Решение № 2454 от 7.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 592/2015 г.

Решение № 2454 от 7.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 592/2015 г., V о., докладчик председателят Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по оспорване, подадено от Анна Емилова Благоева срещу Заповед № РД-15-1013/13.12.2014 г., издадена от министъра на земеделието и храните (МЗХ), с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение, считано от 13.12.2014 г. - датата на издаване на заповедта. В жалбата се съдържат доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед, за която се твърди, че е издадена в нарушение на материалния закон и при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Жалбоподателката изтъква, че според нея не е налице реално съкращаване на длъжността, която е заемала, поради запазването на общата численост на щатните бройки в министерството, а освен това бройките в дирекцията, в която тя е била назначена са се увеличили, което е в противоречие с целта на закона. В съдебното производство Анна Емилова Благоева се представлява от адв. Недков, който от нейно име в писмени бележки доразвива релевираните с жалбата доводи и иска оспорената заповед да бъде отменена. Претендира присъждане на разноски. Ответникът - министърът на земеделието и храните, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на жалбата. Представя писмени бележки. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административният акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: С оспорената Заповед № РД-15-1013/13.12.2014 г., издадена от министъра на земеделието и храните на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на Анна Емилова Благоева, считано от 13.12.2014 г. за длъжността "главен експерт", с придобит ранг II-младши в отдел "Инвестиции и управление на собствеността" към дирекция "Финансово-стопански дейности" на Министерство на земеделието и храните (МЗХ). Издаването на заповедта е мотивирано с ПМС № 394 от 11.12.2014 г. (обн. ДВ бр. 103/2014 г.) и утвърдено длъжностно разписание (ДР) на МЗХ, в сила от 13.12.2014 г., поради съкращаване на длъжността. Заповедта е връчена на жалбоподателката на 13.12.2014 г., а оспорването е подадено на 23.12.2014 г., с което е спазен срокът по чл. 149 от АПК във връзка с чл. 124 от ЗДСл. Като доказателства по делото са представени всички документи, представляващи част от административната преписка по издаване на оспорената заповед, включително длъжностни и поименни разписания на длъжностите в МЗХ в сила от 05.12.2014 г. и от 13.12.2014 г., длъжностни характеристики в дирекция "Финансово-стопански дейности" на МЗХ, утвърдени на 14.10.2014 г. и на 20.10.2014 г. за длъжността "главен експерт" и в дирекция "Финансово управление" за същата длъжност, утвърдени на 13.12.2014 г. и на 07.05.2014 г., както и длъжностни характеристики за длъжността в дирекция "Инвестиции и управление на собствеността", утвърдена също на 13.12.2014 г. Между страните не се спори, че последната заемана от Анна Емилова Благоева длъжност е "главен експерт", с придобит ранг II-младши в отдел "Инвестиции и управление на собствеността" към дирекция "Финансово-стопански дейности" на МЗХ. Преди това до 8.10.2014 г. тя е изпълнявала длъжността "главен експерт" отново в дирекция "Финансово-стопански дейности", но в отдел "Стопански дейности и управление на собствеността" като от тази длъжност е преназначена в отдел "Инвестиции и управление на собствеността" със заповед № РД-15-836/08.10.2014 г. (л. 7) Съгласно ДР на МЗХ в сила от 05.12.2014 г., общата численост на персонала в министерството е била 602 щатни бройки, а в дирекция "Финансово-стопански дейности" - 55 служители. В дирекцията е имало сформирани общо четири отдела, два от които "Инвестиции и управление на собствеността" и отдел "Стопански дейности", с общо 4 щатни бройки предвидени за длъжност "главен експерт" (съответно 3 и 1 бройка в двата отдела). Съгласно новото ДР на министерството, в сила от 13.12.2014 г. щатните бройки в МЗХ са останали непроменени - също 602. В новото ДР, издадено въз основа на УП, е извършено частично преструктуриране на администрацията на МЗХ. Вместо съществувалата дирекция "Финансово-стопански дейности", има създадени две нови дирекции: "Финансово управление" с общо 23 щатни бройки, с два отдела в нея и дирекция "Инвестиции и управление на собствеността" с общо 34 щатни бройки, т. е. общата бройка служители в двете новосъздадени дирекции е 57. В новата дирекция "Инвестиции и управление на собствеността" са създадени три нови отдела: "Инвестиции" с 2 щатни бройки за "главен експерт", "Управление на собствеността" - без длъжност "главен експерт" и отдел "Стопански дейности" с 4 щатни бройки за "главен експерт", т. е. общо 6. При съпоставка на двете ДР е видно, че щатните бройки за длъжността са се увеличили с 2 щатни бройки от 4 на 6 в цитираните отдели ("Инвестиции", "Управление на собствеността" и "Стопански дейности") и с 1 щатна бройка за тази длъжност от 7 на 8 в общата дирекция "Финансово-стопански дейности" в сравнение с новосформираните две дирекции "Финансово управление" и "Инвестиции и управление на собствеността". От приложеното Поименно разписание на длъжностите в МЗХ в сила от 13.12.2014 г. (л. 111) е видно, че в новосъздадения отдел "Стопански дейности" при съществуващи 4 щатни бройки за длъжност "главен експерт" към датата на издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на Благоева една е била вакантна. По делото е назначена съдебно-икономическа експертиза. Заключението на вещото лице, което е прието от страните без възражения, потвърждава гореописаното преструктуриране в МЗХ, като се отбелязва още, че функциите и задълженията, залегнали в длъжностната характеристика на жалбоподателката се констатират изцяло в една от двете длъжностни характеристики на "главен експерт" в новия отдел "Инвестиции" в новосформираната дирекция "Инвестиции и управление на собствеността" и в минимална степен в тези за длъжностите "държавен експерт" и "младши експерт" в отдел "Управление на собствеността" и в другата за "главен експерт" в отдел "Инвестиции". В заключението си експертът посочва още, че жалбоподателката е имала нужната квалификация за да заеме длъжността "главен експерт" в отдел "Инвестиции" в новосформираната дирекция "Инвестиции и управление на собствеността". Предвид така установеното от фактическа страна и при извършената проверка за законосъобразност на обжалвания административен акт по реда на чл. 168 АПК съдът намира следното: Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията (ЗА) министърът е органът по назначаването на държавните служители в министерството. Оспореният акт е издадена от Министъра на земеделието и храните, който е компетентният орган, съгласно разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Устройствения правилник на МЗХ. Същият е постановен в предвидената от закона форма - съдържа реквизитите по чл. 108 ЗДСл - същият е писмен и в него са посочени правното основание за прекратяването, дължимите обезщетения и придобитият ранг на държавния служител. Обжалваната заповед обаче е издадена в противоречие с материалния закон и неговата цел. При упражняване на предоставените му правомощия за управление на администрацията, ръководителят на съответната организационна структура има право да извършва промени и реорганизации за оптимизиране на дейността, но при упражняване на тези правомощия в условията на оперативна самостоятелност е длъжен да се съобразява с нормативно определената структура и численост на персонала. В конкретния случай, министърът на земеделието и храните като орган по назначаването е компетентен да утвърди длъжностно разписание и поименно разписание, които да съответстват на числеността на персонала. Понятието "длъжност в администрацията" е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията (обн. в ДВ бр. 49 от 2012 г.) и се характеризира като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. За да а налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира като наименование - нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Тези изисквания са кумулативни. Видно е, че в настоящия случай позицията за "главен експерт" в длъжностното разписание не е съкратена, нито пък е съкратена като система от функции. В структурата на МЗХ няма съкращаване на щатните бройки съгласно новото ДР в сила от 13.12.2014 г. като цяло в министерството и в частност в администрацията, осъществявана от закритата дирекция "Финансово-стопански дейности". Новосформираните две дирекции имат дори с 2 щатни бройки повече, от колкото е имала старата дирекция (от 55 са увеличени на 57 след преструктурирането). В новата дирекция "Инвестиции и управление на собствеността" и създадените три нови отдела към нея: "Инвестиции", "Управление на собствеността" и "Стопански дейности" щатни бройки за длъжността "главен експерт" са общо 6 като преди това, в предишните два отдела, които са само преименувани след изменението са били общо 4. Това е видно и при съпоставката на двете ДР, това в сила от 5.12.2014 г. и новото в сила от 13.12.2014 г., щатните бройки за "главен експерт" са се увеличили с 2 щатни бройки от 4 на 6 в цитираните три отдела и с 1 щатна бройка за тази длъжност от 7 на 8 в сравнение с общата дирекция "Финансово-стопански дейности" и новосформираните две "Финансово управление" и "Инвестиции и управление на собствеността". Така установеното води до извод, че с новото длъжностно разписание липсва съкращаване на длъжности, предвид запазването на щатни бройки, което е едно от условията за да се приеме наличие на такова по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. В случая броят на служителите в администрацията е запазен като същевременно броят на служителите, заемащи длъжността "главен експерт" е увеличена, предвид факта, че по новото щатно разписание от дирекцията, в която е заемала длъжност жалбоподателката са сформирани две дирекции, като в едната са предвидени три отдела, като общият брой на служителите, заемащи длъжност "главен експерт" е увеличен. При така установеното следва еднозначен извод, че длъжността, заемана от Благоева не е съкратена реално. Отделно от гореизложеното следва да се отбележи, че в новия отдел "Стопански дейности" една от длъжностите за "главен експерт" към датата на издаване на оспорената заповедта - 13.12.2014 г. е била незаета, като от заключението на вещото лице, основано на сравнение на двете длъжностни характеристики за тази длъжност и образователната степен и квалификация на Благоева е видно, че тя напълно е отговаряла на изискванията за заемането й. Това е индиция за липсата и на второто кумулативно изискване на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, а именно позицията да е съкратена като система от функции. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. В случая посочените принципи са нарушени. В предложението до МЗХ липсва конкретно обосноваване на необходимостта от преструктуриране и закриване на една административна структура и разкриване на нови такива. Формалното посочване, че с промяната се цели оптимизация и по-добра ефективност на работа, не водят до извод за налична такава необходимост и съответно изпълнение, както на посочените по-горе принципи, така и на принципа за законност по чл. 4 АПК, задължаващ органите да постановяват своите актове за целите, на основанията и по реда установени в закона. Вън от изложеното, министърът не е изпълнил задължението си във връзка с вменената му от чл. 170, ал. 1 АПК тежест на доказване. По делото липсват доказателства за съкращаване на обема на функциите и задълженията, изпълнявани от експертните длъжности в новосформираната дирекция. Обратно - обособяването на отдел "Инвестиции и управление на собствеността" като "дирекция" с новото ДР, при предишното й положение на "отдел" в ДР в сила от 5.12.2014 г., сочи на повишаване значението на това административно звено във всяко едно отношение. При цялостната служебна проверка на законосъобразността на оспорения административен акт, настоящият съдебен състав констатира, че той е издаден от компетентен орган, при спазване на установената форма и административнопроизводствените правила, но не съответства на материалния закон и е издаден в несъответствие с целта му. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорването е основателно, налице са хипотезите на чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК, поради което оспорената Заповед № РД-15-1013/13.12.2014 г., издадена от министъра на земеделието и храните на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, с което е прекратено служебното правоотношение с Анна Емилова Благоева, за длъжността "главен експерт", в отдел "Инвестиции и управление на собствеността" към дирекция "Финансово-стопански дейности" на Министерство на земеделието и храните трябва да бъде отменена. По водене на делото жалбоподателката е направила разноски в размер на 203 лв. за депозит за вещо лице, като няма доказателства за направени разноски за възнаграждение за правна помощ, но независимо от изхода на спора, поради това, че искането за разноски е направено несвоевременно и на основание т. 11 от Тълкувателно решение № 6/06.11.2013 г. по тълкувателно дело № 6/2012 г. на Върховния касационен съд, не следва да бъдат присъждани. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение