Решение № 4562 от 11.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 144/2017 г.

Решение № 4562 от 11.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 144/2017 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Агенция "Митници" (АМ), чрез процесуален представител гл. юрк. Г. П., против решение № 257 от 10.11.2016 г., постановено по адм. дело № 30/2016 г. по описа . на Административен съд - Х. (АС - Х.). В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението на АС - Х. като постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационно основание за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа се, че оспореният пред първата инстанция административен акт е издаден при наличие на фактическото и правно основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл), при законосъобразно и добросъвестно упражнена оперативна самостоятелност от страна на органа по назначаване и в съответствие с принципа за съразмерност по чл. 6 АПК. Иска се отмяна на решението и постановяване на ново по съществото на спора, с което оспорването на Г. Ф. М. срещу заповед № 440/11.01.2016 г., издадена от директора на АМ, да бъде отхвърлено като неоснователно. Претендират се разноски за двете съдебни инстанции, дължимо юрисконсултско възнаграждение. Ответната страна по касационната жалба - Г. Ф. М., чрез пълномощник по делото адв. Т. К., оспорва същата като неоснователна по съображения, изложени в писмен отговор. Моли обжалваното съдебно решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба, наведеното отменително основание, доводите и възраженията на страните и на основание чл. 218 АПК, приема за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна съгласно чл. 210, ал. 1 АПК срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна по следните съображения: С оспореното решение АС - Х. е отменил като незаконосъобразна заповед № 440/11.01.2016 г. на директора на АМ, с която служебното правоотношение на Г. Ф. М. - на длъжност "митнически инспектор" в митница С., с ранг V младши, е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, считано от 12.01.2016 г. За да постанови този резултат, административният съд е приел, че заповедта е издадена от компетентния административен орган, в съответствие с изискванията за форма и съдържание на акта, без да са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но при неправилно прилагане на материалния закон и превратно упражняване на оперативната самостоятелност на органа при съкращаване на длъжността на Г. Ф. М. - отменителни основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК. Този извод съдебният състав е подкрепил със съображения, че към момента на прекратяване на служебното правоотношение с Г. Ф. М. в структурата на АМ е имало свободни (незаети) щатни бройки за длъжността "митнически инспектор", разпределени в четири от териториалните структурни звена на АМ, а именно - М. Б., М. П., М. А. С. и М. С.. Като отчел наличието на вакантни щатни бройки за длъжности с наименование "митнически инспектор" в системата на АМ, независимо от функционалните характеристики на конкретните звена и учреждения, в които са установени тези длъжности, съдебният състав формирал становището, че административният орган е нарушил принципа на съразмерност по чл. 6 АПК, съкращавайки заета щатна бройка вместо някоя от двайсетте щатни бройки, които не са били заети към този момент. На тази основа и въпреки констатираната от съда намалена численост на щатните бройки за длъжността "митнически инспектор" в цялата структура на АМ, решаващият състав е мотивирал извод за издаване на оспорената заповед при липса на фактическите условия по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл и превратно упражняване на оперативната самостоятелност на органа по назначаване, с оглед на което е отменил заповедта като незаконосъобразна. Върховният административен съд, състав на пето отделение намира решението на АС - Х. за постановено при неправилно тълкуване и прилагане на приложимия материален закон. Първоинстанционният съд е изяснил подробно фактическите обстоятелства по делото така, както се установяват от събрания по спора относим доказателствен материал. Правнорелевантните за спора факти обаче не са били преценени от решаващия състав в съответствие с материалноправните изисквания и постановената от Върховния административен съд трайна съдебна практика, което е довело до формирането на неправилен краен извод за незаконосъобразност на оспорената заповед на директора на АМ. Правилни са изводите на съда относно издаване на процесната заповед от компетентен орган, в изискуемата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Незаконосъобразно е заключението на съда за издаването й при липса на фактическите основания на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл и в нарушение на принципа за съразмерност, регламентиран в чл. 6 АПК, поради превратно упражнена власт от страна на органа по назначаване. Безспорно установено от доказателствата по делото е, че съкращаването на длъжността на Г. Ф. М. ("митнически инспектор в М. С.") е свързано с настъпилите структурни промени в АМ, считано от 11.01.2016 г. и изразяващи се в заличаването на М. С. като териториално структурно звено на агенцията. Промяната е извършена със заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите, на основание чл. 8 от Закона за митниците (ЗМ), съгласно която считано от 00.00 часа на 11.01.2016 г. се закриват митническите учреждения към М. С. и се създават нови такива към М. Б. и М. П., като последните поемат дейността, компетентността, правата и задълженията на закритите митнически учреждения. Въз основа на тази заповед на министъра на финансите е прието ПМС № 393/30.12.2015 г., обн. ДВ бр. 2/08.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г., с което са извършват необходимите изменения и допълнения в Устройствения правилник (УП) на АМ, при което М. С. вече не фигурира в структурата на АМ. Изменението на УП не предвижда промяна в общата численост на персонала на АМ (3362 щатни бройки), но е променено съотношението между числеността на персонала в Централното митническо управление (от 600 съгласно предходния УП на 640 щатни бройки след изменението) и тази в митниците (от 2762 съгласно предходния УП на 2722 щатни бройки след изменението). На основание извършеното преструктуриране в АМ и в изпълнение на правомощието си по чл. 8, изр. второ ЗМ и чл. 6, т. 10 и т. 16 от УП, директорът на АМ е издал изрични заповеди за определяне на структурата и числения състав във всяка една от митниците в страната (Б., В., Л., П., С., А. С., С., Р., Югозападна) в рамките на общоопределената за тях численост, считано от 11.01.2016 г., като неразделна част от тези заповеди са съответно утвърдените за всяка митница длъжностни разписания и поименни разписания, към дата 11.01.2016 г. При тези данни и с оглед нормативно установените правила за определяне структурата и осъществяване дейността на АМ, както и предвид възприетото в практиката на ВАС становище, следва да се посочи, че митниците, макар и формиращи цялостната административна структура на АМ, съставляват отделни териториално и структурно обособени звена на тази администрация, поради което предприемането на длъжностни промени в едно от тези звена не се извършва във връзка, в зависимост от промените на длъжностите в останалите звена на агенцията (в този смисъл решение № 16307/09.12.2013 г. по адм. дело № 1858/2013 г. по описа на ВАС). Оттук следва и изводът, че с назначаването на едно лице като служител в конкретно звено на АМ (в случая М. С.), мястото за изпълнение на длъжността или още мястото му на работа съгласно чл. 11, ал. 3 ЗДСл става задължителен елемент от служебното му правоотношение. Когато местоработата е определена, тя е съществен елемент от служебното правоотношение (решение № 13037/31.10.2017 г. по адм. дело № 11224/2016 г. по описа на ВАС). А съдебната практика приема, че когато мястото на изпълнение на длъжността е станало задължителен елемент от длъжността, закриването на структурното звено, заедно с всички длъжности, съществували в него, представлява съкращаване в щата по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл (в този смисъл решение № 14871/05.12.2017 г. по адм. дело № 205/2017 г. по описа на ВАС и цитираните в мотивите към него други решения на ВАС). С акта на назначаване на служителя на определено място на работа се предпоставя връзката между заеманата от него длъжност (като единство от нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания) и конкретното административно звено, в което ще се изпълнява длъжността. Следователно, при прекратяването на служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл вследствие преструктуриране на съответното административно звено, е без значение фактът, че в други административни звена на общата администрация са налице щатни бройки за длъжности със същото наименование ("митнически инспектор"). Не могат да бъдат приети съображенията на първоинстанционния съд във връзка с преценката за това, как следва да се определи мястото на работа на ответната страна по делото - служителя в закритата М. С. Г. Ф. М.. Релевантен в случая е фактът, че в заповедта за първоначалното му назначаване в системата на АМ (заповед № 4336/20.12.2013 г. на директора на АМ - лист 345 от делото), в последващата заповед за изменение на служебното му правоотношение (заповед № 1258/04.04.2014 г. на директора на АМ - лист 342 от делото), както и в съдържащите се по преписката длъжностни характеристики за изпълняваните от него длъжности, е посочено, че служителят е назначен и преназначен не в структурата на АМ като цяло, а конкретно в М. С., която се явява и неговото място на работа (в този смисъл решение № 14871/05.12.2017 г. по адм. дело № 205/2017 г. по описа на ВАС; решение № 3777/18.03.2014 г. по адм. дело № 9592/2013 г. по описа на ВАС; ). Необходимо е да се отбележи, че предвиденото в чл. 6, т. 7 от УП правомощие на директора на АМ да определя мястото на работа на служителите в АМ се изразява във възможността същият, след като веднъж е назначил служителите в конкретното административно звено, да може да извършва последващи вътрешноорганизационни размествания на служителите по учреждения (отдели, бюра, пунктове) в рамките на това звено с оглед по-ефективно управление на персонала и постигане на преследваните цели и задачи. Не могат да бъдат споделени и доводите на съда, с които е мотивиран извод за осъществяване на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл в хипотезата на намаляване на щатната численост за длъжността "митнически инспектор" в рамките на цялата обща структура на АМ при запазването й като нормативна позиция и система от функции, задължения и