Решение № 14110 от 22.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 15274/2014 г.

Решение № 14110 от 22.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 15274/2014 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационната жалба на "Ви Ал-В" ООД със седалище в гр. София, подадена чрез пълномощник, против решение № 5408/11.08.2014 г., постановено по адм. д. № 2189/2014 г. по описа на Административен съд София-град, с което съдът е отхвърлил жалбата на дружеството срещу мълчалив отказ на Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" при Министерството на икономиката и енергетиката за издаване на решение за приключване на нередност по чл. 30, ал. 1, т. 7 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз (Наредбата). Касаторът релевира доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че след като производството по установяване на нередност е приключило с влязло в сила постановление на Софийска градска прокуратура за липса на доказателства за извършено престъпление, компетентният административен орган следва да постанови решение за приключване на нередност по чл. 30, ал. 2 от Наредбата. По подробно развити в касационната жалба съображения иска отмяна на съдебния акт и произнасяне по съществото на спора, при което атакуваният мълчалив отказ бъде отменен като незаконосъобразен. Претендира присъждане на разноските по делото. Ответникът Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" при МИЕТ, чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери валидността, допустимостта и правилността на обжалваното решение, приема следното: По делото няма спор за факти. Първоинстанционният съд подробно е разгледал релевантната фактическа обстановка, която не следва да бъде излагана повторно. Установил е, че по силата на сключен договор № ТМ-02-88/16.09.2008 г. дружеството е станало бенефициер по ОП "Конкурентоспособност" към Министерството на икономиката за безвъзмездна помощ по ОП "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика 2007 - 2013 г.", финансиран за операция "Технологична модернизация в предприятието" на обща стойност 2 193 035,00 лв. Съфинансирането от оперативната програма е 45%. В края на 2009 г. финалният отчет за финансиране е изваден от искането за отпускане на средствата поради постъпил сигнал за нередност. Нередността е регистрирана през м. юни 2010 г. с И№ РК/19/РР/011, класифицирана като нередност - подозрение за измама. Случаят е предаден за разследване на Прокуратурата. С постановление на СГП от 21.10.2010 г. е отказано образуване на досъдебно производство по преписка № 9783/2010 г. поради липса на данни за представяне на неавтентични документи от бенефициера "Ви Ал-В " ООД пред ИАНМСП. Постановлението е влязло в сила на 14.07. 2011 г., когато е потвърдено с акт на прокурор от Апелативна прокуратура. По делото е установено, че проверката пред административния орган е продължила, като са изискани последователно становище от СО - Дирекция "Национален фонд" при МФ, от Междуведомствената работна група към АФКОС. Дирекция АФКОС-МВР е отправила запитване по случая, предвид констатирани нередности по договора, към ОЛАФ. ОЛАФ е открила разследване. В края на м. февруари 2013 г. ДО е преквалифицирал случая като нередност; извършвал е действия по проверка на финансовия отчет на бенефициера, като е правил и плащания, констатирал е недопустими плащания, които не е верифицирал. Съдът е отхвърлил жалбата на дружеството срещу мълчалив отказ за издаване на решение за приключване на нередност по чл. 30, ал. 1, т. 7 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз на Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" при Министерство на икономиката и енергетиката. Приел е, че производството е административно и се провежда в рамките на разписаната процедура, предвидена в нормативния акт - от регистриране на нередността до приключване на производството от съответният орган по чл. 1, т. 2 от Наредбата. Тъй като производството следва да завърши с нарочен акт - решение на органа, непроизнасянето му в разумен срок е квалифицирал като мълчалив отказ. Разгледал е основанието за приключване на производството по установяване на нередност по чл. 30, ал. 1, т. 3 от Наредбата и по твърдяното от жалбоподателя основание по чл. 30, ал. 1, т. 7. След като е анализирал приложимите правни норми, съдът е заключил, че законодателят не е предвидил "национален контролен орган" по смисъла на т. 3 от чл. 30, ал. 1 на подзаконовия нормативен акт, поради което бенефициерът има право да докаже по съдебен ред надлежното изпълнение на договора. Приел е, че не са изпълнени изискванията на подзаконовия нормативен акт за приключване на процедурата по чл. 30, ал. 1, т. 7. При тези съображения съдът е заключил по същество, че е налице формиран мълчалив отказ от страна на директора на ГД "ЕФК", същият е законосъобразен, поради което е отхвърлил жалбата. Дружеството-жалбоподател твърди, че производството пред административния орган следва да бъде приключено, тъй като е изпълнено основанието по чл. 30, ал. 1, т. 7 от приложимата Наредба. За да се постанови решение за приключване на нередност на посоченото основание, административната процедура следва да е завършила с установяване на факти, опровергаващи основанията за установяване на нередността. Първоинстанционният съд, след като е проследил процедурата и анализирал доказателствата по преписката, е установил, че проверката не е приключила. ГД "ЕФК" е докладвала нередността на АФКОС, изчаквала е решение на ОЛАФ във връзка с отправено питане. Не са осъществени от фактическа страна основанията за приключване на нередност по чл. 30, ал. 1, т. 3 от Наредбата, а и жалбоподателят не навежда такива твърдения. Нито е приключила проверката на административния орган, нито има надлежно формирани констатации за липса на нарушения. ГД "ЕФК" е компетентният орган към настоящия момент да постанови решение, с което да приключи производството по преписката. Същото има характер на волеизявление, обективирано в административен акт, поради което отказ да се издаде такъв в рамките на разумни срокове (при липса на специални) действително следва да се третира като мълчалив отказ. Но, видно от доказателствата по делото, образуваното производство за установяване на нередност по отношение на "Ви Ал-В " ООД все още не е приключило, тъй като административният орган продължава с извършването на фактически действия по проверката. Разпоредбата на чл. 13 от Наредбата посочва компетентните органи при откриване на производството по установяване на нередности. Съгласно чл. 14, ал. 1 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз, наличието или липсата на нередност се обективира в писмен акт на компетентен административен орган по чл. 13, ал. 1, т. 1 или в съдебен акт, който представлява първата писмена оценка, съдържаща мотивирано заключение въз основа на конкретни факти, че е извършена нередност, без да засяга възможността това заключение впоследствие да бъде преразгледано или отменено в хода на развила се административна или съдебна процедура. Решението по чл. 14, ал. 1 НОПАНФИПСЕС за констатиране на нередност по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от ЕФРР и постановяването му произтича от задължението на структурите, администриращи европейски фондове, инструменти и програми, да регистрират и поддържат досие с национален идентификационен номер за всеки случай на установена нередност, с произтичащите от това последици за компетентните административни органи, без да засяга спора за съществуването на самата нередност. Съгласно § 1, т. 1 от ДР на Наредбата "нередност" по определението, дадено в чл. 1, § 2 от Регламент 2988/95 г. означава всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите или на бюджетите, управлявани от тях, или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на Общностите, или посредством извършването на неоправдан разход. А съгласно чл. 2, ал. 1, т. 7 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 г. "нередност" е всяко нарушение на разпоредба на общностното право, произтичащо от действие или бездействие на стопански субект, което има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Европейския съюз, като отчете неоправдан разход в общия бюджет. В конкретното административно производство нередността е регистрирана с национален идентификационен номер, квалифицирана е през 2010 г. като нередност - подозрение за измама. Впоследствие, след влизане в сила на постановлението на СГП за отказ да се образува досъдебно производство, случаят е преквалифициран като "нередност". Ето защо неоснователни са доводите на касатора, че производството пред административния орган следва да се прекрати, тъй като е налице основанието по чл. 30, ал. 1, т. 7 от Наредбата, предвид изхода от прокурорската проверка. Влезлият в сила прокурорски акт не е съдебен акт. Постановлението на СГП не е обжалвано пред съд. Нещо повече, в хода на административното производство ДО е провеждал действия във връзка с други нередности, т. е. предметът на прокурорската проверка не идентичен с обхвата на проверката, извършвана от компетентния административен орган. Последен етап на производството е регламентираната процедура по приключване на нередността. Съдът по делото е изследвал въпроса, свързан с приключване на нередността в хипотезите на чл. 30, ал. 1, т. 3 и т. 7 от НОПАНФИПСЕС, по отношение на които не са фиксирани крайни срокове за приключване на нередности по договори за безвъзмездна финансова помощ. Срокът от три месеца, посочен в наредбата, обхваща периода от подаване на сигнала и приключване на проверката по сигнала с оглед установяване наличие или липса на нередност, която се регистрира. В случая ДО е установил и регистрирал нередност, в рамките на предоставените му правомощия. Що се касае до приключването на процедурата, чл. 30, ал. 1 от Наредбата визира решение за приключване на нередността, което се обективира в писмен акт на органите, отговорни по прилагане на чл. 1, т. 2 от същия акт. Анализът на нормите показва, че проверката по случая следва да приключи с нарочен писмен акт, с който или да се установи, че са извършени нарушения, или да се установи, че нередността е опровергана и производството следва да се прекрати и т. н. Във всички случаи компетентните органи по чл. 1, т. 2 от Наредбата следва да издадат нарочен акт в писмена форма, с който по един или друг начин да приключат производството. В случая ответникът не отрича, че такъв акт липсва, тъй като производството не е приключило. Касационният съдебен състав приема, че в конкретния случай не е формиран мълчалив отказ на ответника за приключване на процедурата за установяване на нередност, тъй като не е изпълнено нито едно от сочените основания по чл. 30, ал. 1, т. 3 или т. 7 от Наредбата. В хипотезата по чл. 30, ал. 1, т. 3 от Наредбата няма как да приключи административна процедура на контролен орган, тъй като в хода на проверката на административния орган по отношение на дружеството са констатирани допуснати нарушения. Не е изпълнен и фактическият състав на чл. 30, ал. 1, т. 7, тъй като в хода на проверката не са установени факти, опровергаващи основанията за установяване на нередност, напротив, събрани са доказателства, сочещи на установяване на нередност. Не е изпълнено и условието на чл. 30, ал. 2 от Наредбата. Релевантен обаче е въпросът за приключване на производството пред административния орган в разумен срок. В Наредбата не се съдържа срок, в който да бъде приключена проверката, след като е регистрирана нередност, поради което липсва конкретна правна разпоредба. Поради това органът следва да процедира в съответствие с принципа на бързина на производството, заложен в чл. 11 АПК, който предвижда, че процесуалните действия се извършват в най-краткото време, необходимо според конкретните обстоятелства и целта на действието или на административния акт, ако не са определени срокове в закона. Компетентните държавни органи е следвало да извършат проверка по констатиране на нередност още през 2009 г., да извършват проверка относно факта има ли нередност по Договор № ТМ-02-88/16.09.2008 г., сключен между "ВИ АЛ - В" ООД и ИАНМСП. Действително, органът е действал извън разумните административни срокове за извършването на проверка, приключването и произнасянето по образуваната административна преписка. Недопустимо е държавни и административни органи да изчакват констатации за липса или наличие на нередност от ОЛАФ, която са сезирали. Видно от глава 28 на Предприсъединителният ни договор с ЕС, ОЛАФ има функция на съдействащ, присъстващ и препоръчващ административен или контролен орган, но не и притежаващ констатиращи, наказващи и санкционни функции. Държавните структури в България, компетентни да разследват и констатират нарушение, не могат да не изпълняват задълженията си, пряко произтичащи от закон и правна норма, да чакат и да ги съобразяват с препоръка на структура на ЕС. Предвид чл. 33 от Наредбата, ако има констатирана нередност, когато първоначално са спрени плащанията и е започнала проверка, то същата е следвало да приключи в разумни срокове, да има доклад за проверката и да се изготви окончателен доклад за наличието или липсата на нарушение. Възможността административният орган самостоятелно, по своя преценка да извършва процесуални действия, без заложени конкретни срокове по висящото пред него административно производство, препятства за неопределено време правото на проверяваното лице да получи разрешение на съответния административноправен въпрос. Целта на законодателя и при тези разследвания е възможно най-бързо да се достигне до произнасяне по същество, а не по една или друга причина да се изчаква разрешаването на въпроса. Действията на административния орган, както и действията на другите държавни органи, решенията на които са преюдициални за съответния административен акт, следва да се предприемат в разумни срокове, т.е. да бъдат в съответствие с чл. 11 АПК. Наред с това административният орган следва да привежда действията си в съответствие с изискванията на процесуалния закон, когато в Наредбата не са указани задължителни и инструктивни срокове. Разумният срок за водене на административното производство изключва необоснованото забавяне за вземане на административни решения. Сроковете се определят в съответното правило за всяка специфична процедура. Ако не е установен срок, той по принцип не следва да надвишава три месеца от датата на решението за започване на процедура, ако тя е била започната служебно, или от датата на искането на заинтересованата страна. Ако не може да бъде взето решение в този срок по обективни причини като например необходимостта от предоставяне на време за отстраняване на пропуски по искане, сложността на повдигнатите въпроси, задължението за временно преустановяване на процедурата в очакване на решението на трета страна и др., заинтересованото лице трябва да се информира за това и решението се взема във възможно най-кратки срокове (вж. Резолюция на Европейския парламент от 15 януари 2013 г. (2012/2024 (INL). При това положение, противно на приетия от първоинстанционния съд правен извод, към момента не е формиран мълчалив отказ от страна на ответника, който да бъде предмет на съдебен контрол за законосъобразност. Като е приел, че има годен предмет на съдебно оспорване и се е произнесъл по съществото на спора, съдът е постановил недопустимо решение, което следва да бъде обезсилено, а производството по делото - прекратено. Воден от горното, Върховният административен съд