Решение № 3084 от 25.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 193/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Националния орган (РНО) по Програма Интеррег V-A Румъния - България 2014-2020 година, чрез главен юрисконсулт Димитрова, срещу решение 1499/19.11.2024 година на Административен съд - Видин по адм.д. 419/2024 година, с което е отменено негово решение РД-02-14-1281/29.07.2024 година за определяне на Сдружение Агенция за регионално развитие и бизнес център Видин на финансова корекция.

Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Според касационния жалбоподател изводите на първоинстанционния съд са неправилни и необосновани. По отношение на изводите му, че решението няма номер и дата на неговото издаване, което е задължително според т. 8 на чл. 59, ал. 2 от АПК, касаторът сочи, че в разпоредбата не се съдържа изискване за посочване на номер върху административният акт, поради което мотивът на съда е ирелевантен. Сочи се, административният акт е ясно индивидуализиран с посочване на номер, дата и издател и е изпратен на бенефициера на хартиен носител. Подписан е с квалифициран електронен подпис, валиден към момента на издаването му и е редовно връчен на бенефициера при спазване на приложимото национално законодателство. Твърди се, че е неправилно тълкуването, което съдът прави на законовото изискване за посочване на адресат на акта. Сочи се, че е индивидуализиран, както проектът, така и бенефициерът, който го изпълнява и информацията за адресата е безспорна, като изводите на съда за нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 3 от АПК са необосновани. Оспорват се и мотивите на първоинстанционния съд по отношение на размера на финансовата корекция. Според касатора в решението изрично е посочено, че от стойността на договора следва да бъде изваден собственият принос на бенефициера в размер на 2 % и е посочена стойността на допустимите разходи, без собствен принос на бенефициера, която представлява основата за определяне на финансова корекция и поради това посочването само на процентния показател на финансовата корекция, а не на абсолютната сума, не ограничава правата на бенефициера, доколкото финансовата корекция е определяема. Поддържа становището, че релевантен момент за квалифицирането на констатираното нарушение като конкретна нередност по някоя от хипотезите на Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.; Наредба за посочване на нередности) е датата на започване на административното производство и изводите на съда по отношение на приложимостта на друга редакция на т. 11 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности са в противоречие с нормата на чл. 142, ал. 1 от АПК. Според касатора, решението за определяне на финансова корекция е законосъобразно и съдържа материалноправни основания за определяне на финансовата корекция, като ясно са посочени всички обстоятелства относно извършеното нарушение, финансовите последици от допуснатото нарушение, както и размера, и основата за определяне на финансовата корекция. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на Сдружение Агенция за регионално развитие и бизнес център Видин срещу решение РД-02-14-1281/29.07.2024 година. Претендира разноски по делото за две съдебни инстанции по приложен списък и прави възражение за прекомерност на исканите от ответната страна такива.

Ответникът, Сдружение Агенция за регионално развитие и бизнес център Видин, чрез адв. Стефанов изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения изложени в представена по делото писмена молба. Моли обжалваният съдебен акт да бъде оставен в сила и претендира разноски.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд гр. Видин е образувано по жалба на Сдружение Агенция за регионално развитие и бизнес център Видин срещу решение РД-02-14-1281/29.07.2024 година на ръководителя на Националния орган по Програма Интеррег V-A Румъния България 2014 2020 година, с което на Сдружение Агенция за регионално развитие и бизнес център Видин е определена финансова корекция. С последното е установено нарушение на чл. 50, ал. 1 и чл. 51, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ), квалифицирано като нередност по т.11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.; Наредба за посочване на нередности).

За да отмени оспорения административен акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон. Първоинстанционният съд приема, че: 1. Обжалваното решение няма номер и дата на неговото издаване, което е задължително съгласно чл. 59, ал. 2, т. 8 от АПК. 2. Не може да се установи, кой е адресатът на акта. Никъде изрично не било посочено, че Сдружение Агенция за регионално развитие и бизнес център Видин е адресат на административния акт, независимо от императивната разпоредба на чл. 59, ал. 2, т. 3 от АПК. 3. Финансовата корекция не е ясно определена по размер, като в диспозитива на решението, липсва изрично посочване, че финансовата корекция е 10% от сумата, както и не е посочен срока на изпълнение на задължението съгласно изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 5 от АПК. Посочено е, че мотивите на административния орган са объркващи и неясни. 4. По отношение на констатираните нарушения съдът намира, че нарушенията не са квалифицирани, съгласно приложимата редакция на Наредбата за посочване на нередности. Сочи, че решението, с което е открита процедурата и сключването на договора, по който е определена финансовата корекция, са подписани при действието на Наредбата, в първоначалната й редакция, а именно приета с ПМС 57/28.03.2017г., като с изменението на Наредбата, в сила от 23.08.2019 г., нарушението по т. 11 е по съдържание такова, каквото е квалифицирано от органа. Обосновано е, че приложимата редакция на Наредбата към датата на поръчката не е предвиждала такова нарушение, каквото е констатирано от органа, като при провеждане на процедурата не е било налице ограничително изискване към кандидатите и не е извършено твърдяното нарушение. 5. По отношение на направеното възражение за погасителна давност, съдът приема, че началната дата на давността не е установена, но това не е възможно, тъй като страните не са представили доказателства в тази насока. По изложените съображения първоинстанционният съд е отменил обжалвания административен акт.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Касационната инстанция приема за неправилни изводите на АС гр. Видин, че сочените формални пороци на акта обосновават извод за незаконосъобразност на същия, при следните изводи от правна страна:

1. При постановяване на оспорения административен акт не е нарушена законоустановената форма, поради твърдяната липса на номер и дата на решението за определяне на финансова корекция. В случая, в съответствие с изискването на чл. 35, ал. 2 от Наредба за определяне на условията, реда и механизма за функциониране на Информационната система за управление и наблюдение на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ИСУН) и за провеждане на производства пред управляващите органи посредством ИСУН, ръководителят на НО е изготвил решението в електронен формат, подписал го е с електронен подпис и го е изпратил на бенефициера посредством ИСУН. При това, номерът и датата на решението се генерират автоматично в ИСУН и бенефициерът Сдружение Агенция за регионално развитие и бизнес център Видин е надлежно уведомен за тях, видно от приложената по делото (л. 15 от първоинстанционното дело) Справка комуникация, в която безпротиворечиво е вписано обстоятелството, че се изпраща именно Решение РД-02-14-1281/29.07.2024 год. Същото е и надлежно връчено на бенефициера като е изпратен хартиен носител с обратна разписка чрез лицензиран пощенски оператор. На л. 27 от първоинстанционното дело е представено заверено вярно с оригинала копие на писмото, с което е изпратено писмо с изх. 99-00-3-79-(59)/30.07.2024 г. с номер R PS104080VPKI G, от което се установява, че същото е изпратено до сдружението и на хартиен носител.

2. Неправилни са и изводите на АС гр. Видин досежно разпоредителната част на административния акт, за която съдът твърди, че не съдържа конкретно идентифициран адресат на акта в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 3 АПК. От данните по делото е видно, че името на Сдружение Агенция за регионално развитие и бизнес център Видин действително не фигурира в разпоредителната част на обжалваното решение, но изрично е посочен проекта, договора и изпълнителя по договора, върху който се определя финансовата корекция. Изложените в мотивите на акт факти са относими към договора за услуга, сключен от страна именно на Сдружение Агенция за регионално развитие и бизнес център Видин с ТВВ ООД. От представените доказателства по преписката за издаване на акта може да бъде установено по несъмнен и категоричен начин, че именно сдружението се явява единствен адресат на акта, като на него е дадена възможност за възражения с писмо 99-00-3-79-(46)/02.07.2024 година и той е направил възражения в рамките на процедурата с писмо 99-00-3-79-(53)/18.07.2024 година л. 29 по делото. Правото на участие и защита на Сдружението не е нарушено.

3. На следващо място, изводите на съда, че финансовата корекция не е ясно определена по размер също са неправилни. Размерът на определената финансова корекция по т. 11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности е 10% върху допустимите разходи по засегнатия договор за обществена поръчка с изпълнителя, финансиран със средства по Програмата. Органът е посочил причините, обосноваващи прилагането на пропорционалния метод, а именно поради липсата на възможност да бъде дадено реално количествено изражение на финансовите последици, с оглед естеството на нарушението. При този вид нередности финансовото отражение на нарушението върху бюджета на общността се предполага доколкото няма фактори, които да го изключат. В административния акт се съдържат мотиви във връзка с финансовото изражение на нарушението. Посочено е, че доколкото вредата от същото е потенциална, съответно финансовото му отражение обективно не може да бъде определено. От основата е изключен размера на собствения принос. Следователно, обратно на приетото от първоинстанционния съд, Сдружението е бил уведомено за размера на определената корекция и е могло да защити правата си в пълен обем. Относно изчислението на корекцията като абсолютна стойност следва да се отбележи, че това касае изпълнението на акта, което е извън предмета на проверка в съдебното производство, образувано по оспорване на административния акт за определяне на финасова корекция.

4. Неправилни са изводите на първоинстанционния съд и по отношение на приложимата редакция на т. 11 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности: Съдът неправилно приема, че след като към датата на провеждане на процедурата по възлагане на договора с ТВВ ООД от 2019 година не е действала редакцията на Наредбата, приложена от органа към 2024 година, то било осъществено нарушение на правилото за забрана на обратното действие на материалноправните норми.

Практиката на ВАС е еднопосочна в насока, че съответствието на индивидуалните административни актове по ЗУСЕФСУ, каквото е и процесното решение на РНО, с материалния закон се преценява към момента на издаването им, по аргумент от чл. 142, ал. 1 АПК.

Процедурата по проверка за нередности от страна на РНО по програмата законосъобразно е осъществена по реда на ЗУСЕФСУ в редакцията му към датата на издаване на административния акт. Съгласно пар.5 от ДР на ЗУСЕФСУ, в редакцията към датата на издаване на обжалвания административен акт, доколкото друго не е предвидено в приложимото за тях европейско законодателство и в сключените между държавите договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България, този закон се прилага и за финансовата подкрепа по програмите за европейско териториално сътрудничество, както следва: т.4 органите за управление при извършване на финансови корекции прилагат категориите нередности и минималните и максималните стойности на процентните показатели, определени в този закон и с акта по чл. 70, ал. 2.

Съгласно пар.1, т.2 от ДР на Наредбата за посочване на нередности, издадена на основание чл.70, ал.2 от ЗУСЕФСУ, същата се прилага и по отношение на програмите за европейско териториално сътрудничество, в които Република България участва за периода 2014 2020 (включително Програма за сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-A Румъния България).

Наредбата за посочване на нередности е изменена и допълнена с Постановление 248 от 05.07.2024 г. на Министерски съвет обн. в ДВ, бр. 59 от 2024 г. Към датата на издаване на административния акт 29.07.2024 година Наредбата за посочване на нередности е изменена, като изменението е обнародвано в ДВ бр. 59 от 12.07.2024 година. За конкретния казус обаче е приложима редакцията на Наредбата преди соченото изменение, тъй като проверката по същия е започнала на 02.07.2024 година и при приложение на пар.13 от ПР на ПМС 248 от 05.07.2024 г. на Министерски съвет обн. в ДВ, бр. 59 от 2024 г. пар.11 в редакцията му изменена с това ПМС не намира приложение.

Правилното характеризиране на едно нарушение като нередност изисква на първо място обосновка за приложимия нормативен акт по чл. 70, ал. 2 ЗУСЕФСУ в редакцията му към датата на издаване на акта за определяне на финансова корекция. В случая практиката на СЕС е в насока, че не се касае за обратно действие на нормативен акт спрямо факти, които не са съществували към датата на приемането му, а за корекция на вреди от незаконосъобразно разходване на средства от Европейски фондове и програми.

