Решение № 14708 от 29.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6395/2018 г.

Решение № 14708 от 29.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6395/2018 г., VII о., докладчик съдията Мирослава Георгиева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда" /ИА "ГИТ"/ чрез изпълнителния директор срещу решение № 2101/29.03.2018 година на Административен съд София град по адм. д. № 6900/2016 година, с което съдът е отхвърлил оспорването й срещу писмо изх. № 07 – 493/24.02.2016 година на Главния директор на Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" и управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" към Министерство на труда и социалната политика". Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК – допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Оспорва като неправилен извода на първоинстанционния съд, че ИА "ГИТ" е превишила размера на кръстосаните разходи по група "Б". Като излага съображения относно начина на изчисляване на максималния процент на съфинансиране по правилата на Европейския фонд за регионално развитие /ЕФРР - кръстосано финансиране/, претендира неправилност на извода на съда, че същите следва да се изчислят на база реално извършените и верифицирани от ръководителя на управляващия орган преки разходи по проекта, а не на база предвидените прогнозни преки разходи. Съдът не бил съобразил възраженията му за липса на форма на оспорвания акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отмени като незаконосъобразен административния акт обективиран в писмо изх. № 07 – 493/24.02.2016 година на Главния директор на Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" и управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" към Министерство на труда и социалната политика". Претендира разноски по представен списък. Ответникът, Главният директор на Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" и управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" към Министерство на труда и социалната политика" оспорва касационната жалба като неоснователна. Твърди, че размерът на неверифицираните разходи е правилно определен от първоинстанционния съд и решението като правилно следва да бъде оставено в сила. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура представя мотивирано заключение за основателност на касационната жалба и неправилност на обжалваното съдебно решение. При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес, срещу съдебен акт с правна квалификация чл. 208 АПК. При служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, съдебният състав обоснова недопустимост на първоинстанционното решение поради липса на предмет, при следните изводи от правна страна: На 11.04.2016 година в Софийски градски съд е заведена искова молба от Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда" чрез изпълнителния директор срещу Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" и управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" към Министерство на труда и социалната политика", с правно основание чл. 124, ал. 1 ГПК. Прави се искане до съда да установи, че Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда" не дължи на Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" и управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" към Министерство на труда и социалната политика" сумата от 32 241, 58 лева. С определение № 15047/20.06.2016 година по образуваното гр. д. № 4446/2016 година, Софийски градски съд е прекратил производството по делото, като е изпратил същото по подсъдност на Административен съд София град /АССГ/. Според мотивите на съдебния акт, отношенията между страните се развиват на основата на договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове; същите са административни договори и след влизане в сила на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/, ДВ бр. 101/2015 година отношенията между страните по тези договори се регламентират от този закон. Споровете по последния са подсъдни на административните съдилища. Пред АССГ е образувано адм. д. № 6900/2016 година, приключило с обжалваното пред настоящата съдебна инстанция решение. С разпореждане от 12.08.2016 година АССГ е приел, че производството е образувано по жалба на Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда" чрез изпълнителния директор срещу писмо изх. № 07 – 493/24.02.2016 година на Главния директор на Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" и управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" към Министерство на труда и социалната политика", в частта в която се претендира възстановяване на сумата от 41 421, 39 лева. Производството е проведено по реда на чл. 145 и следващите от АПК. Съдът при приложение на чл. 70, ал. 1, чл. 71, ал. 1, чл. 73 ЗУСЕСИФ е мотивирал оспорване на индивидуален административен акт за определяне на финансова корекция. Едновременно с това е обосновал, че спорът между страните касае приложението на подписания между тях договор за безвъзмездна финансова помощ. Въз основа на изложени съображения за законосъобразност на писмото, разгледано като административен акт, с обжалваното съдебно решение съдът е отхвърлил жалбата като неоснователна. Решението е недопустимо поради липса на предмет: Оспорваното писмо в обжалваната част за сумата от 41 421, 39 лева няма характер на индивидуален административен акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ, нито представлява отказ за верификация на предявена от бенефициера сума за плащане. Страните не спорят, че между тях е сключен договор за безвъзмездна финансова помощ № BG051 P0001-6.1.06 от 11.03.2011 година с предмет директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект BG051 P0001-6.1.06 "Повишаване ефективността на контролната дейност на Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда". Договорът е съфинансиран от Европейския социален фонд и бюджета на Република България, както е посочено в Приложение Б-2 "Източници на финансиране" към него. Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че частта от писмото, която се оспорва, не сочи на извършено нарушение от страна на бенефициера по този договор, а се позовава единствено на факта, че извършените по правилата на Европейския фонд за регионално развитие /ЕФРР/ и заплатени на бенефициера разходи, превишават максимално допустимите разходи по ЕФРР, съгласно одобрените от комитета за наблюдение критерии за избор на операции. Също така правилен е изводът на първоинстанционния съд, че спорът между страните се състои в това от кои разходи следва да бъде изчислен максималният процент на съфинансиране по правилата на ЕФРР /кръстосано финансиране/. Неправилно обаче съдът е приел писмото като акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ, както и неправилно в рамките на мотивите на съдебния си акт съдът коментира волята на ръководителя на управляващия орган като такава в производство по верификация на средства. Спорът между страните касае приложението на договор за безвъзмездна финансова помощ № BG051 P0001-6.1.06 от 11.03.2011 година с предмет директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект BG051 P0001-6.1.06 "Повишаване ефективността на контролната дейност на Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда". Съдебният състав на първоинстанционния съд е направил този извод, но неправилно е разгледал производството по реда на чл. 145 и следващите АПК, като е обсъждал в рамките на изложението си и институтите на финансовата корекция и верификацията на средства. От една страна, институтите са различни и смесването на процедурите в рамките на едно производство обосновава неправилно приложение на закона. Както съдебните състави многократно са посочвали и производството по верификация, и процедурата по определяне на финансова корекция, след влизане в сила на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, са регламентирани като административни по своя характер. И двете завършват с издаването на индивидуален административен акт, но същите са различни правни институти, които се реализират като процедура в рамките на различни производства, и различни материалноправни предпоставки. Съгласно чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ управляващият орган /УО/ извършва верифициране на разходите /т. е. проверка за допустимост на същите/ въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане и на проверки на място, когато това е приложимо. Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕСИФ. Конкретно изброените условия за допустимост са посочени в чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ общо за всички оперативни програми. На подзаконово ниво са приети нормативи за допустимост на разходите по програмите. Финансовата корекция /ФК/ от свое страна е административна мярка, която се материализира в индивидуален административен акт /ИАА/, с който се определя по основание и размер. ФК се определя с мотивирано решение на ръководителя на УО с правна квалификация чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ след спазване на процедурата по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ, като се взема предвид характера и тежестта на нарушението и финансовото му отражение. Размерът на ФК се определя чрез диференциален или пропорционален метод. Докато целта на верификацията е проверка допустимостта на разходите по проекта, целта на ФК е отнемане на незаконно придобитата облага посредством предвидени способи. Прилагането на мерките се ограничава единствено до отнемането на получената облага, плюс – ако е предвидено лихви, при фиксиран лихвен процент. Мерките не се разглеждат като санкции и са насочени единствено към невъзможността за получаване на облага или нейното отнемане. В конкретната хипотеза обаче не е налице нито наложена от ръководителя на УО финансова корекция, нито е реализирана процедура по верификация на разход. Както съдебният състав посочи по-горе, в случая спорът между страните е относно приложението на договор за безвъзмездна финансова помощ № BG051 P0001-6.1.06 от 11.03.2011 година с предмет директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект BG051 P0001-6.1.06 "Повишаване ефективността на контролната дейност на Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда". Към договора е подписано допълнително споразумение № 12 от 11.03.2011 година, като същото изменя чл. 3 и чл. 5 от договора. Видно от посочените разпоредби на споразумението, общата сума на допустимите разходи за изпълнение на проекта възлиза на 4 885 850, 38 лева, като за финансиране на частите от дейността, попадащи в обхвата на ЕФРР са приложими детайлните правила за допустимост на разходите по ОП "Развитие на конкурентноспособността на българската икономика" в размер на 764 748, 00 лева, представляващи не повече от 20. 77 % от преките допустими разходи по правилата на ЕСФ. Тълкувайки тези разпоредби на договора, страните спорят от кои разходи следва да бъде изчислен максималният процент съфинансиране по правилата на ЕФРР /кръстосано финансиране/. Тъй като спорът не попада нито в приложното поле на процедурата по верификация /претендира се възстановяване на вече верифицирани и изплатени средства/, нито има характер на производство по налагане на финансова корекция, същото следва да се разглежда като спор между страните по договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 2011 година, относно приложение на конкретни разпоредби по същия. В тази връзка, едната страна по договора, а именно Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" и управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" към Министерство на труда и социалната политика" с процесното писмо от 24.02.2016 година предявява претенция срещу другата, а именно Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда", за възстановяване на сума платена по договора. Писмото няма характер на ИАА, поради което и редът за защита не е в рамките на чл. 145 и следващите от АПК. Същото следва да се разгледа като покана от едната страна по договора срещу другата за възстановяване на платена по същия сума при възникнал спор между страните досежно тълкуване на разпоредби от договора за безвъзмездна финансова помощ. Редът за защита е исков. Съответно правилно Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда" е завела искова молба срещу Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" и управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" към Министерство на труда и социалната политика" за установяване на недължимост на сумата по договора. Недопустимо обаче административният съд е разгледал производството по реда на чл. 145 АПК при липса на ИАА, предмет на контрол за законосъобразност. Предвид изложеното, административното производство пред АССГ е недопустимо на основание чл. 159, т. 1 АПК. Писмо изх. № 07 – 493/24.02.2016 година на Главния директор на Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" и управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" към Министерство на труда и социалната политика", в частта в която се претендира възстановяване на сумата от 41 421, 39 лева няма характер на ИАА по ЗУСЕСИФ. Като постановено при липса на предмет, съдебното решение е недопустимо и следва да се обезсили, като вместо него се постанови друго, с което да се остави без разглеждане жалбата на Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда" срещу писмо изх. № 07 – 493/24.02.2016 година на Главния директор на Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" и управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" към Министерство на труда и социалната политика", а производството по делото на АССГ се прекрати на основание чл. 159, т. 1 АПК. За пълнота на изложението съдебният състав ще посочи, че редът за защита на Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда" е исков. Подсъдността на делото пред общите или административните съдилища следва да се прецени от съда, разглеждащ делото. Релевантни за определянето й биха били вида на договора, чието приложение се спори /административен или граждански/, както и характера на отношенията, развили се въз основа на този договор. Преценката по тези въпроса обаче е в компетентността на съда, който разглежда иска. Предвид факта, че решението е обезсилено при служебна проверка на основание чл. 218, ал. 2 АПК, както и изброените по-горе такива досежно предприетите способи за защита от бенефициера, съдебният състав приема, че разноските по делото за двете съдебни инстанции следва да останат за страните както са направени. Предвид гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК, във връзка с чл. 218, ал. 2 и чл. 159, т. 1 АПК, настоящият състав на седмо отделение на Върховен административен съд