изисквания. Неправилно е, наличието или отсъствието на реално съкращаване на процесната длъжност, заемана в конкретно обособеното звено (М. С.), да се преценява на база съпоставката на тази длъжност с всички други длъжности, наименовани "митнически инспектор" и предвидени за изпълнение в останалите териториални звена на общата структура - АМ В конкретния случай е реализирана специфична хипотеза на "съкращаване на длъжността", като заеманата от Г. Ф. М. до 11.01.2016 г. длъжност - "митнически инспектор" в отдел "Акцизи" при М. С., е била заличена като нормативна позиция от щатното разписание на съответното административно звено - М. С., по причина на премахването на самото звено като част от структурата на АМ. Макар дейността, правата и задълженията на премахнатото звено да са преминали за изпълнение към други, определени от директора на АМ, звена (в случая М. Б. и М. П.), настъпилите структурни и длъжностни промени в АМ, приети по съответния законоустановен ред, не представляват основание за запазване на служебното правоотношение със служителя Г. Ф. М.. Това е така, тъй като в настоящия спор не е налице която и да е от хипотезите на изменение на служебното правоотношение, уредени в глава IV от ЗДСл, в това число основанията за запазване на служебното правоотношение при "преобразуване на администрацията" съгласно чл. 87а ЗДСл. Цитираната разпоредба визира случаите на изменения, които засягат "администрацията" като цялостна административна структура, каквато представлява АМ, а не изменения в отделни нейни териториални или обособени по друг признак организационни звена (решение № 3777/18.03.2014 г. по адм. дело № 9592/2013 г. по описа на ВАС). В тази връзка следва да бъдат изцяло споделени съображенията, изложени в мотивите към решението, с които административният съд е отхвърлил възражението на жалбоподателя за приложимост в настоящия случай на правилата на чл. 87а ЗДСл. В рамките на притежаваната компетентност административният орган може да извършва реорганизация на управляваната от него администрация, като оптимизира по вид и численост длъжностния състав, съобразно нуждите на изменената структура. Именно в изпълнение на това свое правомощие директорът на АМ, на основание заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите и ПМС № 393/30.12.2015 г., обн. ДВ бр. 2/08.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г. за изменение на УП на АМ, е утвърдил нови длъжностни разписания за всяка от митниците в новата структура на АМ, в сила от 11.01.2016 г., вследствие на което общата численост за длъжността "митнически инспектор" в цялата структура на АМ е била намалена с 38 щатни бройки, като е била намалена и конкретно тази за длъжността "митнически инспектор" в отдел "Акцизи" на съответните митници. Тези обстоятелства обаче не налагат извод за наличие на съкращаване на заеманата от Г. Ф. М. длъжност "митнически инспектор" (М. С.) при условията на намалена щатна численост със запазване на длъжността като наименование и система от функции, задължения и задачи. Както бе посочено по-горе, митниците съставляват отделни, обособени звена на цялостната администрация (АМ), при което съкращаването на щатни бройки в едно от звената, респективно закриването на цялото звено (какъвто е настоящият случай), се извършва независимо от настъпилото преструктуриране на щатните бройки в други административни звена. В тази връзка, увеличаването на щата на някои от останалите митници и откриването на конкурсни процедури за незаети бройки за длъжността "митнически инспектор" в други териториални звена на АМ са обстоятелства, ирелевантни към преценката за издаване на процесната заповед в съответствие с приложимите материалноправни разпоредби. Гореизложеното налага категоричния извод, че в настоящия случая е настъпило реално съкращаване на длъжността, заемана от Г. Ф. М. до 11.01.2016 г. в структурата на закритото административно звено - М. С.. В допълнение към изложените мотиви следва да се посочи, че ЗДСл и нормативните актове по неговото прилагане не установяват задължение за органа по назначаването, когато извършва структурни и длъжностни промени в някое от звената на администрацията да предлага на съкратените държавни служители сходна или различна длъжност в друго административно звено. В рамките на оперативната самостоятелност на органа по назначаването е, при наличие на незаети щатни бройки в други звена на администрацията, за същата или сходна длъжност, да прецени дали да предложи на съкратения служител да заеме някоя от вакантните позиции или не (в този смисъл решение № 7049/19.05.2011 г. по адм. дело № 9551/2010 г. по описа на ВАС). Неправилни са доводите на първоинстанционния съд, че при наличие на общо 20 незаети щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" в цялостната администрация на АМ органът по назначаването, като е прекратил правоотношението с Г. Ф. М., е упражнил оперативната си самостоятелност недобросъвестно и несправедливо, засягайки права и законни интереси на служителя в степен, надхвърляща необходимото за постигане на целта, за която е издадена заповедта, а именно оптимизация на дейността на агенцията. От една страна, при липсата на нормативно установено изискване за извършване на подбор при съкращаване на длъжности, органът има правото да прецени при условията на оперативна самостоятелност кои длъжности да бъдат