Решение № 4738 от 12.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1703/2017 г.

Решение № 4738 от 12.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1703/2017 г., III о., докладчик съдията Юлиян Киров Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет П. ( ОС- П.), подадена от адв. М. Е. от АК П. в качеството й на пълномощник срещу Решение № 399 от 22.12. 2016 г., постановено по адм. дело № 352/2016 г. на Административен съд- гр. П. ( АС- П.). Излагат се оплаквания за неговата неправилност и незаконосъобразност, като постановено, при съществени процесуални нарушения, в противоречие с материалния закон - ЗМСМА, ЗМДТ и ЗНА и нарушения на правораздавателната дейност на решаващия съд, съставляващи отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Посочено е, че проекта на Наредба № 2 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. П. ( Наредба № 2), приета с Решение № 210/14.06.2016 г. по протокол № 8 на Общински съвет П. е бил публикуван на 28.12. 2015 г. на официалния уеб сайт на О. П.. Намира, че предприетите действия и процедури на О. П. са обезпечили публичност на проекта. Твърди, че в хода на приемането на Наредба № 2 не са допуснати съществени нарушения на процедурата, които да опорочават акта до степен на нищожност, водеща до пълното му отменяне. Посочено е, че няма данни за направени от заинтересовани лица писмени предложения, възражения и коментари към проекта на Наредбата. Намира, че наредбата е издадена от компетентен орган в изискуемата от закона специална форма- чл. 75, ал. 3 и ал. 4 АПК и размерите на определените местни такси и цени съответстват и са в рамките на установените със ЗМДТ. Моли за отмяна на обжалваното решение и да се постанови друго, с което се оставят без уважение подадените жалби, като неоснователни и недоказани и се остави в сила Наредба № 2 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. П., приета с Решение № 210/14.06.2016 г. по протокол № 8 на Общински съвет П. Алтернативното искане е, че при констатиране, че процесната наредба не страда от пороци, водещи до цялостната й отмяна, но има противоречие на конкретни текстове от наредбата с нормативни актове от по- висока степен, да се постанови акт, с който да се произнесе по конкретните текстове и се остави в сила наредбата в останалата част. Касационният жалбоподател Общински съвет П., в съдебно заседание, чрез адв. Евтимова поддържа касационната жалба и моли същата да се уважи и отмени първоинстанционното решение. Ответниците: Е. П. Х., В. Р. Г., "П. Б." ООД, Д. Ю. Ц., "Гея-П" ЕООД и М. Л. Е. в съдебно заседание, чрез адв. Асенова, считат касационната жалба за неоснователна. Намират за правилни и обосновани изводите на АС П. за допуснати съществени процесуални нарушения при приемане на оспорената наредба, в частност разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Ответниците: Д. Г. Я. и К. Б. Б., не ангажират становище по делото. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Счита, че при постановяване на решението съдът не е допуснал нарушение на материалния закон или необоснованост, като същото е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото прие следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, което я прави процесуално допустима. АС П. е сезиран с жалба на Е. П. Х., В. Р. Г., "П. Б." ООД, Д. Ю. Ц., "Гея-П" ЕООД и М. Л. Е., Д. Г. Я. и К. Б. Б. срещу Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. П., приета с Решение № 210/14.06.2016 г. по протокол № 8 на Общински съвет П.. С обжалвания съдебен акт - Решение № 399 от 22.12. 2016 г., постановено по адм. дело № 352/2016 г. на Административен съд- гр. П. е ОТМЕНEНА изцяло Наредба № 2 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. П., приета с решение № 210/14.06.2016 г. по Протокол № 8 на Общински съвет П.. Първоинстанционният съд посочва, че Наредбата е издадена от компетентен орган - Общински съвет П., при условията на явно поименно гласуване и с мнозинство повече от половината от общия брой общински съветници, което се явява в съответствие с изискванията на закона. За да достигне до отменителен резултат адм. съд намира за основателно релевираното възражение за неизпълнение на изискването на законодателя, визирано в чл. 26, ал. 2 ЗНА, който следва да се прилага във връзка с чл. 28, ал. 2 ЗНА. Посочено е, че от приложените мотиви към изготвения проект за нова Наредба не става ясно, кои обществено икономически отношения са мотивирали изработването на нов нормативен акт. Визирана е липсата на финансова обосновка, като нито в предложението на Кмета, нито при проведеното обсъждането на внесеното предложение, се съдържат обсъждания, респективно, кое е наложило определянето на таксата в конкретно посочените размери. Обсъдени са и наведените в жалбата аргументи за незаконосъобразност на конкретни норми от Наредба № 2, като е прието, че същите са в противоречие с нормативни актове от по- горна степен и не могат да съществуват в тази им редакция. Въз основа на тези мотиви адм. съд намира, че О. П., е приел нормативен акт, неотговарящ на изискванията за форма, при съществени процесуални нарушения и в нарушение на материалния закон - основания за отмяна по чл. 146, т. 2, т. 3 и т. 4, във вр. с чл. 196 от АПК. Настоящият състав на ВАС счита, че подадената касационна жалба е НЕОСНОВАТЕЛНА. Неоснователни са доводите за неправилност на оспореното решение, тъй като същото е постановено в съответствие с процесуалните правила. Адм. съд в съответствие с приложимия материален закон е обосновал решаващите изводи. Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по- висока степен. С разпоредбата на чл. 8 от ЗНА е указано, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по- висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични в своето съдържание са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. В случая обжалваната Наредба № 2 на О. П. е приета при множество допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, всяко от които съставлява самостоятелно основание по чл. 146, т. 3 от АПК за нейната отмяна. Налице е неизпълнение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове, съгласно която преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най- малко 14 - дневен срок за предложения и становища по проекта. Това, че в по- късен етап от процедурата са изготвени мотиви към проекта за наредба не може да санира допуснатото нарушение, тъй като ЗНА безусловно определя, че мотивите и доклада към нормативния акт, се публикуват заедно с проекта. Изискването е императивно и гарантира възможността на заинтересованите граждани и организации да се запознаят, както със съдържанието на акта, така и с аргументите послужили за неговото изготвяне и съответно да упражнят процесуалните си права като подадат предложения и становища по проекта. Трайната практика на ВАС определя неспазването на изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА за съществено процесуално нарушение на административнопроизводствените правила, което води до отмяна на нормативния акт. Законосъобразно адм. съд приема извод за допуснато нарушение и на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове, съгласно която разпоредба мотивите, съответно докладът на подзаконовия нормативен акт трябва да съдържат точно определена информация в точки 1- 5. В разглеждания случай мотивите на атакуваната Наредба не съдържат информация за по- голямата част от изискуемите елементи, посочени в чл. 28, ал. 2 ЗНА. Горното препятства съда да извърши проверка за спазване на изискванията при подготовката на подзаконовия нормативен акт. Затруднен е и осъществявания от съда контрол относно законосъобразността на акта. АС П. законосъобразно е приел, че от приложените мотиви не става ясно кое е наложило завишаването на таксите в конкретно посочените размери. Съществен пропуск е липсата на финансова обосновка на предложенията за промяна на таксите и цените на услугите- чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА. Същата е задължителна предвид материята, която урежда подзаконовия нормативен акт, което несъмнено налага финансов анализ. Необходимостта е обусловена и от важността на регулираните обществено икономически отношения, техния интензитет и персонален обхват със засягането на всички задължени лица по ЗМДТ в общината. Задълженията за местни данъци и такси, редът за установяването им и сроковете за изпълнението им, органите, които осъществяват контрол за това, както и последиците от тяхното неизпълнение, са установени и регламентирани от специалния закон - ЗМДТ. Съдът основателно е приел, че при издаването на атакуваната Наредба не е изготвена икономическа обосновка, според изискването на чл. 7 от Закона за местните данъци и такси. Правомощието на общинските съвети да определят размера на местните такси и цени на услуги в Наредбата по чл. 9 ЗМДТ касае услугите, предоставяни пряко от общината. Съгласно чл. 6, ал. 2 ЗМДТ за всички услуги и права, предоставяни от общината, с изключение на тези по ал. 1, общинският съвет определя само цена. Това изисква определената цена да бъде икономически обоснована с ясни критерии по които се формира. Посочването в мотивите, че цената на административните услуги се определя като се възстановяват всички направени разходи, не е достатъчно и не покрива законовите изисквания. Не става ясно в какво се състоят разходите и как се търси реципрочност със съответната цена на услугата. Няма отговор дали е налице взаимност и съотносителност между услугата и нейния паричен еквивалент. Налице е нарушение на чл. 15, ал. 1 ЗНА, във връзка с приложимите норми на ЗМДТ, което определя незаконосъобразност на наредбата. Противоречието с разпоредби на нормативен акт от по- висока степен, се открива и в отделни текстове, като с разпоредбата на чл. 42, ал. 4 от Наредбата е предвидено такса да се заплаща дори когато детето не е посещавало детската градина, което е в противоречие с чл. 24, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за народната просвета. Протестираният текст на Наредбата е в противоречие с чл. 76, ал. 3 от АПК, съгласно който общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по- висока степен обществени отношения с местно значение. При наличието на горепосочените съществени процесуални нарушения е безпредметно обсъждането на законовото съответствие на всяка една от визираните в жалбите разпоредби от подзаконовия нормативен акт на ОбС. По изложените съображения Наредбата № 2 на Общински съвет- П. подлежи на отмяна и като е достигнал до този правен извод адм. съд е постановил правилен съдебен акт. При така изложените съображения решението на адм. съд, като правилно и законосъобразно следва да бъде оставено в сила. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение