Решение № 11312 от 22.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5266/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (ОПРР), чрез юрисконсулт Любенов, срещу решение 339 от 31.01.2024 г. на Административен съд - Благоевград по адм. дело 827/2023г. С обжалваното решение съдът е отменил по жалбата на община Благоевград решение РД-02-36-903 от 02.08.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (ОПРР), с което е отказано верифицирането на разходи в общ размер на 111 283,97 лв., по искане за междинно плащане по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) BG16RFOP001-1.008-0009-C01 от 13.02.2018 г., по проект Обновяване и модернизация на образователната инфраструктура в Благоевград; като преписката е върната на органа за ново произнасяне съобразно указанията в мотивите на съдебния акт, в даден от съда срок. Касаторът релевира касационни основания по чл. 209, т.3 от АПК необоснованост и неправилно приложение на материалния закон. Твърди, че с решение по адм.д. 10147/2022 година по описа на Върховния административен съд (ВАС), съдът отменил решение 1364 от 27.07.2022 г. на Административен съд - Благоевград по адм. дело 493/2022 г., в частта, с която е отхвърлена жалбата на община Благоевград срещу предходно решение РД-02-36-136 от 22.01.2021 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж 2014-2020", в частта по т. 1, 2, 3, 4, 5 и 6, с които е отказано верифицирането на същите разходи в общ размер на 111 283,97 лв., както и в частта за разноските за сумата над 1 022,99 лв. (хиляда двадесет и два лева и деветдесет и девет стотинки), като вместо него отменил решение РД-02-36-136 от 22.01.2021 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж 2014-2020", в частта по т. 1, 2, 3, 4, 5 и 6, с които е отказано верифицирането на същите разходи в общ размер на 111 283,97 лева и изпратил преписката на органа за ново произнасяне в отменената част, като определил 80 дневен срок за произнасяне. ВАС в това решение приел, че порокът на акта е в квалификацията на недопустимостта на разхода, която неправилно била определена по чл. 57, ал.1, т.3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), без органът да твърди липса на реалност на доставките, каквато била хипотезата на посочената правна норма. При новото произнасяне по искането на община Благоевград за верификация на разхода от 111 283,97 лева било постановено настоящото решение РД-02-36-903 от 02.08.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (ОПРР). С него квалификацията на недопустимостта на разхода била определена правилно по чл. 57, ал.1, т.1 и т.2 от ЗУСЕФСУ (в редакция ДВ, бр.39 от 27 май 2022 година, приложима на основание пар.70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ), като приложимата редакция на закона била нарочно и правилно посочена в административния акт. Тази квалификация неправилно не била възприета от Административен съд гр. Благоевград, като съдът не съобразил приложението на пар.70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, съгласно който: До приключването на програмите за програмен период 2014 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Спорът поставен от първоинстанционния съд по адм.д. 827/2023 година, бил досежно правната квалификация на отказа за верификация. Решението на АС гр. Благоевград обаче било неправилно и немотивирано, доколкото съдът формално и без да установи сам фактите по спора, прилагайки квалификацията на чл. 57, ал.1 от ЗУСЕФСУ, не съобразил пар.70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, и отменил оспорения административен акт. Излага подробни съображения относно фактите, установени от РУО в административния акт, но не и от съда в рамките на съдебното производство, и приложимата спрямо тях вярна правна квалификация.

Ответникът, община Благоевград, взема становище за неоснователност на касационната жалба.

Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършената служебна проверка, съставът на ВАС приема, че касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, ВАС приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Решението е неправилно при следните съображения от правна страна:

Страните не спорят, че на 13.02.2018 г. между община Благоевград и УО на ОПРР е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG16RFOPOO1-1.009-0009-001 (РД-02-37-16), в максимален размер от 3 923 211,00 лева, за изпълнение на проектно предложение Обновяване и модернизация на образователната инфраструктура в Благоевград.

