Решение № 8150 от 25.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5164/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програмата за морско дело и рибарство 2014 - 2020 г. (ПМДР) срещу Решение 1406 от 13.02.2025 г. на Административен съд Бургас по адм. дело 2077/2024 г.

С обжалваното решение съдът е отменил Решение МДР-СД-01-86 от 24.10.2024 г. на ръководителя на УО на ПМДР 2014 2020 г., с което на Община Поморие е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ПМДР за допустими за финансиране разходи по Договор Д-431 от 15.10.2020 г. с изпълнител ДЗЗД Порт Поморие 2, за нередност за нарушение на чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 2 и т. 3, б. б от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.).

Касационният жалбоподател ръководителят на УО на ПМДР 2014 -2020 г., счита обжалваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Счита, че от страна на първоинстанционния съд неправилно е възприетата фактическата обстановка по делото, като изводите му не почиват на установените факти, не са съобразени с доказателствения материал по делото в тяхната съвкупност, въз основа на което съдът е достигнал до неправилни правни изводи за липса на осъществено от Община Поморие нарушение, посочено в акта.

Излага подробни доводи, че направените правни изводи не съответстват на установените фактически обстоятелства по делото, а именно на методиката за оценка, утвърдена от бенефициера.

Твърди, че изискването за всяко от основните дейности/СМР да е показано разпределението на експертите (кой какво ще изпълнява) на ниво отделна дейности и да са предложени конкретни начини за контрол на изпълнението, противно на приетото от първоинстанционния съд, е абсолютно неясно за участниците, защото не става ясно какво е имал предвид бенефициерът и по-конкретно дали участниците е следвало да описват поотделно по посочения начин дейности или СМР, доколкото една дейност обхваща различни СМР. Възможно е един участник да може да опише дейности, а друг СМР.

Сочи, че методиката изисква участникът да предложи конкретни начини за контрол на изпълнението на всяка дейност/СМР, като за участниците не е ясно каква трябва да е степента на конкретност на всеки начин, предвид което абсолютно субективно комисията може да реши, че някое описание не е достатъчно конкретно, а е общо и в този смисъл не отговаря на условията в методиката.

Счита, че предвид изложеното, по тази точка от методиката, участниците нямат информация за правилата, които ще се прилагат при оценката на офертите им по това надграждащо обстоятелство, което безспорно има разубеждаващ ефект за решението им дали да участват в процедурата.

По отношение на второто надграждащо обстоятелство, а именно от участниците да са дефинирани необходимите технически ресурси за изпълнение на съответните дейности (материали, техника, механизация), както и организация на работата на инженерно- техническия (ръководен) състав и на изпълнителския/ките екип/и, включително начина на осъществяване на координация и съгласуване на дейностите помежду им, касаторът счита, че неправилно съдът е приел, че и в тази част от методиката не е налице допуснато нарушение на закона.

Твърди, че от страна на бенефициера не са поставени единни критерии, въз основа на които участниците да разпределят изпълнението на поръчката по дейност, доколкото и тук липсва яснота за участниците по дейности или по СМР трябва да правят разпределението, не са посочени и конкретни обстоятелства, които следва да бъдат анализирани, както и липсват предварително дефиниране кои мерки за вътрешен контрол и организация на работата участникът следва да опише, като всичко това създава в последния една неяснота от една страна как следва да подготви предложението си, за да получи максималния брой точки, а от друга - как ще бъде оценяван от комисията.

Касаторът счита за неправилни изводите на първоинстанционния съд и по отношение на третото надграждащо обстоятелство, а именно, че за участниците е ясно какво точно се очаква от тях, когато се иска да бъдат анализирани основните (неясно за кого и по какви критерии определени за основни) обстоятелства, които могат да предизвикат затруднения в планираната организация на строителната площадка и последователността на работата.

Твърди, че посочените параметри за времеви закъснения и за природни и външни за участника, не дават никаква яснота за това, първо кои са основните обстоятелства, които могат да предизвикат забавяне и кои не са толкова основни, както и това, че времевите изисквания са следствие от настъпило обстоятелство, а не са обстоятелството. Предвид изложеното, според касатора, дадените примери повече объркват участниците и категорично не създават яснота как следва да бъдат изготвени офертите им.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да потвърди изцяло оспорения административен акт като законосъобразен. Претендира присъждане на разноски. Касаторът се представлява от юрисконсулт Г. Василева.

Ответникът - Община Поморие, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага подробни доводи в полза на защитната си теза и оспорва релевираните от касатора доводи.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира присъждане на разноски за настоящата инстанция съгласно представен списък.

Ответникът се представлява от адвокат К. Миланов, Ямболска адвокатска колегия.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд (ВАС), Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на страните и провери обжалваното решение, с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел за установено от фактическа страна, следното:

На 27.03.2019 г. между ръководителя на УО на Програмата за морско дело и рибарство 2014-2020 г. и Община Поморие е сключен Административен договор МДР-ИП-01-36 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура BG14 МFOP001-1.009 Рибарски пристанища, кейове за разтоварване, рибни борси и покрити лодкостоянки, за изпълнение на проект BG14 MFOP001-1.009-0001 Реконструкция и модернизация на рибарско пристанище Поморие II етап. Одобрената безвъзмездна финансова помощ е в размер на 6 277 090, 98 лв. от които 4 707 818, 23 лв. се осигуряват от ЕС и 1 569 272,75 лв. от държавния бюджет на Република България.

На 26.02.2019 г., с Решение 0П-19-15, кметът на Община Поморие е обявил открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет "Изпълнение на СМР по проект "Реконструкция и модернизация на рибарско пристанище Поморие" II етап: Западен предпазен мол от профил 1 до профил 5.

На 15.10.2020 г. Община Поморие е сключила с ДЗЗД Порт Поморие 2 изпълнител, Договор Д-431 с предмет "Изпълнение на СМР по проект "Реконструкция и модернизация на рибарско пристанище Поморие" II етап: Западен предпазен мол от профил 1 до профил 5", на стойност 4 685 342, 75 лв. без ДДС, съответно 5 622 411, 30 лв. с ДДС.

На 26.08.2024 г. Община Поморие е уведомена за установени нередности и предстоящо определяне на финансова корекция.

На 02.09.2024 г. Общината е представила възражение.

На 24.10.2024 г., с Решение МДР-СД-01-86, издадено на основание чл. 73, ал. 1, чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), ръководителят на УО на ПМДР е определил на Община Поморие финансова корекция в размер на 5% от допустимите разходи по Договор Д-431 от 15.10.2020 г. с изпълнител ДЗЗД Порт Поморие 2, за нередност за нарушение на чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 2 и т. 3, б. б ЗОП, квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.

По делото е представена Заповед РД-09-935 от 28.08.2024 г. на министъра на земеделието, с която издателят на административния акт е определен за ръководител на УО на ПМДР.

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при липса на допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон и неговата цел.

Първоинстанционният съд е направил подробен и задълбочен анализ на всяко едно от спорните надграждащи обстоятелства, предвидени от възложителя в показателя П1 Техническо предложение на участника за изпълнение на поръчката и включените в него подпоказатели КТП1 и КТП2, като е приел, че същите са в съответствие с нормативно предвиденото в закона.

По отношение на третото надграждащо обстоятелство, посочено в подпоказател КТП1, съдът е обосновал е изводи, че различното разпределение на експертите по отделните дейности, различните начини за контрол и отчитане на резултатите, предложени от отделните участници, не означават, че възложителят не е поставил единни критерии за оценка на отделните оферти, доколкото в методиката е поставено изискване участникът да опише мерки за разпределение на функциите, контрола по изпълнението и отчитането на резултатите, за да получи необходимите точки по това надграждащо условие, и щом те са описани, комисията следва да определи на лицето точки по това обстоятелство, както и е било процедирано.

По отношение на изискването за всяка от основните дейности/СМР да са дефинирани необходимите технически ресурси за нейното изпълнение (материали, техника, механизация), както и организацията на работата на отделните експерти, съдът е приел, че всички използвани думи и понятия в това надграждащо обстоятелство са с ясно значение и присъстват в употребимия български език. Приел е, че възложителят правилно не е ограничил участниците, дефинирайки всички възможни дейности и ресурси, необходими за качественото и срочно изпълнение на поръчката, като по този начин на участниците е предоставена свобода в преценката относно това какви аспекти от организацията и координацията си да посочат с оглед навременното и точно изпълнение на поръчката, като тази свобода обаче, противно на доводите на УО, не граничи със субективизъм, а е израз на състезателно начало във възлагателните процедури, доколкото в случая достатъчно ясно са определени предметът на процесната обществена поръчка и параметрите на нейното изпълнение, а това поставя необходимите рамки на възможните интерпретации на надграждащото изискване.

И по отношение на останалите две надграждащи обстоятелства (посочени в т. 6 и т. 7) от спорния подпоказател, съдът е счел, че не е налице твърдяната от административния орган неяснота, от една страна относно начина на подготвяне на техническото предложение на участника и изпълнение на поставените от възложителя изисквания в методиката, а от друга, относно начина на оценяване на отделните оферти от оценителната комисия.

В допълнение съдът е приел, че надграждащото обстоятелство по т. 7, а именно от участниците да са предложени и други мерки, които да осигурят постигане на изискуемото качество по време на изпълнение на договора, не се припокрива с останалите изисквания в методиката за оценка, тъй като същото е свързано с основните критерии и ги допълва, тоест дава добавена стойност на техническото предложение на съответния участник, като гарантира навременното и качествено изпълнение на предмета на поръчката.

Приел е, че оценката на участника се формира на база минималните изисквания и предложените от последния допълнителни надграждащи елементи, посредством което е осигурена обективна съпоставимост между отделните оферти, свеждаща се до това дали съдържат само предложение в обхвата на минималните изисквания или съдържат и допълнителни условия (някои или всички), за които се определят допълнителни точки без горна и долна граница на оценяването в рамките на съответното надграждащо обстоятелство. Съдът е достигнал до извод, че с така формулираното условие нито се ограничава достъпа на участниците в конкретната процедура, нито същото има разубеждаващ ефект по отношение на тях.

По отношение на надграждащото обстоятелство, посочено в подпоказателя КТП2, съдът е счел, че същото е законосъобразно поставено от възложителя, тъй като чрез него е въведено изискване към участниците с минимално установена количествена стойност да бъдат посочени поне по четири мерки за опазване на околната среда за всеки един от следните аспекти Морска вода, Бряг, Въздух, като представянето им от съответния участник има за единствена последица присъждане на съответните точки в процедурата, като според методиката, комисията не преценява (не съпоставя помежду им) предложените мерки и от нея не се изисква да преценява коя от тях е по-подходяща за изпълнението на възложената обществена поръчка.

Първоинстанционният съд е изложил подробни доводи, че не е налице незаконосъобразна методика, утвърдена от възложителя, поради което е счел, че не е налице нарушение на чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 2 и т. 3, б. б ЗОП.

Въз основа на изложените съображения, съдът е достигнал до краен извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил.

Решението е правилно.

Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за която е определена финансова корекция.

В случая бенефициерът е избрал оценката на офертите да се извърши на основата на критерий за възлагане - "оптимално съотношение качество/цена" с два показателя П1: "Техническо предложение на участника за изпълнение на поръчката" и П2: "Ценово предложение за изпълнение на поръчката". Предвидено е оценката по Показател П1 да се изчислява по следната формула: П1=КТП1 + КТП2, където КТП1 е подпоказател "Организация на изпълнение на строителството от предмета на настоящата поръчка" с максимална стойност до 50 т., а КТП2 е подпоказател Мерки за опазване на околната среда с максимална стойност до 10 т. По подпоказател КТП1 са определени задължителни и надграждащи елементи, като оценяването е по петстепенна скала, съответно 10, 20, 30, 40 и 50 точки, като същите биват присъждани в зависимост от наличието от едно до седем надграждащи условия/обстоятелства, обективирани в предложенията за изпълнение на участниците. По подпоказател КТП2 оценяването е по двустепенна скала на оценяване, съответно 5 или 10 точки.

В методиката е посочено, че оценката по подпоказател "Организация на изпълнение на строителството от предмета на настоящата поръчка" се формира на базата на представените от всеки участник технически предложения. Посочено е, че само при установяване на всички от посочените хипотези се поставят предвидените за тях точки от таблицата.

Според скалата за оценка за получаване на съответния брой точки, техническата оферта на участника следва да съдържа предложения относно:

1. Организация на строителната площадка, както в периода на подготовката й, така и в периода на същинското строителство, включително на доставките и складирането на материалите и строителните продукти, като същата е съобразена с предложението за изпълнение на основните дейности/СМР и гарантира осигуряване на "здравословни и безопасни условия на труд и пожарна безопасност" на настоящия обект на строителна, интервенция;

1. Последователността на изпълнение на тези основни дейности/СМР с цел качествено изпълнение на настоящата поръчка;

1. За всяка от основните дейности/CMP е показано разпределението по експерти (кой какво ще изпълнява) на ниво отделна дейност/CMP и са предложени конкретни начини за контрол на изпълнението на дейностите/CMP, отчитането на резултатите и спазване на изискванията за качество на завършения обект на строителство;

1. За всяка от основните дейности/CMP са дефинирани необходимите технически ресурси за нейното изпълнение - материали, техника и механизация;

1. Организацията на работата на инженерно-техническия (ръководен) състав на участника и на изпълнителския/ките екип/и (строителните работници), отговорни за строителството от предмета на настоящата поръчка и предложение относно начините за осъществяване на координация и за съгласуване на дейностите по между им;

1. Анализирани са основните обстоятелства (времеви /закъснения, природни и външни за участника), които могат да предизвикат затруднения в планираната организация на строителната площадка и последователността на работа, като предложени и приложими (относими към настоящия строеж) и реалистични /изпълними/ (с оглед обекта на строителство и последователността на изпълнение на основните дейности/СМР) мерки за предотвратяване на тези затруднения и за преодоляването им в случай, че се проявят;

1. Предложени са следните мерки: (1. контрол на качеството по време на изпълнението на СМР от договора; 2. осъществяване на вътрешен и външен контрол /в това число предложени са начините на комуникация на екипа на участника с останалите участници в строителния процес и другите заинтересовани страни и лица/ и 3. контрол за качеството на материалите), които да осигурят постигане на изискуемото качество по време на изпълнението на договора за настоящата поръчка.

Видно от изложеното в процесната методика за оценка на офертите, за получаване на 10, т. от участника в офертата му следва да са посочени предложенията, визирани в т. 1 и т. 2 от подпоказателя КТП1, за 20, т. - т. 1, т. 2 и т. 3, за 30, т. офертата следва да съдържа предложенията, предвидени в т. 1, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5, за 40, т. т. 1, т. 2, т. 3, т. 4, т. 5 и т. 6, следователно за получаване на 50, т. офертата следва да съдържа всички надграждащи обстоятелства.

За да получи предложението на участника 5 т. по подпоказател КТП2 Мерки за опазване на околната среда, следва в предложението:

• Да са предвидени по три мерки за опазване на околната среда по всеки един от посочените аспекти, идентифицирани от Възложителя (1. Морска вода; 2. Бряг и 3. Въздух)

• Да са предвидени и дейности за мониторинг на отрицателно влияние на строителния процес върху посочените аспекти по време на изпълнението на строителството от предмета на настоящия договор или

• Да са предвидени и дейности за контрол на изпълнението на предложените мерки.

Съответно за получаване на 10 т., от участника следва:

• Да са предвидени по четири и повече мерки за опазване на околната среда по всеки от посочените по-горе аспекти, идентифицирани от възложителя.

• Да са предвидени и дейности за мониторинг на отрицателното влияние на строителния процес върху посочените аспекти по време на изпълнението на строителството от предмета на настоящия договор както и

• Да са предвидени и дейности за контрол на изпълнението на предложените мерки.

Преди всичко следва изрично да се посочи, че проверката за законосъобразност на един оспорен административен акт, макар да обхваща всички основания по чл. 146 АПК, се ограничава до тези фактически основания, които органът счита за осъществени и подвежда към сочената правна норма. Съдът не може вместо органа да издирва факти и да ги подвежда към соченото от органа правно основание или да подвежда установените по делото факти към непосочено от органа правно основание. С оглед на това съдебната проверка за законосъобразност на оспорения акт не може да излезе от рамките на приетите от органа нарушения и правни основания.

Административният орган е посочил, че е налице нарушения чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 2 и т. 3, б. "б" ЗОП, без да конкретизира фактите по всяко от твърдените нарушения.

От описаните в процесния административен акт фактически основания не става ясно кои от тях органът счита за доказващи всяка една от визираните в чл. 70, ал. 7 ЗОП хипотези, съдържащи изисквания към начина за определяне на оценката по всеки показател. Няма пречка ръководителят на УО да счита за нарушени и трите, регламентирани в чл. 70, ал. 7 ЗОП, хипотези, но от словесното описание на нарушението, не може да се изведе волята на органа за фактическите основания за всяко от нарушенията, тъй като не е подвел нито едно от описаните нарушения към конкретна хипотеза на чл. 70, ал. 7 ЗОП. Налице е съвкупност от факти, като никой от тях не е подведен към конкретна правна норма, за да обоснове доказаност на приетото нарушение на чл. 70, ал. 7 и ал. 5 ЗОП.

За пълнота на изложението следва да се посочи, че изводите на първоинстанционния съд за липса на "незаконосъобразна методика", са правилни.

Видно от съдържанието на спорния показател и включените в него подпоказатели, не е налице твърдяната неяснота по отношение на използваните в методиката изрази, доколкото, както правилно приема и първоинстанционният съд, съдържанието им е напълно ясно и разбираемо, особено за разумно (добре) информираните и полагащи обичайна грижа потенциални участници, притежаващи опит в съответната дейност - предмет на процесната поръчка (изпълнение на строителство).

Според касационната инстанция условията, поставени в методиката са относими към качеството на крайните резултати, описани са достатъчно ясно и изчерпателно, така че да не създават предпоставка за различното им тълкуване от участниците и да им предоставят насоки, какво трябва да съдържа офертата им, за да получат поголям брой точки. От възложителя подробно, ясно и конкретно е посочено, за наличието на съответното обстоятелство и предложените мерки, колко точки ще бъдат присъдени на участника. Посочените условия в методиката, предлагат начин на оценяване, който да позволява обективно съпоставяне на офертите и нивото на изпълнение по всяка от тях, отделните стъпки съдържат описание на критериите за оценяване и ясно дефинират правилата, при които ще бъдат определяни съответния брой точки, като не са създадени предпоставки за различното им тълкуване от страна на участниците или на оценителната комисия. Така посочените правила предоставят на участника достатъчно информация за механизма, който ще се прилага при определяне на оценката по обжалваните показатели и не са в противоречие с регламентацията в чл. 70, ал. 7 ЗОП, тъй като включените в методиката подпоказатели и предвидените стъпки за поставянето на точки дават възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите на участниците и им осигуряват достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател.

Видно от горното мотивите на органа за нарушение на чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 1, 2 и 3, б. "б" ЗОП, са неправилни и несъответни на доказателствата по делото.

Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция по т. 11, б. "б" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.

Предвид изложеното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно е приел за незаконосъобразен оспорения акт, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Министерството на земеделието и храните юридическото лице, в чиято структура е органът - касатор, да заплати на ответника Община Поморие, претендираните разноски по делото за адвокатско възнаграждение в размер на 16 732, 80 лв., доказани с представен Договор за правна защита и съдействие 0Р-13-30 от 30.04.2025 г., Фактура 589 от 28.05.2025 г. и преводно нареждане от 30.05.2025 г.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд,