Решение № 4881 от 29.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 2539/2015 г.

Решение № 4881 от 29.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 2539/2015 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Мариян Петров Цанков, от гр. София, подадена чрез пълномощника му - адв. Бенатов, против решение № 443 от 15.01.2015 г., постановено по адм. дело № 3394/2014 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение. По поддържаните оплаквания за неправилност на обжалваното решение, поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му и решаване на спора по същество, алтернативно - връщане на делото на първоинстанционния съд за ново разглеждане. Претендират се разноски. Ответникът - министърът на външните работи, чрез процесуалния му представител - юрк. Паунова, оспорва жалбата. Моли за отхвърлянето й като неоснователна и за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Счита атакуваното съдебно решение за постановено в съответствие с материалноправните разпоредби. Върховният административен съд, петчленен състав, намира касационната жалба за процесуално допустима - подадена в срок, от надлежна страна - участник в първоинстанционното производство. Като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, намира същата за неоснователна. С атакуваното решение тричленният състав на Върховния административен съд е отхвърлил жалбата на Мариян Петров Цанков срещу заповед № Т-1996/09.10.2013 г. на министъра на външните работи, с която на основание чл. 33, ал. 1, т. 4 от Закона за дипломатическата служба (ЗДС) е прекратено, считано от 09.10.2013 г., служебното правоотношение с жалбоподателя, заемащ длъжността директор на дирекция "Сигурност" в Министерство на външните работи (МВнР) с ранг на държавен служител V старши, поради неспазване на условията по чл. 27, ал. 2, т. 1, във вр. с ал. 1, т. 2 ЗДС. За да постанови този резултат, съдът е установил от фактическа страна, че жалбоподателят има висше образование с образователно-квалификационна степен "магистър" по специалност "Маркетинг и мениджмънт" и към момента на назначаването му на длъжността директор на дирекция "Сигурност" в МВнР е отговарял на условията за заемането й, видно от утвърдената от постоянния секретар длъжностна характеристика, изискваща придобита минимална образователна степен "магистър" в професионална област - хуманитарни и/или точни науки. Приел е, че Цанков е имал статут на държавен служител без дипломатически ранг в МВнР и попада в категорията служители по чл. 4, т. 2 ЗДС. По делото няма спор, че с ПМС № 202/11.09.2013 г. (обн. ДВ, бр. 80 от 13.09.2013 г., в сила от 13.09.2013 г.), е приет Устройствен правилник (УП) на МВнР, с който са извършени промени в структурата и организацията на министерството, включително в дирекция "Сигурност" - чл. 24, ал. 1 УП. В изпълнение на § 2 от заключителните разпоредби на УПМВнР и с оглед нормативните промени, със заповед № ЧР-95-00-238 от 30.09.2013 г. министърът на външните работи е утвърдил ново длъжностно разписание на МВнР, в сила от 01.10.2013 г. В тази връзка и в съответствие с чл. 4 и чл. 7, ал. 4 от Наредба за длъжностните характеристики на държавните служители (НДХДС) са утвърдени нови длъжностни характеристики, сред които и за длъжността директор на дирекция "Сигурност", видно от която са въведени нови изисквания за заемането й по отношение на професионалната област, на която трябва да отговаря държавният служител, а именно - специалност право, инженерно-техническа специалност или специалност в областта на сигурността. Предвид променените потребности за изпълнението на конкретната държавна служба, обективирани в утвърдената на 09.10.2013 г. от постоянния секретар на МВнР длъжностна характеристика, органът по назначаване е прекратил на същата дата служебното правоотношение с Мариян Цанков, т. к. образователно-квалификационната степен "магистър" на служителя не е сред специалностите, изискуеми според новите условия. Процесната заповед, ведно с новата длъжностна характеристика е връчена на жалбоподателя на 13.02.2014 г., поради факта, че от деня, следващ издаването й - 10.10.2013 г., до момента на връчване, същият е ползвал отпуск по болест. При тези данни решаващият състав е формирал извод за законосъобразност на оспорената заповед, като издадена от компетентен административен орган, в изискуемата форма и при спазване на материалноправните норми и процесуалните правила. Счел е, че дългият времеви период между издаването на акта и неговото изпълнение и датата на връчването му на служителя не опорочава волеизявлението на органа, а продължителното отсъствие на служителя по болест не препятства изпълнението му. Преценил е, че към датата на издаване на акта са налице материалноправните предпоставки, визирани в чл. 33, ал. 1, т. 4 във вр. чл. 27, ал. 1, т. 2 ЗДС за прекратяване на служебното правоотношение без предизвестие, т. к. служителят не изпълнява законовото условие да има висше образование с образователно-квалификационна степен "магистър" в зависимост от потребностите на дипломатическата служба, т. е. в случая не отговаря на изискването за магистърска степен по право, инженерно-техническа специалност или специалност в областта на сигурността. За неотносими и недоказани са приети твърденията на жалбоподателя за специализации в областта на сигурността. Наведен е извод за неприложимост към спорното правоотношение на разпоредбата на чл. 32 ЗДС, на която се позовава Цанков, т. к. принципът за стабилност на дипломатическата служба, закрепен в цитираната норма, се отнася само до дипломатически служители, които са държавни служители с дипломатически ранг по смисъла на чл. 4, т. 1 ЗДС, но не и до останалите, изброени в т. 2 и т. 3 на чл. 4 с. з., сред които е и жалбоподателят - държавен служител без дипломатически ранг. Решението е правилно. Неоснователно е твърдението на касационния жалбоподател за нарушени съдопроизводствени правила при първоинстанционното разглеждане на делото. Касационната проверка констатира, че при постановяване на решението не са допуснати съществени процесуални нарушения. Фактите по делото са точно установени. Съдът е преценил събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност съобразно тяхната допустимост и относимост. Формирал е съответни на доказателствения материал изводи по релевираните от страните доводи, обсъдил е фактите от значение за предмета на спора и приложимото към тях право. Налице са достатъчно и годни за установяване на релевантните факти доказателства. Обстоятелството, че в съдебния акт не са коментирани свидетелските показания, ангажирани от ответника по делото, не сочи на съществен процесуален порок, т. к. не се отразява на крайния изход на спора по същество. Решението е постановено в изискуемата съгласно чл. 172а АПК форма след цялостна служебна проверка на административния акт в изпълнение на изискването на чл. 168, ал. 1 АПК и при излагане на мотиви, обуславящи постановения от съда правен резултат. Обоснована и съответна на материалния закон е преценката на тричленния състав на Върховния административен съд по същество за законосъобразност на оспорения административен акт, като мотивите му се споделят от касационния състав. Основните въведени с касационната жалба спорни въпроси касаят релевантния момент на прекратяване на служебното правоотношение (издаване или връчване на заповедта за уволнение); датата на утвърждаване и връчване на новата длъжностна характеристика; приложимостта на чл. 32, ал. 2 ЗДС относно стабилността на правоотношението; наличие на необходимите образование и квалификация за изпълнение на длъжността; отсъствие на обективно обусловена необходимост от промяна на потребностите на дипломатическата служба по отношение образователните изисквания за заемане на длъжността, респ. - липса на основания за издаване на заповедта. Правилно е заключението на съда, че прекратяването на служебното правоотношение, считано от датата на издаване на акта, е правомерно. Административният акт по правило произвежда действие от момента на неговото издаване, т. к. правните му последици настъпват тогава, поради това, че волеизявлението на административния орган, обективирано в акта е насочено към промяна на определени правоотношения, такива, каквито са към момента и за в бъдеще. Правната сила на акта съществува от датата на неговото издаване, но се проявява посредством неговото изпълнение, с което реално се осъществява и промяната в правоотношението. Според чл. 108 ЗДСл., във вр. с чл. 5 ЗДС, служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да има определеното в тази норма съдържание. Съгласно чл. 124, ал. 2 ЗДСл., във вр. с чл. 5 ЗДС обжалването на акта за прекратяване на служебното правоотношение не спира неговото изпълнение, т. е. по силата на закона волеизявлението на органа по назначаването се ползва с незабавно действие и изпълняемост, предвид спецификата на регулираните обществени отношения. Следователно законодателят е свързал прекратяването на служебното правоотношение с издаването на съответния акт, а не с неговото съобщаване. Налице е в тази връзка изрично волеизявление на органа по назначаването правоотношението да се счита прекратено с издаването на акта, а не в един бъдещ момент, свързан с връчването му, т. е. настъпването на правните последици на заповедта за уволнение не е отложено във времето (което също е допустимо), а като правнорелевантна за прекратяване на служебното правоотношение дата е посочена тази на собственото му едностранно волеизявление. Липсва относима правна норма, по силата на която ефектът на прекратяването да е обвързан с факта на съобщаване на правопрекратителния акт на адресата. При възникнало обективно несъответствие на служителя с условията за заемане на длъжността е необосновано моментът на настъпване на последиците от волеизявлението за освобождаването му от длъжност да е поставен в зависимост от връчването на процесната заповед. Разпоредбата на чл. 335, ал. 2 КТ, визирана от участвалия по делото прокурор, не намира приложение към случая. Няма законова пречка датата на издаването на заповедта и датата на прекратяване на служебното правоотношение да съвпадат, още повече, че в конкретния случай прекратяването е извършено от органа по назначаването едностранно без предизвестие при условията на чл. 33, ал. 1, т. 4, във вр. с чл. 27, ал. 2, т. 1, във вр. с ал. 1, т. 2 ЗДС. Дори да се приеме обратното, това обстоятелство не променя крайния извод за законосъобразност на акта. Що се отнася до оплакването за връчване на заповедта в по-късен момент, същото се дължи на продължителното отсъствие на служителя от следващия издаването й ден, както правилно е отбелязал тричленният състав. Верен е и изводът на съда за осъществяване на визираните в атакувания акт предпоставки с оглед утвърдената на 09.10.2013 г. длъжностна характеристика, в която е предвидено ново условие за заемане на конкретната длъжност, касаещо придобито висше образование с образователно-квалификационна степен "магистър" в зависимост от потребностите на дипломатическата служба. Утвърждаването на длъжностната характеристика за длъжността директор на дирекция "Сигурност" в МВнР е в правомощията на постоянния секретар на ответното министерство - чл. 4 и чл. 7, ал. 4 НДХДС. Въвеждането с процесната длъжностна характеристика на други, различни от съществувалите към момента на назначаване на служителя изисквания за заемане на длъжността е обективен факт. Предварителното връчване на новата длъжностната характеристика на Цанков не е елемент от динамичния фактически състав по прекратяване на служебното му правоотношение в хипотезата на чл. 33, ал. 1, т. 4 ЗДС. В случая от значение за едностранното прекратяване на правоотношението от органа по назначаването без предизвестие е фактът на настъпило несъответствие на служителя с условията за заемане на длъжността. Длъжностните характеристики представляват официален документ по смисъла на чл. 179 ГПК, вр. с чл. 144 АПК и като такива се ползват с формална доказателствена сила. По съдържанието на процесната длъжностна характеристика и отразеното в нея ново изискване за заемане на длъжността, с което жалбоподателят е в обективно несъответствие, няма спор между страните. Разглежданият документ съставлява доказателство за възникване на юридическия факт, който се явява материалноправна предпоставка за прекратяване на служебното правоотношение с Цанков. Спорът е относно датата на възникване на този юридически факт. Действително, в процесната нова длъжностна характеристика, въвеждаща изисквания, на които заемащия длъжността служител не отговаря, не се съдържа достоверна дата на утвърждаването й, отразена е единствено 2013 г. Няма пречка с оглед разпоредбата на чл. 164 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, датата да бъде установена със свидетелските показанията на утвърдилото я длъжностно лице, поради което противно на възраженията на жалбоподателя, свидетелските показания са по хипотеза допустими. Дори да се приеме тезата на оспорващия за недопустимост на свидетелските показания, то в случая в тях не са изнесени данни за датата на утвърждаване на длъжностната характеристика, респ. - не се установява спорния факт, поради което въпросът за допускането им е без значение за изхода на спора, а обсъждането им - безпредметно, като отсъствието на изложени от тричленния състав мотиви в тази насока не компрометира обжалвания съдебния акт. От разпита на свидетеля Георги Димитров е видно, че след приемането през м. септември 2013 г. на УПМВнР са утвърдени нови длъжностни характеристики, включително за заеманата от Цанков длъжност, с оглед привеждането им в съответствие с нормативните промени в администрацията на дипломатическата служба. Конкретна дата на утвърждаване на длъжностната характеристика за длъжността директор на дирекция "Сигурност" със свидетелските показания не е установена, но в обжалваната заповед, издадена на 09.10.2013 г., е налице изрично позоваване на датата утвърждаването й - 09.10.2013 г., която следва да се счита за достоверна дата на длъжностната характеристика. Горното сочи, че новото изискване е съществувало при прекратяване на служебното правоотношение, респ. - опровергава тезата за утвърждаване на длъжностната характеристика след преобразуващото произнасяне на министъра. Доколкото характеристиката безспорно е утвърдена през 2013 г. във връзка със структурно-организационни промени в МвнР, в частност - с чл. 24 УПМВнР, датата на утвърждаването й е възпроизведена в друг официален документ (прекратителният акт) и същата е връчена на лицето заедно с атакуваната заповед, се налага извод, че релевантният юридически факт е бил налице към момента на упражняване от страна на органа по назначаването на потестативното право да прекрати правоотношението със служителя, който е престанал да покрива критериите за назначаването му на длъжността. Твърдяните от жалбоподателя специализации в областта на сигурността, освен недоказани, не опровергават извода, че към 09.10.2013 г. лицето вече не отговаря на изискването за заемане на длъжността, т. к. условието е за придобито висше образование със степен "магистър" в съответната област. Законосъобразна е преценката на тричленния състав, че приложното поле на нормата на чл. 32, ал. 2 ЗДС се ограничава до дипломатическите служители по чл. 4, т. 1 с. з., които са държавни служители с дипломатически ранг. Разпоредбата на чл. 32 гласи: "При преназначаване за нуждите на дипломатическата служба в рамките на ротацията не се допуска назначение на дипломатическите служители на длъжност в длъжностна категория, по-ниска от съответстващата на техния дипломатически ранг (ал. 1). След освобождаване от длъжностите "постоянен секретар", "генерален директор", "главен инспектор", "директор", "началник на отдел", "посланик за специални поръчения" и "специален координатор" служителите се назначават на други длъжности в дипломатическата служба, съответстващи на техния ранг (ал. 2)." Цитираната норма урежда принципа на стабилност, който е един от специфичните принципи, в съответствие с които се изгражда дипломатическата служба като специален вид държавна служба за осъществяване на външната политика и международните отношения на Република България - чл. 2, ал. 2 и чл. 3, ал. 3 ЗДС. Съдържанието на принципа на ротация е уредено в разпоредбата на чл. 47 ЗДС, видно от която ротационната система важи само за дипломатическите служители, т. е. за служителите с дипломатически ранг. Че преназначаването в хипотезата на чл. 32, ал. 1 ЗДС се отнася само за служителите по чл. 4, т. 1 от същия закон е вън от съмнение. Спорът между страните е по тълкуването на обхвата на чл. 32, ал. 2 ЗДС. Част от изброените в ал. 2 на чл. 32 ЗДС длъжности са мандатни и/или такива, за заемането на които императивно се изисква качеството на дипломатически служител при това с посочения в закона минимален дипломатически ранг, като освобождаването от длъжност е по преценка на министъра (чл. 8, чл. 11 и чл. 15). Според действащата нормативна уредба постоянен секретар, генерален директор и главен инспектор може да бъде само дипломат с определен дипломатически ранг, а директор, началник на отдел, посланик за специални поръчения и специален координатор може да бъде както дипломатически служител със съответен дипломатически ранг, така и друго лице, извън системата на дипломатите, което отговаря на изискванията за заемане на длъжността (чл. 13, ал. 1 и чл. 14 ЗДС). Отделно от това, използваният в разпоредбата термин "освобождаване от длъжност" сочи, че се касае за прекратяване упражняването на определена функция (например поради изтичане на установения в закона мандат на дипломата), а не на служебното правоотношение въобще. Това означава, че преназначаването на лицата по чл. 32, ал. 2 ЗДС след освобождаването им от длъжност намира приложение само за дипломатическите служители. Видно от редакцията й, целта на разпоредбата е да гарантира на освободените от ръководна позиция дипломати назначаване на длъжност в дипломатическата служба, съответстваща на техния дипломатически ранг. Тълкувана в цялост и в духа на закона, нормата на чл. 32 ЗДС осигурява предвидимост в кариерното развитие на дипломатите и създава основа за дългосрочно стабилно структуриране на дипломатическата служба за осъществяване на дейността й. Смисълът на закрепения в закона принцип на стабилност се извежда от естеството и спецификата на работата в МВнР, свързана с ротацията на служителите и системата на дипломатическите рангове като част от утвърдената международна практика, залегнала и във Виенската конвенция за дипломатическите отношения от 1961 г., от повишените изисквания към дипломатическите служители за наличие на определен дипломатически ранг, професионален опит и специален образователен ценз (виж стенограмата от обсъжданията на проекта на ЗДС и мотивите към законопроекта - № 702-01-20 от 18.05.2007 г.). С оглед горното, систематичното тълкуване на чл. 32, ал. 2 с ал. 1 и с останалите разпоредби от специалния закон налага извод, че стабилността на правоотношението обхваща единствено категорията служители по чл. 4, т. 1 ЗДС - дипломатическите служители с дипломатически ранг. Касаторът е имал статута на служител по чл. 4, т. 2 ЗДС - държавен служител без дипломатически ранг, поради което не попада в обхвата на чл. 32, ал. 2 ЗДС и не може да се ползва от правото на стабилитет на служебното правоотношение с вложеното в цитираната норма съдържание. Първоинстанционният съд е формирал верен извод за неотносимост към спора на въпроса за необходимостта от промяна на изискванията за заемане на длъжността. Освен, че новите условия са продиктувани от изменената правна рамка на структурата и организацията в МВнР, преценката на органа за изискуемия образователен ценз към служителите съобразно потребностите на дипломатическата служба в контекста на конкретната длъжност е по целесъобразност и стои извън предмета на съдебния контрол. По изложените съображения Върховният административен съд, петчленен състав, счита, че не са налице визираните в касационната жалба отменителни основания, поради което оспореното решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, претенцията на ответника за присъждане на възнаграждение за юрисконсултска защита за настоящата съдебна инстанция е основателна и следва да бъде уважена, като на основание чл. 143, ал. 3 и ал. 4, във вр. с чл. 228 АПК, вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 и § 1 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, касаторът Цанков бъде осъден да заплати в полза на МВнР сумата от 300 (триста) лева - юрисконсултско възнаграждение. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1-во АПК, Върховния административен съд, петчленен състав на Втора колегия