Съгласно чл. 23, ал. 1, т. 2 от АДБФП, общата стойност на количествата надвишения до 15% от първоначално определеното количество се компенсира с общата стойност на количествата намаления до 15% от първоначално определеното количество. Намаленията над 15%, както и неизпълнените позиции, не могат да бъдат използвани за компенсиране на надвишени количества до 15%. Съгласно т. 3 на чл. 23, ал. 1 от АДБФП, не са допустими за верификация изпълнени нови позиции в КСС към договора за строителство и промени в количествата на конкретна позиция от КСС над 15%.

Съгласно чл. 82, ал. 1 от Общите условия към АДБФП (Приложение Е2) се предвижда, че УО на ОПРР извършва проверка (верификация) на декларираните разходи в искането за междинно и окончателно плащане, което включва документална проверка на разходи, на изпълнени дейности от проекта/ бюджетната линия (финансовия план) и на процедури за възлагане на обществени поръчки, и по преценка проверка на място на изпълнението на дейността, като се проверяват едновременно посочените в ал. 1, т. 1 - т. 5 обстоятелства, в т.ч. и дали са представени доказателства за реалното изпълнение на всяка дейност, за която е платен разходът. Разпоредбата на чл. 84 от Общите условия предвижда, че в случай, че се установи, че разходът не съответства на условията за допустимост по чл. 82, ал. 1 и ал. 2 и Раздел XIII, УО не го одобрява (верифицира), като уведомява за това бенефициера и при необходимост назначава допълнителни проверки.

На 11.06.2020 г. община Благоевград е подала Искане за междинно плащане 3 по АДБФП BG16RFOP001-1.008-0009-C03, придружено от междинен технически и финансов отчет.

Извършена е документална проверка и проверка на място при бенефициера.

На 22.01.2021 г. с решение РД-02-36-136, на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 и т. 4, чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, 2 и 3, чл. 63, ал. 1, т. 3 и чл. 64, ал. 1 ЗУСЕФСУ, ръководителят на УО на ОПРР 2014 - 2020 г. е отказал извършване на верификация по искане за междинно плащане на разходи в общ размер на 134 088,47 лв., с включен ДДС, както следва:

1. на отчетени разходи по сключен договор с Тийм Инженеринг ЕООД, за ремонт на сградата на Пето СУ Г. Измирлиев, в размер на 69 851,16 лв., с включен ДДС, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 62, ал. 2 и чл. 64, ал. 1 ЗУСЕФСУ и чл. 23, ал. 1, т. 3 от Общите условия към АДБФП от 13.02.2018 г.;

2. на отчетени разходи по сключен договор със Стилстрой-М ООД, за ремонт на сградата на НХГ Св. Св. Кирил и Методий, в размер на 13 132,31 лв., с включен ДДС, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 62, ал. 2 и чл. 64, ал. 1 ЗУСЕФСУ и чл. 23, ал. 1, т. 3 от Общите условия към АДБФП от 13.02.2018 г.;

3. на отчетени разходи по сключен договор с Стилстрой-М ООД, за ремонт на сградата на НХГ Св. Св. Кирил и Методий, в размер на 764,98 лв., с включен ДДС, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 62, ал. 2 и чл. 64, ал. 1 ЗУСЕФСУ и чл. 23, ал. 1, т. 2 от Общите условия към АДБФП от 13.02.2018 г.;

4. на отчетени разходи по сключен договор с Растер-юг ООД, за ремонт на сградата на Трето ОУ Димитър Талев, в размер на 3 771,48 лв., с включен ДДС, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 62, ал. 2 и чл. 64, ал. 1 ЗУСЕФСУ и чл. 23, ал. 1, т. 3 от Общите условия към АДБФП от 13.02.2018 г.;

5. на отчетени разходи по сключен договор с Растер-юг ООД, за ремонт на сградата на Трето ОУ Димитър Талев и дворното пространство към нея, в размер на 3 364,04 лв., с включен ДДС, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 62, ал. 2 и чл. 64, ал. 1 ЗУСЕФСУ и чл. 23, ал. 1, т. 2 от Общите условия към АДБФП от 13.02.2018 г.;

6. на отчетени разходи по сключен договор със Стилстрой-М ООД, за ремонт на сградата на НХГ Св. Св. Кирил и Методий, в размер на 20 400,00 лв., с включен ДДС, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ условия във връзка с чл. 62, ал. 2 и чл. 64, ал. 1 ЗУСЕФСУ и чл. 82, ал. 1, т. 5 и чл. 84 от Общите условия към АДБФП от 13.02.2018 г. и

7. на разходи по сключен договор с Тийм Инженеринг ЕООД, в размер на 22 804,58 лв., с включен ДДС, съставляващи 25% от допустимите разходи, поради несъответствието им с чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, предвид стартирала процедура по чл. 73 ЗУСЕФСУ по сигнали за нередности с 1570 и НИН ОПРР20/20/ЕФРР/1159 от Регистъра на нередностите.

С решение Административен съд Благоевград е отхвърлил подадената от община Благоевград жалба срещу решение РД-02-36-136 от 22.01.2021 г. на ръководителя на УО на ОПРР.

С решение 5047 от 27.05.2022 г. по адм. дело 1514/2022, Върховният административен съд е отменил решение 2022 от 23.11.2021 г. по адм. дело 154/2021 г. на Административен съд - Благоевград и е върнал делото на друг състав на същия съд със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

В хода на съдебното производство органът е представил Заповед РД-02-36-1179 от 26.09.2018 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството за определяне на ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014 2020 г.

В хода на делото е приета на съдебно-икономическа експертиза.

Въз основа на установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие на материалния закон и неговата цел.

С решение по адм.д. 10147/2022 година по описа на ВАС, съдът отменил решение 1364 от 27.07.2022 г. на Административен съд - Благоевград по адм. дело 493/2022 г., в частта, с която е отхвърлена жалбата на община Благоевград срещу решение РД-02-36-136 от 22.01.2021 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж 2014-2020", в частта по т. 1, 2, 3, 4, 5 и 6, с които е отказано верифицирането на разходи в общ размер на 111 283,97 лв., както и в частта за разноските за сумата над 1 022,99 лв. (хиляда двадесет и два лева и деветдесет и девет стотинки), като вместо него е отменил решение РД-02-36-136 от 22.01.2021 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж 2014-2020", в частта по т. 1, 2, 3, 4, 5 и 6, с които е отказано верифицирането на разходи в общ размер на 111 283,97 лева и изпратил преписката на органа за ново произнасяне в отменената част, като определил 80 дневен срок за произнасяне. Съдът е приел, че порокът на акта е в квалификацията на недопустимостта на разхода, който бил квалифициран неправилно по чл. 57, ал.1, т.3 от ЗУСЕФСУ, без органът да твърди липса на реалност на доставките, каквато била хипотезата на посочената правна норма към датата на издаване на обжалвания административен акт.

С последващо решение РД-02-36-903 от 02.08.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (ОПРР), издадено при съобразяване на решение по адм.д. 10147/2022 година по описа на ВАС, РУО отново не извършил верифицирането на разходите в спорния размер от 111 283,97 лева, като този път се позовал на разпоредбите на чл. 57, ал.1, т.1 и т.2 от ЗУСЕФСУ и чл.23, ал.1, т.2 и т.3 и ал.2 от АДБФП от 13.02.2018 година и чл. 64, ал.1 от ЗУСЕФСУ.

Според АС гр. Благоевград по адм.д. 827/2023 година, изложените в този административен акт фактически твърдения от органа по отделните пера разходи не обосновават извод за относима правна квалификация по чл. 57, ал.1, т.1 и т.2 от ЗУСЕФСУ. При преценка относно правната квалификация на отказа, съдът съобразил редакцията на чл.57, ал.1, т.3 от ЗУСЕФСУ към ДВ бр. 51 от 01.07.2022 г., която именно съответствала на фактическата обосновка установена от органа.

Анализът на приложимото право, направен от касационния състав, сочи на неправилност на този извод на първоинстанционния съд, при следните аргументи от правна страна:

Константна е практиката на ВАС, че съгласно § 70 от Закон за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗИДЗУСЕСИФ, обн. ДВ бр. 51 от 01.07.2022 г. на Държавен вестник) до приключването на програмите за програмен период 2014 - 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Приетите от Министерски съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 - 2020 г., съгласно § 71, ал. 2 ЗИДЗУСЕСИФ. Съгласно § 73 от същия, законът влиза в сила от деня на обнародването му в ДВ, а с § 1 ЗИДЗУСЕСИФ се изменя наименованието на закона на Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Оспореното пред АС гр. Благоевград решение на РУО на ОПРР, с дата от 02.08.2023 година, има отношение към проект, финансиран по Оперативна програма Региони в растеж за програмен период 2014-2020 г. Съответствието на индивидуалните административни актове, какъвто е и процесното решение на РУО, с материалния закон се преценява към момента на издаването им, по аргумент от чл. 142, ал. 1 АПК. С оглед горните разяснения, приложима към разглеждането на настоящия спор е редакцията на закона към ДВ бр. 39 от 27.05.2022 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г.

С оглед на горното, АС гр. Благоевград по адм.д. 827/2023 година неправилно разглежда материалната законосъобразност на решението на РУО на ОПРР, издадено на 02.08.2023 година, през съдържанието на действащите след изменението със ЗИДЗУСЕСИФ разпоредби на закона, т. е. след 01.07.2022 г. Поради това и съдът е достигнал до неправилния извод за сгрешено от органа правно основание за отказ от верификация на разходите. От една страна, правилно от органа се сочи, че отказът се постановява на основание ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), в редакция на закона преди 01.07.2022 г., т.е. при съобразяване на пар. 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ. От друга страна, формалното неправилно приложение на закона е попречило на съда сам да установи фактите съобразно доказателствата и съответстващата им правна квалификация.

Съобразно нормата на чл. 172а, ал. 2 АПК, решението следва да бъде мотивирано. Мотивите са писмени съображения на съдебния състав, обосноваващи акта. Те обхващат преценката на доказателствата, фактическите установявания и правните изводи на съда, въз основа на които съдебният състав е постановил решението. Въз основа на изложените мотиви се извършва преценка за правилността на постановеното решение и затова писмените съображения на съда следва да бъдат ясни, непротиворечиви и да обосноват становището по съществото на правния спор.

Безспорно мотивите на съдебния акт отразяват правораздавателната дейност на решаващия съд и трябва да съдържат негови собствени фактически и правни изводи (виж мотивите към т. 19 от Тълкувателно решение 1 от 4.01.2001 г. на ВКС по т.гр.д. 1/2000 г., ОСГК).

В конкретната хипотеза, съставът на първоинстанционния съд е направил общи разсъждения върху неотносима към датата на издаване на акта правна квалификация, но решението му не съдържа свои фактически установявания въз основа на анализ на писмени доказателства в процедурата по верификация. Липсата на установеност на фактическото основание за издаване на административния акт прави съдебното решение постановено в разрез с предписанията на чл. 172а, ал. 2 АПК. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, предл. 2 АПК.

В касационната жалба са формулирани оплаквания за неправилно приложение на материалния закон и за необоснованост на съдебния акт, но разгледани по същество развитите доводи и изложените аргументи съставляват и възражения за нарушение на съдопроизводствените правила - сравн.: чл. 12 ГПК, съгласно който съдът преценява всички доказателства по делото и доводите на страните по вътрешно убеждение, като основава решението си върху приетите от него за установени обстоятелства по делото и върху закона (арг.: чл. 235, ал. 2 ГПК, вр. с чл. 144 АПК). Формалното заключение на съда за неправилно приложена правна квалификация го е лишило от възможност да формира сам извод по фактите въз основа на анализ на доказателствения материал.

Категорично липсват установявания от първата съдебна инстанция по фактите въз основа на анализ на доказателствата относно разходите в процедурата по верификация. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по фактите за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респ. ще ги лиши от същинска касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по обжалване на административния акт. Това налага решението да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на АС гр. Благоевград, който да се произнесе по оспорването, като изложи мотиви по всички правнорелевантни факти.

Съдът следва да установи съответстващата на доказателствата по делото фактическа обстановка, спрямо която да приложи относимата редакция на ЗУСЕФСУ към ДВ бр. 39 от 27.05.2022 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г.

Претенцията на страните по разноските ще бъде обсъдена от съда при новото разглеждане на спора спрямо изхода му.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 222, ал.2 от АПК съставът на Върховния административен съд