Решение № 3777 от 28.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2053/2016 г.

Решение № 3777 от 28.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2053/2016 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по оспорване, подадено от В. Н. К. срещу Заповед № 8121 К-5247/22.12.2015 г., издадена от министъра на вътрешните работи, с която му е наложено дисциплинарно наказание "порицание за срок от шест месеца". Жалбоподателят твърди, че оспорената заповед е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправни разпоредби - основания за оспорване по чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК. Изрично като нарушения са изведени аргументи за допуснати нарушения при образуване на дисциплинарното производство; нарушение на изискването за посочване на място, време и обстоятелства, при които е извършено нарушението; извършеното деяние не представлява дисциплинарно нарушение; не е ясно какво служебно задължение е нарушено и по какъв начин е затруднена работата на комисията, разследваща трудовата злополука. В. К. иска да бъде отменена оспорената от него заповед. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и искането си излага в жалбата. Не претендира присъждане на разноски. Ответникът - министърът на вътрешните работи, редовно призован за съдебно заседание, не е изпратил представител, но е изразил становище за неоснователност на жалбата по подробни съображения в писмени бележки. Не претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо, като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административен акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: С обжалваната Заповед № 8121 К-5247/22.12.2015 г. на министъра на вътрешните работи, на основание чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 2 във връзка с чл. 200, ал. 1, т. 2 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР) на старши комисар В. К., е наложено дисциплинарно наказание "порицание за срок от шест месеца". В оспорената заповед е посочено, че се издава по повод извършено от В. К. деяние, изразяващо се в това, че на 24.01.2015 г. като "зам. директор" на ОДМВР-Д. е приел присъствени списъци за проведен туристически поход на служителите на ОДМВР-Д., който при преместването си през м. август 2015 г. в друг кабинет и длъжност е унищожил. Това деяние е определено като дисциплинарно нарушение по чл. 200, ал. 1, т. 2 от ЗМВР - "неизпълнение на разпоредбите за съхраняване, опазване и използване на документи", защото съгласно чл. 43, ал. 2 от Наредба № 346/2014 г. за професионалното обучение на служителите от МВР присъствените списъци са задължителен документ към заповедта на ръководителя на съответната структура за провеждане на туристически поход. Министърът на вътрешните работи е посочил, че е взел предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него последици, обстоятелствата, при които е извършено, формата на вината и цялостното поведение на държавния служител по време на службата, в резултат на което е наложил дисциплинарното наказание "порицание", което е предвидено за такова нарушение. Няма спор, че В. К. е служител на МВР от 1995 г., а към дата на издаване на оспорената заповед заема длъжността директор на ОДМВР-Д.. Тези обстоятелства се установяват и от събраните по делото доказателства: кадрова справка рег. № 357р-8418/29.09.2015 г. и протокол за встъпване в длъжност рег. № 357р-5756/3.07.2015 г. Според цитираната кадрова справка от 2010 г. В. К. е началник сектор "Противодействие на икономическата престъпност" към отдел "Криминална полиция" в "Полиция-център" при ОДМВР-Д., а през 2015 г. е заемал последователно три различни длъжности (последната е директор на ОДМВР-Д.), но изрично не е посочено, че към 24.01.2014 г. е заемал длъжността зам. директор на ОДМВР-Д., както е обозначено в оспорената заповед и във всички други материали от административната преписка, които са приети като писмени доказателства по делото без оспорване. За образуване на дисциплинарното производство срещу В. К. не е издадена нарочна писмена заповед. С. З. 8121з-1131/14.09.2015 г. на министъра на вътрешните работи е определена комисия от служители на МВР (вкл. на дирекция "Инспекторат"), които да извършат проверка на работата на ОДМВР-Д. по повод данни, съдържащи се в няколко отделни сигнала (вкл. и шест анонимни сигнала), касаещи неправомерни действия, извършени от служители на ОДМВР-Д.. Един от анонимните сигнала УРИ № 785502-15/19.08.2015 г. по описа на ДВС-МВР комисията е приела, че съдържа "основателни данни" и е направено предложение по отношение отделни служители на ОДМВР-Д., вкл. и жалбоподателя, да бъде взето отношение за допуснати от тях дисциплинарни нарушения. Съгласно редакцията на чл. 205 от ЗМВР, действаща през 2015 г., дисциплинарно производство се образува при наличие на данни за извършено дисциплинарно нарушение и за неговия извършител, но за изясняване на постъпилите данни и/или установяване на извършителя на дисциплинарното нарушение дисциплинарно наказващият орган може да разпореди извършване на проверка, като определя срок за нейното приключване. В случая министърът на вътрешните работи е разпоредил проверка на постъпили данни, а резултатите от нея се съдържат изготвена справка рег. № 8121р-38687/30.10.2015 г., която комисията е адресирала до министъра на вътрешните работи. Върху справката е положен подпис, който видимо съответства на подписа на министър Р. Б., но не е обозначено изрично, че е неин и на коя дата тя се е запознала с документа. Поставени са и резолюции от неизвестни лица с дати 24.11.2015 г. и 25.11.2015 г., които определят конкретни служители за изпълнение на предписанията в справката. Съгласно чл. 207 от ЗМВР при наличие на данни за извършено дисциплинарно нарушение по чл. 203, ал. 1, т. 2 - 14 дисциплинарното производство се образува с писмена заповед. Следователно по аргумент на противното и на основание чл. 208 от ЗМВР при наличие на данни за извършено дисциплинарно нарушение по чл. 198 - 202 или по чл. 203, ал. 1, т. 1 дисциплинарното производство може да започне и без издаване на заповед. В този случай дисциплинарното производство започва с първото действие за установяване на нарушението. В случая определената комисия е установила наличието на данни за извършени дисциплинарни нарушения на отделни служители на ОДМВР-Д. и въз основа на нейната работа са предприети действия по установяване на конкретно нарушение на В. К. и му е изпратена покана за даване на обяснения рег. № 8222р-43482/11.12.2015 г. В този смисъл не може да се възприеме за основателно възражението в жалбата за допуснати нарушения при образуване на дисциплинарното производство доколкото законът не забранява извършването на проверка по анонимни сигнали с достатъчно данни в тях, а след проверката е изготвена справка, която е послужила за предприемане на дисциплинарни действия по отношение на конкретен служител. Следователно дисциплинарното производство не е образувано по анонимен сигнал, а по справката на комисия, съставена от служители на МВР. Поканата за даване на обяснения следва да се приеме за първото действие за установяване на нарушението, с което на основание чл. 208 от ЗМВР дисциплинарното производство се сита започнало срещу В. К.. В подкрепа на това становище е и законодателното изменение на чл. 205, ал. 2 от ЗМВР, което не е приложимо по делото, но отразява принципното отношение на законодателя към анонимните сигнали и работата с тях като забранява по принцип въз основа на тях да се образува дори проверка, но с определени изключения при наличие на достатъчно данни по тях все пак може да се образува проверка.. Поканата за даване на писмени обяснения е връчена на В. К. на 14.12.2015 г. и на 15.12.2015 г. той се е възползвал от предоставената му възможност като е депозирал с вх. № 357р-11268/15.12.2015 г. писмени обяснения до министъра на вътрешните работи, която ги е приела на 22.12.2015 г. - видно от положения от нея подпис с дата. Следва изрично да бъде отбелязано, че от писмо рег. № 8221р-43557/11.12.2015 г. на вид директор на Дирекция "Човешки ресурси" на МВР следва да се приеме за установено, че на В. К. като директор на ОДМВР-Д. са изпратени освен цитираната покана и копие от справката от 30.10.2015 г., която му е изпратена и с писмо от 30.11.2015 г. от директора на Дирекция "Инспекторат". От тези писмени доказателства следва да се приеме, че на В. К. е осигурено право на участие в дисциплинарното производство по смисъла на чл. 205, ал. 3 от ЗМВР. Доказателствата, събрани в хода на проверката и описани в справката от 30.10.2015 г. са възприети от министъра на вътрешните работи на неопределена дата след приключване работата на комисията, но следва да се приеме, че това е станало преди 11.12.2015 г., на която дата министърът лично е подписал поканата до В. К. за даване на писмени обяснения, в която покана са възпроизведени всички действия извършени от разпореждането на извършване на проверка до резултатите от работата на комисията. Съгласно чл. 195, ал. 1 от ЗМВР дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. Следователно независимо от липсата на точна дата на получаване на справката т. е. неустановяване на точния момент, в който дисциплинарнонаказващият орган е открил нарушението, с оглед другите точно определени дати, следва да се приеме, че в конкретния случай са спазени сроковете по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР. В съдебната фаза не са събрани допълнително доказателства, но от приетите по делото писмени доказателства административната преписка, е възможно да бъде установена фактическата обстановка по делото, която на практика не е и спорна между страните. Доводите на жалбоподателя са основно относно правните последици на факти и обстоятелства, които той не оспорва. Относно фактите, които не е възможно да бъдат установени по категоричен начин страните не са ангажирали допълнителни доказателства, а относно преписката се твърди, че е представена по делото в нейната цялост, поради което не е възможно да се обоснове и извод, че съществуват други доказателства, за чието събиране съдът следва да дава указания към страните да ги представят. Следователно фактическите изводи трябва да се основават само на ангажираните от ответната страна доказателства и при съобразяване разпределението на доказателствената тежест в процеса. Настоящият съдебен състав намира за установено от събраните писмени доказателства, че на 24.01.2015 г. служители на ОДМВР-Д. са участвали в мероприятие, което е част от тяхното професионално обучение, за което им е била издадена Заповед № 357з-129/23.01.2015 г. от вид директор на ОДМВР-Д. Ц.. Цанев, в която е разпоредено за участващите в похода началниците да изготвят присъствени списъци, които да представят на сборния пункт на В. К.. Контролът по изпълнението на заповедта е възложен на К. Д.. Присъствени списъци са съставени преди началото на мероприятието на 24.01.2015 г., но не са приложени като неразделна част цитираната заповед, издадена предния ден. За известно (неустановено точно като период) време списъците (или поне част от тях) са били на разположение на В. К., но той е преценил, че те не са официални документи и за него няма задължение да ги съхранява по определен ред, поради което при наложилите се премествания в различни кабинети не ги е запазил. Няма данни самата заповед от 23.01.2015 г. да е предоставяна за съхранение на В. К.. Липсват данни и относно основните длъжностни права и задължения за длъжността, която е заемал на 24.01.2015 г. и доколко те включват поддържане на архив на служебна документация, респективно условия за поддържане на подобен архив от документи в неговия работен кабинет. На основание чл. 168, ал. 1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. В изпълнение на това свое задължение настоящият съдебен състав намира, че оспорената заповед е действителен административен акт, издадена от компетентен орган, без да са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон и изискването за форма. О. З. № 8121К-5247/22.12.2015 г. е издадена от министърът на вътрешните работи, който на основание чл. 204, т. 1 от ЗМВР е компетентен да налага за всички наказания по а всички наказания по чл. 197 за държавните служители на висши ръководни, ръководни и изпълнителски длъжности и за стажантите за постъпване на изпълнителски длъжности, без наказанието "уволнение" за главния секретар на МВР. Следователно министърът на вътрешните работи е компетентен да издаде заповед със съдържанието на оспорената в настоящото производство. Повод за образуване на дисциплинарното производство е справка от 30.10.2015 г., отразяваща работата на комисия от служители на МВР за проверка постъпили данни за неправомерни действия на служители в ОДМВР-Д.. Деянието, за което е наказан служителя е по повод, настъпил на 24.01.2015 г., поради което при всички случаи са спазени и двата срока по чл. 195 от ЗМВР. Спазени са и изискванията на чл. 206, ал. 1 от ЗМВР, съгласно който дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител или да приеме писмените му обяснения, освен когато по зависещи от държавния служител причини той не може да бъде изслушан или да даде писмени обяснения. Върху писмените обяснения на В. К. е поставен подпис на министъра на вътрешните работи Р. Б. и дата 22.12.2015 г. Според чл. 201, ал. 1 от ЗМВР дисциплинарното наказание се налага с писмена заповед, в която задължително се посочват: извършителят; мястото, времето и обстоятелствата, при които е извършено нарушението; разпоредбите, които са нарушени, доказателствата, въз основа на които то е установено; правното основание и наказанието, което се налага; срокът на наказанието; пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва заповедта. Видно от съдържанието на оспорената заповед в нея не е посочено нито мястото, нито времето и обстоятелствата, при които е извършено деянието, което също е описано по начин, който не го индивидуализира ясно. Не е ясно в кой момент на 24.01.2015 г. В. К. е "приел" и от кого присъствени списъци за проведен туристически поход, защото при едновременно възприемане на двете изречения от абзац втори от съдържанието на оспорената заповед, трябва да се счита, че тези присъствени списъци са подписани от ръководителя на ОДМВР-Д. и представляват част от неговата заповед, а по делото няма никакви твърдения и данни, че вид директор на ОДМВР-Д. Ц.. Ц. на 24.01.2015 г. въобще е присъствал на организираното по негова заповед мероприятие. Изготвянето на списъците, което е разпоредено в т. 5 от заповедта от 23.01.2015 г. се установява, че е изпълнено, както и предаването им на В. К., но тези списъци не е възможно да бъдат приравнени на списъци по смисъла на чл. 43, ал. 2 от Наредба № 346/2014 г. за професионалното обучение на служителите от МВР, защото не са неразделна част от заповед и не са подписвани от издателя на заповедта. Тези списъци биха могли да бъдат възприемани най-много като проект за официален документ, но в никакъв случая без данни за авторство от официално длъжностно лице (ръководител на структура на МВР) те не могат да придобият характер на официален документ. От оспорената заповед не се установява на кое място и в кой момент В. К. е "унищожил" тези списъци. Описанието на изпълнителното деяние като "унищожил" изисква прецизирането му във времето с конкретен момент, за разлика от "изгубил", което логично предполага известна неяснота относно времето и мястото и посочването само на "м. август 2015 г. и преместване в друг кабинет" биха били достатъчни за конкретизация. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че описанието на нарушението, направено в оспорената заповед, не отговаря на изискванията на закона и това представлява нарушение на изискването за форма на административния акт, предвидено в специалния ЗМВР. Допълнително изрично следва да бъде посочено, че квалифицирането на деянието като нарушение по чл. 200, ал. 1, т. 2 от ЗМВР - неизпълнение на разпоредбите за съхраняване, опазване и използване на документи" също не достатъчно ясно и конкретно. В чл. 200, ал. 1, т. 2 от ЗМВР се съдържат множество изпълнителни деяние, а в оспорената заповед са цитирани едновременно три от тях без да се индивидуализира в конкретния случай кое от тях е осъществено от В. К.. Не е посочено и на какво основание - заповед, нормативен акт или задължение по длъжностна характеристика, именно за В. К. е възникнало задължение точно той да съхранява, опазва или използва тези присъствени списъци, които по начина по който са съставени не могат да бъдат определени като официални документи, съставени в предвиден от нормативен акт форма и издател. В т. 5 от заповедта за организиране на мероприятието е посочено, че присъствените списъци следва да му бъдат представени, но не и да му бъдат предадени за съхранение или за други последващи действия след започване на мероприятието. Допуснатите нарушения в конкретния случай са съществени, доколкото обуславят, че описаното "нарушение" не покрива белезите на дисциплинарно нарушение въобще и води до материална незаконосъобразност на оспорената заповед за налагане на дисциплинарно наказание без основание. Настоящият съдебен състав намира, че при издаване на обжалваната заповед е допуснато нарушение и на разпоредбата на чл. 206, ал. 2 от ЗМВР, според която при определяне вида и размера на дисциплинарните наказания се вземат предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него последици, обстоятелствата, при които е извършено, формата на вината и цялостното поведение на държавния служител по време на службата. От представената по делото кадрова справка на В. К. се установява поведение на служител, което през дълъг период от време е оценявано като достойно за награждаване (1999 г., 2003 г., 2007 г. - два пъти, 2014 г.). В кратък период от време преди налагане на дисциплинарното наказание с оспорената заповед В. К. е повишен на длъжност директор на ОДМВР-Д.. Тези констатации противоречат на формалното изявление в оспорената заповед, че е взето предвид цялостното поведение на служителя при определяне на наказание "порицание за шест месеца", което е третото по тежест дисциплинарно наказание. Липсват доказателства при определяне вида и размера на наказанието да са взети предвид обстоятелствата, при които е извършено нарушението, настъпилите последици и формата на вината. Обстоятелството, че в текста на атакуваната заповед е възпроизведена хипотезата на правната норма не означава, че посочените в нея факти са действително осъществени. В конкретния случай министърът на вътрешните работи като дисциплинарно наказващ орган явно е възприел становището на комисията, извършваща проверка по сигнали, че тяхната работа е била затруднена от липсата на тези присъствени списъци. Това затруднение не е възпрепятствало разкриването на обективната истина, за която са събирани множество други доказателства, поради което не е възможно да се обоснове извод, че от поведението на В. К. са произтекли конкретни вредни последици за обществото. По така изложените съображения съдът намира, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила, но при допуснати нарушения на изискването за форма и противоречие на материалния закон. Жалбоподателят не излага конкретни оплаквания относно противоречие на оспорената заповед на целта на закона, а при служебната проверка не се установяват факти, които да обуславят наличие на това основание за отмяна. По изложените съображения настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира оспорването за основателно, а атакуваната заповед следва да бъде отменена поради наличие на основанията по чл. 146, т. 2 и т. 4 от АПК Страните по делото не претендират разноски, поради което такива не следва да бъдат определяне. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Върховния административен съд, пето отделение