Решение № 14142 от 16.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7876/2020 г.

Решение № 14142 от 16.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7876/2020 г., VII о., докладчик съдията Мирослава Георгиева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Сдружение "Национална асоциация правна инициатива за отворено управление" срещу Решение № 63/11.02.2020 г. на Административен съд, гр. Монтана, постановено по адм. д. № 6/2020 г., с което е отхвърлена жалбата на касатора срещу писмо № 02. 50-2/12.12.2019 година на Ръководителя на Управляващия орган на ОП "Добро управление" 2014-2020 г., обективиращо отказ за верификация на сумата от 14080, 00 лева, включена в искане за окончателно плащане № 3/23.11.2018 година по проект BG05 SFOP001-3. 003-0019 "Прозрачна и ефективна съдебна система чрез въвеждане на съвременните технологии в Българския съд".

Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК – допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. На първо място, касаторът твърди, че обжалваното съдебно решение не съдържа установявания по фактите, поради което и направените изводи от правна страна били неправилни като необосновани. Действително, конкретните задачи за изпълнение на посочената дейност № 5 приличали формално на дейности по информация и комуникация, финансирани чрез непреки разходи по проекта, но били одобрени от управляващия орган по програмата като част от проектното предложение на бенефициера като преки разходи по дейност 5, които били изцяло в съответствие с одобрените Насоки за кандидатстване по програмата. Представя в табличен вид основните разлики между дейностите по информация и комуникация, разходите по които са одобрени като непреки разходи и дейностите по дейност 5 "Кампания по осведомяване", разходите по която се финансират като преки разходи. На следващо място, касаторът твърди, че характерът на разходите на "непреки", дори и да се обоснове този извод, отново не обосновава извод за недопустимост на разхода. Липсвала воля на органа за верифициране на разходите и като непреки, въпреки задължението на същия да прилага единната ставка спрямо непреките разходи служебно. И на последно място, касаторът твърди, че проверката, която ръководителят на управляващия орган извършва, за да формира извод за допустимост на разхода е различна при непреките и преките разходи. Същият орган нямал правомощие да формира извод за еднаквост на действията, отчетени по дейност № 5 и действията по информация и комуникация, в противоречие с вече одобреното проектно предложение и подписания административен договор. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отмени писмо № 02. 50-2/12.12.2019 година на Ръководителя на Управляващия орган на ОП "Добро управление" 2014-2020 г., обективиращо отказ за верификация на сумата от 14080, 00 лева, включена в искане за окончателно плащане № 3/23.11.2018 година по проект BG05 SFOP001-3. 003-0019 "Прозрачна и ефективна съдебна система чрез въвеждане на съвременните технологии в Българския съд" и връщане на делото във вид на преписка на административния орган за процедиране на плащането. Претендира разноски за две съдебни инстанции.

Ответникът, Ръководителят на Управляващия орган на ОП "Добро управление" 2014-2020 г., чрез старши експерт Костовски взема становище за неоснователност на касационната жалба.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за правилност на обжалвания съдебен акт.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав намира, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд гр. Монтана е образувано по жалба на Сдружение "Национална асоциация правна инициатива за отворено управление" срещу писмо № 02. 50-2/12.12.2019 година на Ръководителя на Управляващия орган на ОП "Добро управление" 2014-2020 г., обективиращо отказ за верификация на сумата от 14080, 00 лева, включена в искане за окончателно плащане № 3/23.11.2018 година по проект BG05 SFOP001-3. 003-0019 "Прозрачна и ефективна съдебна система чрез въвеждане на съвременните технологии в Българския съд".

За да отхвърли жалбата срещу процесния отказ, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му и правилно приложение на материалния закон.

Поставеният пред касационната инстанция спор е досежно допустимостта на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕСИФ на разхода от 14080, 00 лева, включен в искане за окончателно плащане № 3/23.11.2018 година по проект BG05 SFOP001-3. 003-0019 "Прозрачна и ефективна съдебна система чрез въвеждане на съвременните технологии в Българския съд".

С решение № 16164/27.11.2019 година на Върховния административен съд по адм. д. № 8269/2019 година е отменен отказа на Ръководителя на УО на ОП "Добро управление" 2014-2020 г., рег. №BG05 SFOP001-3. 003-0019-I03-M026/17.12.2018 г. в частта, с която на Сдружение "Национална асоциация за отворено управление" е отказа верификация на същите разходи в размер на 14 080. 00 (четиринадесет хиляди и осемдесет) лева и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне в отменената част съобразно дадените задължителни указания. Според указанията на съда, органът е длъжен да посочи защо счита, че работата на двамата експерти по своята същност е дейност по информация и комуникация, а не част от дейността "Провеждане на осведомителна кампания" - Дейност 5 по проекта, както е отчетена от касатора и в каквато насока са направените от него възражения по реда на чл. 63 ЗУСЕСИФ.

С процесното писмо № 02. 50-2/12.12.2019 година на Ръководителя на Управляващия орган на ОП "Добро управление" 2014-2020 г., обективиращо отказ за верификация на сумата от 14080, 00 лева, включена в искане за окончателно плащане № 3/23.11.2018 година по проект BG05 SFOP001-3. 003-0019 "Прозрачна и ефективна съдебна система чрез въвеждане на съвременните технологии в Българския съд", органът изпълнява указанията на Върховния административен съд, като излага в акта си съображения защо счита, че работата на двамата експерти по своята същност е дейност по информация и комуникация.

Според мотивите на оспорения акт, от значение за преценка на допустимостта на разхода с оглед разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ, в случая са две обстоятелства: 1. Да се изясни вида на разхода, съответно пряк или непряк? 2. С оглед вида на разхода да се определи допустимия ред за отчитането му.

За да не верифицира сумата от 14080, 00 лева, включена в искане за окончателно плащане № 3/23.11.2018 година, органът е приел, че:

1. Разходът, отчетен от П. Кефалова за периода от 04.12.2017 година до 28.09.2018 година в колона "Извършена дейност" е както следва: "Дейност 5 "Провеждане на осведомителна кампания" – позициониране на реклама за инициативата в интернет, популяризиране на проекта".

1. Разходът, отчетен от П. Кожухаров за периода от 04.12.2017 година до 28.09.2018 година в колона "Извършена дейност" е както следва: "Дейност 5 "Провеждане на осведомителна кампания – създаване и управление на уеб страница в онлайн социални и професионални мрежи facebook страница, LinkedIn страница.

1. Разходите за информация и комуникация са регламентирани в т. 15.3.2. от Насоките за кандидатстване по програмата като непреки разходи.

1. Доколкото отчетените от П. Кефалова и П. Кожухаров за периода от 04.12.2017 година до 28.09.2018 година разходи са за информация и целят да популяризират проекта, осъществен с Европейски средства, същите са непреки. Възстановяването на непреките разходи се извършва чрез използване на единна ставка в размер на 40% от допустимите преки разходи за персонал.

1. Във формуляра за кандидатстване (Приложение № 1 към административния договор, сключен с бенефициера) в раздел 7. План за действие/Дейности по проекта", поле "Начин на изпълнение" на дейност "Дейности по информация и комуникация" било изрично предвидено Интернет кампания - facebook страница, LinkedIn страница.

Противопоставянето на фактите, констатирано още в решението на Върховния административен съд по адм. д. № 8269/2019 година, е в това, че:

1. Разходите за информация и комуникация по проекта, в действителност съгласно т. 15.3.2. от Насоките за кандидатстване по програмата са регламентирани като непреки разходи, а тези по дейност 5 "Кампания по осведомяване" като преки разходи, но:

1. 1. В приложение № 1 към административния договор на бенефициера, начинът на изпълнение, представляващ управление на facebook страница, LinkedIn страница присъства като начин на изпълнение както в дейност "Дейности по информация и комуникация" (т. 7), така и в дейност "Кампания по осведомяване", поради което и касаторът поставя напълно аргументиран въпрос: Защо, след като договорът му с бенефициера включва в начин на извършване на дейностите по дейност "Кампания по осведомяване" като вид дейности: управление на facebook страница, LinkedIn страница, отчитането на тази дейност като такава по дейност "Кампания по осведомяване" се преценява от органа като непряк разход, в противоречие с Насоките за кандидатстване по проекта и одобрения между страните договор?

1. 2. Дори и разхода да се приеме за непряк, като за осъществяване на дейност "Дейности по информация и комуникация", защо се възприема от ръководителя на управляващия орган по програмата като недопустим, отново в нарушение на Насоките за кандидатстване и договора между страните, които уреждат разхода като допустим, дори и непряк такъв?

Така поставените от касатора въпроси предполагат анализ на приложимото материално право:

Отказът, обективиран в оспореното писмо, представлява отказ за верификация на предявени за плащане средства от ЕСИФ по проект BG05 SFOP001-3. 003-0019 "Прозрачна и ефективна съдебна система чрез въвеждане на съвременните технологии в Българския съд".

Уредбата по верификацията на тези разходи се съдържа в чл. 60 - 68 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Съгласно сочените разпоредби, междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличието на физически и финансов напредък на проекта. Общите условия за допустимост на разходите са посочени в чл. 57 и 58 ЗУСЕСИФ. Според чл. 59, ал. 1 от закона, конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 се определят с нормативен акт на МС. В конкретния случай такива подзаконови нормативни актове са ПМС № 189/2016 г. и ПМС 160/2016 г., към които препращат т. 7. 1 и т. 7. 4. от Приложение № 3 "Условия за изпълнение по проекти, финансирани от ОПДУ към сключения между страните Административен договор от 07.09.2017 г. за безвъзмездна финансова помощ, изм. с допълнително споразумение към договора от 11.12.2017 г. Правила за допустимост на разходите по конкретната програма се съдържат в одобрените Насоки за кандидатстване по процедура BG05 SFOP001-3. 003 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения с наименование "Граждански контрол върху реформата в съдебната система" (Насоките – чл. 15).

Безспорно, допустимостта на разходите по проекта предполага съответствие на същите с изискванията на закона, относимите разпоредби на подзаконовите нормативни актове и насоките за кандидатстване по процедурата.

В конкретната хипотеза, за да обоснове недопустимост на разхода, органът се е позовал на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ, съгласно която, за да се считат за допустими разходите следва да попадат във включени в документите по чл. 26, ал., 1 и в одобрения проект категории разходи.

При анализ на фактите във връзка със сочената правна норма, и като взе предвид съдържанието на процесните насоки за кандидатстване и одобрения проект, касационната инстанция намира извода на органа за недопустимост на разхода на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ за неправилен:

1. Отчетените разходи от П. Кефалова за периода от 04.12.2017 година до 28.09.2018 година в колона "Извършена дейност" са както следва: "Дейност 5 "Провеждане на осведомителна кампания" – позициониране на реклама за инициативата в интернет, популяризиране на проекта".

1. 2. "Дейност 5 "Провеждане на осведомителна кампания" е част от дейностите по проекта, като предвид одобрените в процедурата Насоки за кандидатстване, разходите за дейността представляват преки разходи.

1. 3. Конкретната отчетена дейност като описание представлява "позициониране на реклама за инициативата в интернет, популяризиране на проекта". Съгласно Приложение № 1 към договора на бенефициера, дейност "Кампания по осведомяване", т. 2 "Интернет кампания", дейността "позициониране на реклама на инициативата в интернет представлява допустима дейност в рамките на дейност 5.

1. Отчетените разходи от П. Кожухаров за периода от 04.12.2017 година до 28.09.2018 година в колона "Извършена дейност" са както следва: "Дейност 5 "Провеждане на осведомителна кампания – създаване и управление на уеб страница в онлайн социални и професионални мрежи facebook страница, LinkedIn страница.

1. 2. "Дейност 5 "Провеждане на осведомителна кампания" е част от дейностите по проекта, като предвид одобрените в процедурата Насоки за кандидатстване, разходите за дейността представляват преки разходи.

1. 3. Конкретната отчетена дейност като описание представлява създаване и управление на уеб страница в онлайн социални и професионални мрежи facebook страница, LinkedIn страница. Съгласно Приложение № 1 към договора на бенефициера, дейност "Кампания по осведомяване", т. 2 "Интернет кампания", дейността "създаване и управление на уеб страница в онлайн социални и професионални мрежи facebook страница, LinkedIn страница" представлява допустима дейност в рамките на дейност 5.

Гореизложеното обосновава категоричен извод за допустимост на разхода по отчетените дейности съгласно разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ, както съгласно насоките за кандидатстване по програмата, така и съгласно одобреното проектно предложение на бенефициера.

По поставения въпрос за преки и непреки разходи:

Насоките за кандидатстване по процедурата за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения с наименование "Граждански контрол върху реформата в съдебната система" представляват документи по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, към които препраща чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ.

В т. 15 от процесните насоките са посочени кои разходи са допустими по тази процедура, като същите са разделени на две категории - преки и непреки. В т. 15.3.1 и в т. 15.3.2 са дадени съответно определения на преки и непреки разходи. В последната от посочените разпоредби разходите за дейности по информация и комуникация са определени като непреки такива.

Както е посочил съставът на ВАС по адм. д. № 8269/2019 година, разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ във вр. с т. 15.3.2 от Насоките може да е по принцип правно основание за отказ от верифициране на разход, но органът е длъжен да посочи защо счита, че работата на двамата експерти по своята същност е дейност по информация и комуникация, а не част от дейността "Провеждане на осведомителна кампания" - Дейност 5 по проекта, както е отчетена от касатора и в каквато насока са направените от него възражения по реда на чл. 63 ЗУСЕСИФ.

При подробен анализ на административната преписка във връзка с приложимото право, настоящият състав на седмо отделение на ВАС приема, че ръководителят на управляващия орган по програмата неправилно не е приел, че сумата от 14 080, 00 лева е недопустим разход на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ. Видно от представените тиймшитове от експертите, същите са отчели за извършени дейностите така, както са заложени и одобрени в проекта по дейност 5, за която са предвидени средства от БФП и тези средства са част от одобрените преки разходи. В последствие тази дейност е включена в Графика на процедурите по избор на изпълнителите като част от процедура "Избор с публична покана" с предмет "Предоставяне на експерти за изпълнение на проучвания и изготвяне на стратегия по проект "Прозрачна и ефективна съдебна система чрез въвеждане на съвременни технологии в българския съд", възложена на външен изпълнител. Видно от проекта, двете дейности "Провеждане на осведомителна кампания" и "Дейност по информация и комуникация" са обособени, но и сходни по характер. Тези изводи са направени от състав на ВАС още при първото разглеждане на спора досежно същата сума.

И в акта от 12.12.2019 година обаче органът единствено заявява крайният си извод за характер на разхода на непряк такъв. В действителност обаче органът и тук пропуска да посочи, че е подписал договор с бенефициера, който е влязъл в сила, както и че е одобрил насоки за кандидатстване в рамките на процедурата, които също са влезли в сила, съгласно които соченият разход се явява допустим на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ, така както е заложен от бенефициера в одобреното от органа проектно предложение. Изписаният от органа аргумент, че разходът е непряк, тъй като попада в дейност по информация и комуникация и има за цел да популяризира проекта е несъстоятелен, тъй като той не само е отчетен, но и попада в дейност "Кампания по осведомяване", разходите по изпълнение на която са преки разходи. В т. 2 "Интернет кампания" към дейност 5 "Кампания по осведомяване" изрично е изписано, че позиционирането на рекламата и управлението на интернет страниците, като дейности от сочената дейност имат за задача да направят проекта популярен.

Касационната инстанция напълно споделя възраженията на касатора, в насока, че така заявените за плащане средства се явяват допустим разход съгласно чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ, като разход за дейности "позициониране на реклама за инициативата в интернет, популяризиране на проекта" и "създаване и управление на уеб страница в онлайн социални и професионални мрежи facebook страница, LinkedIn страница", част от дейностите по Дейност 5 "Провеждане на осведомителна кампания" съгласно Приложение № 1 от сключения с бенефициера договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, представляващи преки разходи и Насоките за кандидатстване по процедурата. Фактът, че ръководителят на управляващия орган е допуснал одобряване на насоки и подписване на договор с бенефициер при дублиране на едни и същи дейности в рамките на проекта, разходите по които да попадат едновременно като пряк и непряк разход, не обосновава извод за обратното, нито обосновава извод за тълкуване на вида на разхода като непряк в ущърб на бенефициера, изпълнил одобрения проект съгласно заложеното в него.

Предвид гореизложеното, решението на първоинстанционния съд следва да бъде отменено като неправилно. Съдът е формирал неправилен извод за законосъобразност на обжалвания административен акт. Тъй като делото е изяснено от фактическа и правна страна, касационната инстанция следва да постанови нов съдебен акт, с който да отмени като незаконосъобразно, формирано в противоречие с разпоредбите на материалния закон, писмо № 02. 50-2/12.12.2019 година на Ръководителя на Управляващия орган на ОП "Добро управление" 2014-2020 г., обективиращо отказ за верификация на сумата от 14080, 00 лева, включена в искане за окончателно плащане № 3/23.11.2018 година по проект BG05 SFOP001-3. 003-0019 "Прозрачна и ефективна съдебна система чрез въвеждане на съвременните технологии в Българския съд". След отмяната, делото във вид на преписка следва да се върне на Ръководителя на Управляващия орган на ОП "Добро управление" 2014-2020 г. за процедиране на искане на Сдружение "Национална асоциация правна инициатива за отворено управление" за окончателно плащане № 3/23.11.2018 година по проект BG05 SFOP001-3. 003-0019 "Прозрачна и ефективна съдебна система чрез въвеждане на съвременните технологии в Българския съд" в частта за сумата от 14080, 00 лева, при съобразяване на указанията, дадени в настоящия съдебен акт. Тъй като оспореното писмо обективира извод за недопустимост на разхода само на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ, след връщане на преписката, органът следва да извърши преценка за допустимост на разхода и на останалите основания по чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕСИФ, като при извод за допустимост на разхода на всички основания, същият следва да бъде изплатен на бенефициера.

Предвид изхода на спора, на касатора се дължат разноски по делото в размер на 281, 60 лева, държавна такса за две съдебни инстанции. Пред касационната инстанция не е представен списък с разноски и липсват доказателства за заплатено адвокатско възнаграждение.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 от Административнопроцесуалният кодекс, съставът на седмо отделение на Върховния административен съд