5. Настоящата касационна инстанция намира за неправилни и изводите на АС гр. Видин по отношение на погасителната давност.

При направено възражение за давност, съдът следва да разпредели тежестта на доказване като установи релевантните факти, свързани с давността. За целта е необходимо съдът да се укаже на страната, носеща доказателствената тежест за тези обстоятелства, да ги установи, след което да формулира и съответните правни изводи.

6. В конкретната хипотеза, съставът на първоинстанционния съд е направил общи изводи за незаконосъобразност на административния акт, които са бланкетни и формални и не се основават на каквито и да било фактически установявания.

Решението на Административен съд - Видин не съдържа свои фактически установявания въз основа на анализ на писмени доказателства в процедурата по определяне на финансова корекция. Пренасянето на част от текста на оспорения административен акт в мотивите на съдебното решение като установявания на РНО не означава нито мотивиране на съдебния акт, нито фактическа установеност на релевантните за решаването на спора факти. Липсата на установеност на фактическото основание за издаване на административния акт прави съдебното решение постановено в разрез с предписанията на чл. 172а, ал. 2 АПК. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, предл. 2 АПК.

В касационната жалба са формулирани оплаквания за неправилно приложение на материалния закон и за необоснованост на съдебния акт, но разгледани по същество развитите доводи и изложените аргументи съставляват и възражения за нарушение на съдопроизводствените правила - сравни чл. 12 ГПК, съгласно който съдът преценява всички доказателства по делото и доводите на страните по вътрешно убеждение, като основава решението си върху приетите от него за установени обстоятелства по делото и върху закона (арг.: чл. 235, ал. 2 ГПК, вр. с чл. 144 АПК).

Категорично в случая липсват установявания от първата съдебна инстанция по фактите в частта за твърдените от РНО нарушения, които да са извършени въз основа на анализ на доказателствата в процедурата по поръчката и тази по определяне на финансовата корекция.

Преценката на доказателствата и излагането на изводи по фактите за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респ. ще ги лиши от същинска касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по обжалване на административния акт.

Това налага решението да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на АС гр. Видин, който да се произнесе по оспорването, като изложи мотиви по всички правнорелевантни факти във връзка с приложената правна квалификация.

На самостоятелно основание: С Решение от 06 март 2025 г. по дело С-620/2023 г. СЕС се е произнесъл по преюдициалното запитване на Административен съд - София-област по адм. дело 666/2023 г. При съобразяване приложението на същото и като анализира Договора за субсидия от ЕФРР; Договора за предоставяне на национално съфинансиране по Програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-А Румъния България 2014 2020 година; Условията за отпускане на помощта и Споразумението за партньорство, първоинстанционният състав следва да установи Агенция за регионално развитие и бизнес център Видин в качеството си на икономически оператор отговорна ли е пред РНО за изпълнението на твърдяната за опорочена операция и също така финансово отговорна ли е пред РНО.

В случая първоинстанционният съд не е изследвал дали така твърдените от РНО нарушения са осъществени, дали квалификацията на нарушенията съответства на изложените факти, дали квалификацията на нередностите е съответна на нарушенията, дали процентният показател корекция е правилно определен, това са все въпроси по съществото на спора, които не са анализирани от административния съд.

Това налага решението да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, който да се произнесе по оспорването, като изложи мотиви по всички правнорелевантни факти и обстоятелства и обсъди възраженията изложени в жалбата.

Допуснатото нарушение на съдопроизводствените правила прави обективно невъзможно обсъждането на делото от касационната инстанция по същество. Цялостната проверка досежно материалната законосъобразност на акта е възпрепятствана от нарушението допуснато от съда.

Kато неправилно обжалваното решение следва да бъде отменено, а делото върнато на друг състав на същия съд за ново разглеждане при съобразяване на указанията, дадени в мотивите на настоящия съдебен акт.

По исканията за разноски ще произнесе първоинстанционният съд при новото разглеждане на спора.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК Върховният административен съд, седмо отделение