Решение № 4301 от 9.5.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Образувано е по касационна жалба от заместник-министър на енергетиката и Ръководител на Програмния оператор по Програма Възобновяема енергия, енергийна ефективност, енергийна сигурност (Програма ВЕЕЕЕС ) на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство: 2014 2021 год., чрез представител по пълномощие главен юрисконсулт А. Хаджийски против Решение 567/12.07.2021 год., постановено по административно дело 489/ 2021 год. по описа на Административен съд Пазарджик. Заявено е твърдение, че при постановяване на оспореното съдебно решение е нарушен материалния закон и решението е необосновано. Твърди се също, че при постановяване на решението, съдебният състав е допуснал и нарушаване на съдопроизводствените правила, относно проверката и оценъчния анализ на доказателствената съвкупност по делото. Оспорен е извода на първоинстанционния административен съд за неправилност на Решение Е-РД-16-2/06.01.2021 год., постановено от заместник-министър на енергетиката и Ръководител на Програмния оператор по Програма ВЕЕЕЕС на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство: 2014-2021 год. (ФМ на ЕИП 2014-2021 год.), в частта му на Раздел ІІІ, т. 8, където е класирано проектното предложение на Община Септември с референтен номер BGENERDGY-2.001-0020 в Списъка с резервни проектни предложения, успешно преминали процедурата на оценка и класиране, но за които не достига финансиране, оценено общо на 90 точки, по процедура BGENERDGY-2.001 Рехабилитация и модернизация на общинската инфраструктура системи за външно изкуствено осветление на общините , част от Програма ВЕЕЕЕС . По мнение на касатора, формираните от съда правни изводи за липсващи мотиви от страна на членовете на оценителната комисия при оценяването на проектното предложение на Община Септември с по-малък брой от възможния максимален брой точки, не кореспондират с действително съществуващите доказателства. Заявено е, че първоинстанционният съд изцяло е кредитирал твърденията от защитната теза на Община Септември, относно незаконосъобразността на административния акт, без да направи обективна оценка и анализ на съответствието на проектното предложение с референтен номер BGENERDGY-2.001-0020 с утвърдените от ПО по Програма ВЕЕЕЕС Насоки за кандидатстване по открита процедура за подбор на проекти Рехабилитация и модернизация на общинската инфраструктура системи за външно изкуствено осветление на общините . Касаторът твърди, че съдът е възприел изцяло заявените от жалбоподателя твърдения за незаконосъобразност на административния акт, без да обсъди в цялост всички мотиви на оценителите, относно съществуващото фактическо състояние на несъответствие между процесното проектно предложение на Община Септември с Насоките за кандидатстване по открита процедура за подбор на проекти . Заявено е, че съдът изобщо не е обсъдил изложените в оценителните листи други мотиви (извън тези заявени и оспорени от община Септември), както и фактическите констатации на двамата оценители, обективирани в оценителните листи. В подкрепа на това твърдение, в касационната жалба са възпроизведени констатациите на двамата оценители в края на оценителните листове, описани като забележка . От страна на касатора е оспорен формирания от първоинстанционния съд извод за допуснати от оценителната комисия съществени нарушения на правилата за оценяване по отношение на: Критерий т. 1 Съответствие с целите на ФМ на ЕИП 2014-2021 год. ; Критерий т. 2 Хоризонтални принципи на ФМ на ЕИП 2014-2021 год. ; Критерий т. 3 Постигане на целта на процедурата ; Критерий т.4 Съдържание на проектното предложение Критерий т. 13 Анализ на риска , доколкото по отношение на цитираните критерии, двамата оценители не са посочили детайлни мотиви, а при оценител номер едно изобщо липсват мотиви, относно поставените оценки. В подкрепа на това оспорване, касаторът е анализирал всеки един от цитираните критерии, оценките, които са поставили оценителите и мотивите, които са изложили за това, в резултат на който анализ е формирал извод, че мотивите на съда не се подкрепят от събраните по делото доказателства. В заключение е заявено твърдението, че е недопустимо съдът да извършва ревизиране, отмяна на фактическите констатации, изводи и мотиви, формирани в резултат на професионално-експертната дейност, осъществена от специализиран експертно-консултативен и подпомагащ орган, който няма разпоредителни правомощия. В съответствие с така развитите мотиви е формулирано искане за отмяна на първоинстанционния съдебен акт и постановяване на решение, с което да се отхвърли жалбата на Община Септември, или в условията на алтернативност да се отмени съдебното решение и делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд. Претендира се и присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът Община Септември, чрез представител по пълномощие адв. В. Близнакова от Адвокатска колегия Пазарджик представя писмен отговор, в който заявява, че депозираната касационна жалба е неоснователна и като такава следва да се остави без уважение. Заявено е, че решението на съда е правилно, законосъобразно и обосновано, както и постановено при спазване на съдопроизводствените правила и принципи, поради което е формулирано искане за оставянето му в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на оспорването, доколкото липсват отменителните основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на страните и доказателствата по делото, намира касационната жалба за основателна по следните съображения: С оспореното съдебно решение, състав на Административен съд Пазарджик е отменил Акта на Ръководителя на Програмния оператор по Програма ВЕЕЕЕС на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство: 2014-2021 год., с който е одобрен Оценителния доклад за техническа и финансова оценка на проектните предложения в процедура за подбор на проекти BGENERDGY-2.001 Рехабилитация и модернизация на общинската инфраструктура системи за външно изкуствено осветление на общините в частта, в която проектно предложение BGENERDGY-2.001-0020 Рехабилитация и модернизация на системи за външно изкуствено осветление на община Септември е класирано на осмо място в списъка на резервни проектни предложения. Със съдебния акт, преписката е върната на административния орган РПО на Програма ВЕЕЕЕС на ФМ на ЕИП 2014-2021 год. за действия по оценка и класиране на проектно предложение BGENERDGY-2.001-0020 Рехабилитация и модернизация на системи за външно изкуствено осветление на община Септември при спазване на задължителните указания по прилагането и тълкуването на закона, дадени в мотивите на решението. За да постанови този резултат, решаващият съд е приел оспорения административен акт за незаконосъобразен, доколкото по отношение на Критериите: Критерий т. 1 Съответствие с целите на ФМ на ЕИП 2014-2021 год. ; Критерий т. 2 Хоризонтални принципи на ФМ на ЕИП 2014-2021 год. ; Критерий т. 3 Постигане на целта на процедурата ; Критерий т. 4 Съдържание на проектното предложение ; Критерий т. 13 Анализ на риска , оценителите не са посочили детайлни мотиви, а при оценител едно изобщо липсват мотиви, относно поставените оценки. Формиран е извод, че оценките са извършени при допуснати съществени нарушения на правилата за оценяване, което е довело до незаконосъобразност на оспорения акт, тъй като, оценителният доклад е мотив на оспорения индивидуален административен акт. В мотивите си, първоинстанционният съд е посочил, че нарушенията в административното производство, установени от факти в съдебното производство са от категорията нарушения на административнопроизводствените правила, които са отстраними по смисъла на чл. 36, ал. 1, т. 2 от ЗУСИСИФ и представляван нарушения на материалния закон по чл. 35 от ЗУСЕСИФ, поради което, актът в оспорената му част, съставляващ индивидуален административен акт по отношение на жалбоподателя следва да бъде отменен и преписката следва да се върне за продължаване на административното производство, като изрично съдът е указал, че следва да се проведе оценяване и класиране на жалбоподателя от етапа, където са допуснати нарушения, а именно извършване на оценка на проектното предложение на жалбоподателя по посочените критерии (Критерий т. 1; Критерий т. 2; Критерий т. 3; Критерий т. 4 и Критерий т. 13), съобразявайки представените от жалбоподателя доказателства. Указана е необходимостта да бъдат изложени конкретни и детайлно мотиви за поставените оценки. От фактическа страна по делото се установява, че със Заповед Е-РД-16-537/05.11.2018 год., министърът на енергетиката е възложил на заместник-министър на енергетиката да изпълнява функциите на ръководител на Програмния оператор по Програмата Възобновяема енергия, енергийна ефективност, енергийна сигурност , съгласно Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014-2021 год. и останалите актове от правната рамка на Програмата. В изпълнение на възложените му функции, РПО по Програма ВЕЕЕЕС на ФМ на ЕИП 2014-2021 год. е одобрил Покана за набиране на проектни предложения Номер: BGENERDGY-2.001и Насоки за кандидатстване по открита процедура за подбор на проекти, Процедура Рехабилитация и модернизация на общинската инфраструктура системи за външно изкуствено осветление на общините . Общият размер на безвъзмездната финансова помощ (БФП) е 8 200 000 евро или 16 037 806 лева, от които 85% принос от страна на донора и 15% национално съфинансиране. Указан е и минималния размер на индивидуалната БФП 200 000 евро (391 166 лева), както и максималния размер индивидуалната БФП 600 000 лева (1 173 498 лева). Крайният срок за подаване на проектни предложения е определен до 16.30 часа на 20.03.2020 год. Като Приложение А са представени Критерии и методология за оценка на проектните предложения . Със Заповед Е-РД-16-144/27.03.2020 год., изменена със: Заповед Е-РД-16-449/31.07.2020 год.; Заповед Е-РД-16-600/ 12.10.2020 год. и Заповед Е-РД-16-653/10.11.2020 год., РПО по Програмата ВЕЕЕЕС на ФМ на ЕИП 2014-2021 год. е назначил Оценителна комисия по процедура за подбор на проекти BGENERDGY-2.001, нейните задачи, както и срока за извършване на оценка на подадените проекти. Община Септември е подала Формуляр за кандидатстване с наименование на проектното предложение (ПП) Рехабилитация и модернизация на системи за външно изкуствено осветление на територията на община Септември с код BGENERDGY-2.001 и поискана БФП в размер на 1 125 663,60 лева. Въз основа на извършена проверка на Етап Административно съответствие и допустимост на Оценителната комисия, с Доклад Е-93-00-732/23.06.2020 год., председателят на оценителната комисия е предоставил протокол за приключилата проверка, ведно със списък на проектни предложения, които преминават на етап Техническа и финансова оценка (в който списък е включено и ПП на община Септември), както и списък на проектни предложения, които не са допуснати до етап Техническа и финансова оценка , както и причините и мотивите за това. На 27.06.2020 год., списъкът е публикуван на Единния информационен портал на ФМ на ЕИП. На 04.08.2020 год. е стартирал процеса по техническа и финансова оценка на проектните предложения, като всяко проектно предложение е било разпределено за оценка от двама независими един от друг експерти при спазване на условието на т. 17.3 от Насоките, поне единият оценител да бъде външен и независим от ПО и от Комитета за подбор и всяко проектно предложение е било оценявано от един експерт с техническо образувание и опит и един експерт с икономическо образувание и опит. Въз основа на посочените критерии, проектното предложение на община Септември е било разпределено за оценка от оценител с икономическо образувание и опит от състава на Министерство на енергетиката (МЕ) - Е. Спасова държавен инспектор в дирекция ПРКК (т. 11 от Заповед Е-РД-16-449/31.07.2020 год.) и от експерт с техническо образувание и опит, външен на МЕ М. Томова държавен експерт в отдел Хармонизация на техническата нормативна уредба в дирекция Технически правила и норми в Министерство на регионалното развитие и благоустройството. Резултатите от дейността на двата оценители са обективирани в оценителни листи, от които се установява, че при праг за преминаване 60,00 точки и максимален праг 110,00 точки, оценител Спасова е определила 91,00 точки, а оценител Томова е определила 89,00 точки. Предвид така определените оценки, за проектното предложение на община Септември е определена крайна оценка от 90,00 точки. След завършване на техническата и финансова оценка на проектните предложения по процедурата, председателят на Оценителната комисия е изготвил протокол, съдържащ следните приложения: предварителен списък с предложени за отхвърляне проектни предложения и мотиви за отхвърлянето им, включващ общо 6 проектни предложения; предварителен списък с предложени за финансиране проектни предложения, включващ общо 20 проектни предложения; предварителен списък с резервни предложения, включващ общо 78 проектни предложения, като под т. 8 е ПП с рег. номер BGENERDGY-2.001-0020 на община Септември с присъдени общо 90,00 точки. Въз основа на така представените резултати, РПО по Програма ВЕЕЕЕС на ФМ на ЕИП 2014-2021 год. е постановил Решение Е-РД-16-2/06.01.2021 год., с което е разпоредил: 1. Да бъде предоставена безвъзмездна финансова помощ на одобрените за финансиране по Процедурата проекти общо 20 проектни предложения; 2. Определил е резервни проектни предложения, предложени за финансиране по Програмата със съответно присъдените им точки при техническа и финансова оценка общо 78 проектни предложения, като по т. 8 е BGENERDGY-2.001-0020 Рехабилитация и модернизация на системи за външно изкуствено осветление на територията на община Септември 90 точки.; 3. Отказал е предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедурата на общо 6 проектни предложения, като към всяко от тях са развити подробни мотиви за отказа. Предвид така установената фактическа обстановка, настоящият касационен състав прави следните правни изводи: В разпоредбата на чл. 25 от ЗУСЕСИФ е указано, че безвъзмездната финансова помощ се предоставя чрез подбор на проектни предложения или директно предоставяне на конкретен бенефициент, като от доказателствата по делото се установява, че в случая е проведена процедурата чрез подбор на проекти. Нормата на чл. 29, ал. 2 от ЗУСЕСИФ указва, че при процедура чрез подбор се извършва: 1. оценяване на всяко проектно предложение, което включва: а) оценка на административното съответствие и допустимостта; б) техническа и финансова оценка; 2. класиране на одобрените проектни предложения в низходящ ред и 3. определяне на проектни предложения, за които се предоставя финансиране. Указаната в цитираната правна норма техническата и финансовата оценка се извършва от комисията, назначена от ръководителя на управляващия орган по реда и при условията на чл. 33 от ЗУСЕСИФ по критерии и методика, определени в документите по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Така структурираната комисия оценява и класира проектните предложения, след което изготвя оценителен доклад, изискуем от разпоредбата на чл. 35 от ЗУСЕСИФ, който следва да съдържа списък на предложените за финансиране проектни предложения, подредени по реда на тяхното класиране, и размера на безвъзмездната финансова помощ за всеки от тях; списък с резервните проектни предложения, подредени по реда на тяхното класиране, които успешно са преминали оценяването, но за които не достига финансиране и списък на предложените за отхвърляне проектни предложения и основанието за отхвърлянето им. Въз основа на така цитираната правна регламентация се обосновава извод, че комисията по чл. 33, ал. 1 от ЗУСЕСИФ съставлява помощен орган на ръководителя на управляващия орган (в случая ръководителя на Програмния оператор). Оценителният доклад на комисията, заедно с резултатите от оценката, съставлява мотиви на акта на ръководителя на управляващия орган по чл. 36, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 35 от ЗУСЕСИФ. Правомощията на комисията са регламентирани в цитираните норми на ЗУСЕСИФ, докато изискванията към нейният състав, към членовете й, както и правилата на нейната работа са регламентирани в Постановление 162 на МС от 05.07.2016 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014 2020 год. (ПМС 162/2016 год.). В съответствие с горното следва извода, че на съдебен контрол подлежи спазването на правилата за формиране на оценителната комисия, регламентирани в чл. 33, ал. 1 и 3 във вр. чл. 28, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕСИФ, спазването на правилата за извършване на оценъчната дейност, както и правилата за документиране и отчет на дейността на комисията, разписани в ПМС 162/2016 год. В този смисъл, следва да се има предвид, че по своята същност, дейността по оценяване не е административна дейност, а експертна и актът, с който тази дейност е обективирана, не съставлява административен акт. Индивидуален административен акт, който обективира волята на административния орган съставлява актът на ръководителя на управляващия орган, с който резултатите от тази дейност са одобрени. Предвид това е недопустимо осъществяването на контрол за законосъобразност на оценъчната дейност на комисията, както и актът, в който са обективирани резултатите от тази дейност. В настоящият случай, от приложените по делото писмени доказателства се установява, че законовите изисквания за структуриране на оценителната комисия са спазени. С посочената вече Заповед Е-РД-15-144/27.03.2020 год., изменена със Заповед Е-РД-16-449/31.07.2020 год., РПО по Програмата ВЕЕЕЕС е определил поименния състав на оценителната комисия по процедура за подбор на проекти BGENERDGY-2.001 Рехабилитация и модернизация на общинската инфраструктура системи за външно изкуствено осветление на общините по Програмата ВЕЕЕЕС , финансирана от ФМ на ЕИП 2014-2021 год. Видно от цитираните заповеди и по-конкретно Заповед Е-РД-16-449/31.07.2020 год. се установява, че лицата М. Томова и Е. Спасова са включени в Оценителната комисия, съответно по т. 2 и по т. 11 от заповедта. Спазени са и изискванията на чл. 19, ал. 3 от ПМС 162/2016 год., като оценката е извършена от двама членове на Оценителната комисия, които са определили своите оценки независимо един от друг. В съответствие с чл. 19, ал. 3, изр. 2 от ППМС 162/2016 год., окончателната оценка от 90 точки е средноаритметичното между получените оценки съответно 91 т. и 89 т. Спазено е и изискването, въведено в т. 17.3 от Насоките, а именно: поне единият оценител да бъде външен и независим от ПО и от Комитета за подбор и всяко проектно предложение да бъде оценявано от един експерт с техническо образувание и опит и един експерт с икономическо образувание и опит. В случая, оценителят М. Томова се явява външен експерт по смисъла на чл. 13, ал. 1, т. 1 от ПМС 162/2016 год., доколкото заема длъжността държавен експерт в МРРБ, като същата е експерт с техническо образувание и опит. Оценителят Е. Спасова е експерт към МЕ държавен инспектор в дирекция ПРКК и е експерт с икономическо образувание и опит. В случая е спазена и разпоредбата на 20, ал. 1 от ПМС 162/2016 год., доколкото резултатите от оценката на Оценителната комисия са обективирани в доклад до РПО, към който са приложени изискуемите се: списък на предложените за финансиране проектни предложения, подредени по реда на тяхното класиране, и размера на безвъзмездната финансова помощ, която да бъде предоставена за всяко предложение; списък с резервните проектни предложения, които успешно са преминали оценяването, но за които не достига финансиране, подредени по реда на тяхното класиране и списък на предложените за отхвърляне проектни предложения и основанието за отхвърлянето им. В съответствие с чл. 20, ал. 2 от ПМС 162/2016 год., към доклада са приложени и указаните документи, между които и оценителни листове от всеки етап на оценката. Предвид горното, настоящият съдебен състав приема, че в случая са спазени правилата за формиране на оценителната комисия, както и правилата за документиране и отчет на дейността на комисията, разписани в ПМС 162/2016 год. Следва да се има предвид, че в мотивите си, първоинстанционния административен съд е формирал идентични изводи, относно липсата на допуснати нарушения по отношение структурирането на Оценителната комисия и отчитане на дейността й. По отношение на третия елемент, подлежащ на съдебен контрол - спазването на правилата за извършване на оценъчната дейност, от страна на първоинстанционния административен съд липсва извършен собствен анализ на фактическите обстоятелства и формирани правни изводи в съответствие с този анализ. За да приеме незаконосъобразност на административния акт, първоинстанционният съд е анализирал оценителните листове, попълнени от двамата оценители, при което е формирал извод, че по отношение на 5 от критериите не са посочени детайлни мотиви, а при оценител едно липсват мотиви, относно поставените оценки. Така формирания от съда извод е неправилен. В разрез с развитите по-горе мотиви, съдът е осъществил контрол за законосъобразност на актовете (оценителните листове), в които са обективирани резултатите от оценъчната дейност на двамата оценители. В този смисъл следва да се има предвид, че оценителните листове не съставляват административни актове и по отношение на тях административнопроизводствените правила и изисквания са неприложими. С оглед на това, необоснован се явява извода на съда, че в анализираните оценителни листове липсват детайлни мотиви. Без опора в доказателствата е и следващия извод на съда, че при оценител едно изобщо липсват мотиви относно поставените оценки. На първо място, по делото липсва обективен критерий, въз основа на който да се посочи, кой от двата оценители е номер едно и кой номер две. Дори и да приемем, че оценител едно е Е. Спасова (доколкото нейният оценителен лист е приложен по делото преди този на оценител М. Томова), то видно от този оценителен лист, по отношение на 5-те посочени от съда критерии са налични изложени мотиви, относно поставената оценка. По същество, контрола за законосъобразност относно спазване на правилата за извършване на оценъчната дейност се осъществява посредством съпоставката на определената оценка със заложените в методиката критерии за оценка на проектните предложения. Такъв анализ от страна на първоинстанционния съд не е извършен. Следва да се отчете обстоятелството, че в мотивите на първоинстанционният съдебен акт правилно е прието, че не може да се извършва контрол за законосъобразност на самата оценъчна дейност на комисията, а може само да прецени спазени ли са правните изисквания при нейното осъществяване. Независимо от очертания предмет и обхват на дължимата проверка, първоинстанционният съд по същество не е извършил контрол за законосъобразност и не е изложил собствени мотиви по отношение на относимия към правния спор въпрос, относно спазване на правилата за извършване на оценъчната дейност. Отмяна на оспорения административен акт при липса на извършен анализ и формирани правни изводи на първоинстанционния съд, препятства възможността на настоящата инстанция да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт. В съответствие с така развитите мотиви, оспореното решение следва да бъде отменено, а делото да са върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, който да се произнесе по оспорването, като изложи мотиви по всички правнорелевантни факти, в съответствие с изискването на чл. 172а, ал. 2 АПК. На основание чл. 226, ал. 3 от АПК, първоинстанционния съд следва да се произнесе и по искането за присъждане на разноски. Мотивиран от горното и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,