премахнати (като нормативна позиция и система от функции и задължения или посредством намаляване на числеността за съответната длъжност), респективно с кои конкретни служители да бъдат прекратени служебните правоотношения. От друга страна, наличието към момента на съкращаване на дадена длъжност на незаети щатни бройки за същата или сходна длъжност в друго административно звено на администрацията не води до извода за липса на съкращаване на първата. Възприетото в обратен смисъл от първоинстанционния съд не следва да бъде подкрепено. В конкретния случай, със закриване на административното звено - М. С., като система от учреждения и утвърдено длъжностно разписание, престава да съществува и длъжността на Г. Ф. М. като нормативно определена позиция в това длъжностно разписание и като единство от функции, задължения и задачи с оглед изпълнението им на конкретното място на работа. Незаконосъобразен е крайният извод на съда за издаване на процесната заповед при превратно упражнена от страна на административния орган власт и в нарушение на принципа за съразмерност, закрепен в чл. 6 АПК. Органът по назначаването е действал в съответствие с приетите административни и нормативни актове, с които е осъществена структурната реформа в АМ, изразяваща се в закриването на М. С.. Заповед № 440/11.01.2016 г. на директора на АМ е издадена в изпълнение на и в съответствие с целта, преследвана с извършената реформа - оптимизиране на дейността и структурата на АМ чрез ефективно преразпределение на дейностите и задачите между преценените като необходими административни звена, характеризиращи се с определена структура (учреждения) и числен състав. В резултат на така извършените промени и въпреки запазването на броя служители в цялата АМ (3362), считано от 11.01.2016 г. общата численост за длъжността "митнически инспектор" в АМ, както и специално тази, определена за изпълнение в отдел "Акцизи" към съответните митници в страната, е намаляла в сравнение с числеността на щатните бройки, предвидени за длъжността "митнически инспектор" в АМ като цяло и в отдел "Акцизи" в частност, видно от съпоставката на приложените длъжностни и поименни разписания на отделните митници в структурата на АМ, включително М. С., действали до 11.01.2016 г., и тези, в сила от 11.01.2016 г. Така изяснените факти, свързани с резултата от извършените промени, свидетелстват за това, че процесното съкращение на длъжността е било предприето в съответствие с действително преследваната от административния орган законоустановената, правомерна цел, а именно - оптимизация в структурата и работата на общата администрация - АМ. По тези съображения, настоящият касационен състав намира, че предоставената на административния орган дискреционна власт за прекратяване на служебното правоотношение със служителя Г. Ф. М. е била законосъобразно и добросъвестно упражнена, при доказано основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСЛ и съблюдаване на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК. Предвид всичко гореизложено, не са налице основания за отмяна на оспорената заповед № 440/11.01.2016 г. на директора на АМ. Същата е издадена от компетентния административен орган, в съответствие с изискванията за форма и съдържание на акта, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, при наличие на материалноправните предпоставки, съставляващи основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, посочено в заповедта, и в синхрон с преследваната от закона цел при прекратяване на служебните правоотношения на цитираното основание. Като е достигнал до извод в противоположен смисъл и е отменил оспорената заповед, решаващият състав на Административен съд - Х. е постановил съдебен акт в противоречие с материалния закон и събраните по делото доказателства. Конкретни оплаквания и съображения за допуснати съществени процесуални нарушения от първоинстанционния съд не се сочат в касационната жалба, такива не са констатирани и от настоящия касационен състав. При тези мотиви, Върховният административен съд, състав на пето отделение, приема, че е налице касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК за отмяна на обжалваното решение. Същото като неправилно следва да бъде отменено, а вместо него - постановено ново по съществото на спора, с което жалбата на Г. Ф. М. срещу заповед № 440/11.01.2016 г., издадена от директора на Агенция "Митници", бъде отхвърлена като неоснователна. С оглед изхода от спора и своевременно направеното искане от процесуалния представител на Агенция "Митници" за присъждане на съдебни разноски за двете инстанции, ответникът по касация следва да бъде осъден да заплати такива в полза на Агенция "Митници" в общ размер на 400.00 (четиристотин) лева, от които: 300.00 (триста) лева, юрисконсултско възнаграждение за производството пред Административен съд - Х., определено съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК (в редакцията към момента на приключване не устните състезания по делото - ДВ, бр. 59/2007 г.), вр. чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения; и 100.00 (сто) лева, юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция, определено съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК (редакция ДВ, бр. 8/2017), вр. чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, вр. чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение