съда правото на собственост на жалбоподателите върху посочения имот. С решението общината е осъдена да заплати по сметка на Окръжен съд гр. Сливен 40 лв. деловодни разноски. От изложението в касационната жалба може да се направи извод, че се релевират оплаквания, че решението е неправилно поради допуснати нарушения при прилагането на материалния закон и съществени нарушения на съдопроизводствените правила, които са отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Неправилно според касатора съдът е приложил разпоредбата на чл. 1, ал.1 от Закона за възстановяване собствеността върху някои отчуждени имоти по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ (ЗВСВНОИ). Според касационния жалбоподател съдът не е коментирал и осъдил представените от адв. С. доказателства, които се намират в отчуждителната преписка и други, които не са представени по делото и с тях не е запознато и вещото лице от съдебно-техническата експертиза. Твърди се, че след отчуждаването на имота има застроени нови сгради и имотът е ползван по предназначение, поради което мероприятието е било изпълнено и има постройки, изградени от [фирма]. Излагат се доводи в жалбата, че имотът впоследствие е бил предоставен на общината след отписването от актовите книги за държавните имоти и е предоставено отстъпено право на строеж на няколко лица, които са съборили тези сгради, за да реализират правото си на строеж. Позовава се и на фрапираща разлика в застроените площи предвид огледа на имота от вещото лице и само тя според касатора е достатъчна, за да се приеме, че обжалваното решение е неправилно. Касационният жалбоподател излага оплакване, че съдът не е направил анализ на всички приложени документи и затова неправилно е приел, че са налице предпоставките на ЗВСВНОИ. Подробни съображения, обосноваващи посочените оплаквания, са развити в касационната жалба, с която се иска отмяна на обжалваното решение и да се потвърди мълчаливия отказ на кмета на Община Сливен за възстановяване правото на собственост на отчуждения недвижим имот. Иска се отмяна и в частта на решението, с което общината е осъдена да плати на съда деловодни разноски от 40 лв., както и претендира присъждане на направените по делото разноски за двете съдебни инстанции. Ответниците по касационната жалба Д. В. С. и Н. В. С. и двамата от [населено място] я оспорват по подробни съображения, изложени в устното състезание по делото пред настоящия касационен състав и в представената след съдебното заседание писмена защита. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Първо отделение счита, че обжалваното решение подлежи на обезсилване поради следните съображения: Производството по делото пред Окръжен съд гр. Сливен е започнало по гр. дело 344/1992 г., приключило с решение 286/12.01.1993 г., което впоследствие е било отменено по извънинстанционния контрол по чл. 239, т. 2 АПК с решение 2542/24.02.2009 г. по адм. дело 5532/2008 г. на ВАС, Трето отделение. Това производство е предизвикано от Д. В. С. и Н. В. С. с оглед успешно проведения от тях иск по чл. 97, ал. 4 ГПК (отм.) при доказана неистинност на заключението по съдебно-техническата експертиза на вещото лице И. И., дадено по гр. дело 344/1992 г. на Сливенския окръжен съд. С решението на ВАС, Трето отделение е отменено на основание чл. 239, т. 2 АПК на влязлото в сила решение и делото е върнато отново на същия съд за ново разглеждане от друг съдебен състав. В цитираното първоинстанционно производство като ответник е призован не кмета на Община гр. Сливен, който е орган по чл. 4 ЗВСВНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС (Обн., ДВ. бр. 15/21.02.1992 г. с последващи допълнения и изменения), а Община Сливен. В производството по чл. 239, т. 2 АПК пред тричленен състав на ВАС, Трето отделение този порок на решението не е отстранен, тъй като при връщане на делото на първоинстанционния съд не са дадени указания за правилното конституиране на ответника. Нещо повече, в производството пред ВАС, Трето отделение е призован в съдебно заседание на 16.02.2009 г. като ответна страна кмета на общината, без да са налице данни той да е бил конституиран в първоинстанционното съдебно производство. След връщане на делото от ВАС, Трето отделение отново пред първоинстанционния съд по новообразуваното дело 1/2009 г. за ответник е отново е била конституирана Община Сливен, а не кмета на същата община, съобразно изискването на чл. 4 от ЗВСВНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС и е постановено решение 1/18.06.2010 г., с което жалбата на Д. В. С. и Н. В. С. е била отхвърлена като неоснователна срещу мълчаливия отказ на кмета на Община Сливен за отмяна на отчуждаването на бивш парцел по плана на [населено място] от 1957 г., когато е извършено отчуждаването. Проведено е и по жалба на Д. и Н. С. касационно производство по адм. дело 266/2011 г. пред състав на ВАС, Четвърто отделение, в което като ответник по касация е призован кмета на Община Сливен, без той да е бил участник в първоинстанционното производство. С касационното решение 5404/18.04.2011 г. ВАС, Четвърто отделение е приел, че първостепенния съд е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила, тъй като е изслушана съдебно-техническата експертиза без участието на жалбоподателите, които не са били редовно призовани и съответно не са присъствали на проведеното от Сливенския окръжен съд съдебно заседание и след отмяна на решение 1/18.06.2010 г. делото е върнато на Сливенския окръжен съд за ново разглеждане от друг съдебен състав с указания от касационната инстанция за изясняване на спорни въпроси между страните по делото и ангажиране на доказателства. И в касационното производство за страна е бил призован кмета на Община - Сливен, без той да е бил такава в първоинстанционното производство и не са дадени указания при връщане на делото правилно да се конституират страните. Решението на ВАС, Четвърто отделение е било отменено по реда на чл. 239, т. 5 АПК с решение 2985.04.03.2013 г. по адм. дело 5364/2012 г. на Първа колегия на ВАС, макар това касационното решение да не се е ползвало със стабилитет предвид, че с него е отменено първоинстанционното решение поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, касационното решение е отменено на основание чл. 239, т. 5 АПК макар, че неправилно е прието от петчленния състав на ВАС, че то подлежи на отмяна по извънинстанционния съдебен контрол, който е допустим съгласно чл. 237 АПК само за влезли в сила съдебни решения, т.е. както вече се посочи тези, които се ползват със стабилитет, който може да бъде разрушен единствено по чл. 239 АПК на посочените в тази разпоредба основания. Делото е изпратено на ВАС, Четвърто отделение за ново разглеждане на касационната жалба от друг съдебен състав,без указания за правилното конституиране на ответника. С решение 9287/24.06.2013 г. по адм. дело 3255/2013 г. ВАС, Четвърто отделение отново е отменил като неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила решение 1/18.06.2010 г. по адм. дело 1/2009 г. на Сливенския окръжен съд поради изслушаната от съда съдебно-техническа експертиза при нередовна процедура за призоваване в съдебно заседание на Д. и Н. С.. С решение 1/15.07.2014 г. по адм. дело 1/2012 г. Сливенският окръжен съд е отменил по жалба на Д. и Н. С. мълчаливия отказ на кмета на Община Сливен за възстановяване правото на собственост върху отчужден недвижим имот, представляващ парцел по плана на [населено място] от 1957 г., собственост на наследодателя на жалбоподателите В. Д. С., починал на 09.10.2985 г. С това решение съдът е приел, че е налице предпоставката по чл. 1, ал.1, както и по чл. 2, ал.1 ЗВСНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС, тъй като мероприятието, за което процесния имот е отчужден не е било реализирано към момента на влизане на посочения реституционен закон в сила. Първоинстанционният съд е постановил недопустимо решение, което подлежи но обезсилване. Разпоредбата на чл. 4 ЗВСНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС категорично определя органът, който се произнася при наличие на искане на лица, чиито имоти са били отчуждени, указан е срока, в който това искане може да бъде предявено и органът, пред който това може да стане кмета на съответната община. Регламентирано е в същата разпоредба и задължение на кмета да се произнесе изрично по искането за реституиране на отчуждени имоти по посочения закон в 30-дневен срок, а непроизнасянето в срок законът приравнява на мълчалив отказ. Изрична е и регламентацията на законодателя, който отново в чл. 4 от цитирания закон е разпоредил, че отказите се обжалват пред съответния окръжен съд, който решава въпроса по същество. Това означава, че както в процесния случай сме изправени пред мълчалив отказ на оправомощения със закон административен орган кмет на съответната община, разглеждащият спора по същество съд няма правомощие при отмяна на изричния или мълчалив отказ, да връща делото на административния орган за произнасяне, а сам дължи такова с решение по същество чл. 4, изр. последно от ЗВСВНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС. В тази връзка следва да се посочи, че законът е овластил кмета на общината като административен орган да се произнася по исканията за отмяна на отчуждаването. Надлежната пасивна легитимация в случая не е на общината като юридическо лице, а на кмета на съответната община, който е административен орган, който издава индивидуални административни актове по смисъла на чл. 21 АПК, като мълчаливият отказ е приравнен на индивидуален административен акт съгласно чл. 21, ал.1 АПК. За съжаление при проведени две производства по отмяна по реда на чл. 239, т. 2 и 5 АПК и при две касационни производства по чл. 208 и сл. от АПК отделни състави на ВАС, Трето и Четвърто отделение са призовавали кмета на Община Сливен в техните производства, без да държат сметка, че по първоинстанционните дела на Сливенския окръжен съд неправилно е конституирана и призовавана Община Сливен. Следователно, първоинстанционният съд в три проведени от него производства неправилно е конституирал ответника и при неколкократното разглеждане на делото от ВАС, Трето и Четвърто отделение този порок не е бил забелязан и съответно при отмените в редовните касационни производство и в извънинстанционните такива не са давани указания на първостепенния съд да конституира правилно ответника по делото. Поради изложеното се е стигнало до неколкократно разглеждане от първата съдебна инстанция при повтаряне на една и съща грешка, касаеща пасивната легитимация. Нещо повече в проведените производства пред ВАС, с изключение това по адм. дело 3255/2013 г. на ВАС, Четвърто отделение, съдебните състави в нарушение на процесуалните правила е конституирал като страна кмета на Община Сливен, без той да е бил страна пред окръжния съд. Именно това поведение на съдебните състави на ВАС е довело до неколкократно допускане на ненадлежна главна страна пред първоинстанционния съд. Само с определение от 05.04.2017 г. по адм. дело 6799/2015 г., съдебен състав на ВАС, Трето отделение докладчикът по делото тогава е установил така допуснатата от другите съдебни състави на ВАС процесуална грешка и я е отстранил, като е заличил от списъка за призоваване кмета на Община Сливен и е конституирал Община Сливен, която макар да не е надлежна страна по чл. 4 ЗВСВНОИ е тази, която е участвала пред първоинстанционния съд и не може в касационното производство тя да се променя с друга страна, само да се извърши проверка от горната съдебна инстанция дали правилно са конституирани страните по делото. За разлика от исковото производство, в административния процес участието на юридическото лице, каквато е общината не е предпоставка за надлежна процесуална легитимация, тъй като в случая по посочения реституционен закон Общината няма административна правосубектност, нито е носител а административнопроцесуални права и задължения. За встъпване в административноправни отношения е достатъчно наличието на административна правосубектност, а не е необходимо качеството на юридическо лице вж. стр. 145 от Административно - процесуален кодекс Систематичен коментар на авторски колектив, издание на ИК Труд и право. Това е така, защото кметът на съответната община е орган на изпълнителната власт съгласно чл. 38 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и притежава властнически правомощия да издава административни актове, в случая по чл. 4 от цитирания реституционен закон. Затова и като страна по материалното правоотношение също е кмета на общината като издател на акта, респ. на мълчаливия отказ в качеството му на ответник в първоинстанционното производство (касатор в настоящето втора редовна касационна инстанция) наред с жалбоподателите, които като адресати на акта са другите главни страни в административния процес. С оглед гореизложеното настоящият касационен състав на ВАС, Първо отделение счита, че е налице основанието по чл. 209, т. 2 АПК за недопустимост на обжалваното първоинстанционно решение, за което съдът следи служебно. Това е така, тъй като всяко неправилно конституиране на главните страни (в случая ответник пред първоинстанционния съд) и/или заинтересовани страни, водят до недопустимост на първоинстанционното решение, поради което то подлежи на обезсилване. В този смисъл е и доктрината и съдебната практика на ВАС вж. решения по адм. дела 1503/2007 г., 5358/2011 г., 16297/2011 г., 2178/2011 г., 16570/2011 г. и др. Предвид горното, обжалваното първоинстанционно решение като недопустимо, следва да бъде обезсилено. Тъй като настоящият съдебен състав е втора касационна инстанция ( след като по реда на чл. 239, т. 5 АПК първото касационно решение е отменено) и няма правомощие да връща делото за ново разглеждане на първоинстанционния съд, то на основание чл. 227, ал. 1 АПК следва да реши делото по същество, а предвид основанието за недопустимост съгласно чл. 227, ал. 2 АПК следва да се конституират страните, а именно: касационни жалбоподатели Д. В. С. и Н. В. С. и ответник кмета на Община Сливен. Следва делото да се насрочи в открито съдебно заседание с призоваване на посочените главни страни в производството, като им се укаже, че може да сочат доказателства и да правят доказателствени искания. Следва да се призове вещото лице Ф. К., която да бъде разпитана от настоящия съдебен състав, както и да се укаже на жалбоподателите при възможност да представят заключението на тройната съдебно-техническа експертиза, изслушана в исковото производство по чл. 97, ал. 4 ГПК по гр. дело 311/2004 г. по описа на Районен съд гр. Нова Загора, както и да се изиска същото дело от Районен съд гр. Нова Загора за прилагане към настоящето дело. Тъй като при преглед на доказателствата по делото, не се установи налична отчуждителна преписка в цялост, ще следва да се задължи кмета на Община Сливен в 7-дневен срок от съобщението да я приложи в цялост, вкл. и заповедта за отчуждаване на имот, представляващ парцел по плана на [населено място] от 1957 г. Водим от горното и в същия смисъл Върховният административен съд, Първо отделение