Решение № 9937 от 16.07.2010 г. на ВАС по адм. д. № 11043/2009 г.

Решение № 9937 от 16.07.2010 г. на ВАС по адм. д. № 11043/2009 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е образувано на основание чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във връзка с чл. 84, ал. 5 от Закона за признаване на професионални квалификации /ЗППК/ по жалба на Орхидея Дураковик, гражданка на Република Македония, чрез пълномощника си адв. Белелиева срещу заповед № РД-09-359/29.06.2009 г. на министъра на здравеопазването, с която на оспорващата е отказано признаване на професионална квалификация "лекар". Навеждат се доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед, като постановена в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила -отменителни основания по чл. 146, т. 3 и 4 от АПК. Претендира се и присъждане на разноски. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и поддържа становище за нейната неоснователност. В писмени бележки по делото поддържа правилност на атакувания административен акт. Върховният административен съд, състав на пето отделение, извърши проверка на оспорената заповед на министъра на здравеопазването, съобразно чл. 168, ал. 1 от АПК на всички основания по чл. 146 от АПК и за да се произнесе, взе предвид следното: Жалбата е подадена в законоустановения срок, от надлежна страна, срещу акт, подлежащ на съдебен контрол, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е основателна. Административното производство по признаване на професионална квалификация "лекар" е започнало по заявление на Орхидея Дураковик с вх. № УДО-К-141/7.11.2008 г. за признаване на професионална квалификация "доктор по медицина" /лекар/. От представените към заявлението документи се установява, че жалбоподателката е завършила висше образование в Университет "Кирил и Методий" - Скопие - Македония, с диплом ДИ № 7157/8.06.1992 г., с присвоена професионална квалификация "доктор по медицина". На проведено заседание на 28.11.2008 г., с протокол № 36, Комисията за признаване на професионална квалификация по специалностите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "магистър-фармацевт" и/или специалност в областта на здравеопазването е взела решение по т. 2, да се изискат допълнително документи от жалбоподателката. С писмо от 18.02.2009 жалбоподателката е представила в срок подробно изброените документи, с което е изпълнила дадените указания. На 27.02.2009 комисията е разгледала документите и и взела решение преписката да се предостави за становище на проф. Власковска и д-р Колева за съответствие с нормативните изисквания за признаване на исканата квалификация "лекар". Изготвени са две писмени становища: от проф. Власковска и от д-р Колева, според които има съществени несъответствия в обучението на жалбоподателката по смисъла на чл. 29, ал. 2 от ЗППК - по-малък хорариум по важни клинични дисциплини и липса на държавни изпити, които не позволяват признаване на професионална квалификация. На 27.03.2009 г. с протокол № 51, Комисията е разгледала подадената молба и допълнително представените от жалбоподателката документи и в т. 1 са възприети изцяло дадените становища, като е предложено на министъра на здравеопазването да откаже признаването на поисканата квалификация от жалбоподателката. С оспорената заповед е постановен отказ да бъде призната професионална квалификация "лекар" на Орхидея Дураковик. Като мотиви в заповедта са посочени: жалбоподателката има по-малък хорариум на задължителни учебни дисциплини; не са изучавани задължителни по Наредбата учебни дисциплини, както и жалбоподателката не е завършила с пет държавни изпити, а с един държавен изпит. Посочени са конкретни дисциплини, по които хорариума не съответства на изискващите се нормативи съгласно чл. 64, ал. 1, т. 4 от ЗППК. При тези доказателства, съдът прави следните правни изводи: Като правно основание в оспорената заповед са посочени разпоредбите на чл. 84, ал. 4, във връзка с чл. 80 от ЗППК и предложението на комисията. Същата е издадена от компетентен орган съгласно чл. 4, ал. I т. 1 от ЗППК, но в противоречие с материалноправните изисквания на същия закон и в нарушение на предписаната от него форма и административнопроизводствените правила по признаване на професионални квалификации, регламентирани в Глава Пета на ЗППК. Със заповед № РД 09-168/11.04.2008 г. на основание чл. 77, ал. 2, чл. 79 и чл. 84, ал. 3, във връзка с § 4, ал. 2 от Закона за признаване на професионални квалификации, министърът на здравеопазването е определил комисия за признаване на професионална квалификация, в т. ч. и за професията "лекар". В т. IV от заповедта е разпоредено комисиите да разглеждат документите за признаване на професионални квалификации по регулирана медицинска професия и/или специалност в областта на здравеопазването и да представят на министъра на здравеопазването мотивирано предложение за признаване или отказ за признаването им, с което е изпълнено изискването на чл. 79 от ЗППК. Назначената комисия е разгледала документите на жалбоподателката и е представила мотивирано заключение на органа, съгласно чл. 80 от ЗППК. Изложените фактически основания за издаване и на оспорената заповед, сочат наличие на хипотезата на чл. 29, ал. 2, във връзка с ал. 1 от ЗППК. В тази насока са и констатациите на назначената от административния орган комисия. Съгласно правилото на чл. 83, ал. 1 ЗППК, когато доказателствата за професионална квалификация имат съществени несъответствия с изискванията на този закон, комисиите предлагат на органа по признаване да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. Комисията и административният орган са констатирали наличие на съществени несъответствия, но в нарушение на чл. 83, ал. 1 и чл. 29, ал. 1, във връзка с чл. 30 от ЗППК, на заявителката не е предоставена възможността, предвидена в закона. Действително нормата на чл. 29, ал. 1 ЗППК е диспозитивна и дава на компетентния орган възможност да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване, с продължителност до три години, или да положи изпит за признаване на правоспособност, но при всички случай на наличие на хипотезите на чл. 29, ал. 1 ЗППК, следва да бъдат изложени мотиви, установяващи защо административният орган е приложил една от двете възможности. Неизлагането на съображения в тази насока е достатъчно основание за отмяна на акта, в какъвто смисъл е и Постановление № 4/1976 г. на Пленума на ВС, както и ТР № 4/22.04.2004 г. на ВАС по т. д. № ТР-4/2002 г. на ОСС, в т. 2. Следва да се отбележи и това, че в оспорената заповед не е посочено конкретното правно основание за отказа да се признае професионална квалификация и/или заявената медицинска специалност. Нормата на чл. 84, ал. 4 от ЗППК регламентира, че органът по признаване отказва признаване на съответна професионална квалификация с мотивирана писмена заповед, за която уведомява писмено заявителя, а разпоредбата на чл. 80 ЗППК гласи, че комисиите разглеждат документите за признаване на професионална квалификация и представят пред органа по признаване мотивирано предложение за признаване или за отказ от признаване на професионална квалификация в съответствие с изискванията на този закон. Следователно, след като в мотивите и на двете заповеди е прието наличие на хипотезите на чл. 29, ал. 1, във връзка с ал. 2 ЗППК, а именно - посочено е, че е налице съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация и/или специализация по професията "лекар", съгласно действащата нормативна уредба в РБългария, то административният орган е следвало да изложи съображения защо не прилага разпоредбата на чл. 29, ал. 1, във връзка с чл. 30 ЗППК. Правилото на чл. 29, ал. 1 регламентира, че органът по признаване може да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност в случаите, когато обучението, удостоверено с доказателствата за професионални квалификации, обхваща съществено различно съдържание от изискваното в РБългария. Легалната дефиниция на "съществено различно съдържание" е дадена в чл. 29, ал. 2, а именно: това е съдържанието, познаването на което е необходимо за упражняване на професията и обучението, преминато от заявителя, се характеризира със съществени несъответствия в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. Законовото определение на "доказателства за професионална квалификация" е дадено в § 1, т. 3 от ДР на ЗППК. Систематичното място на разпоредбите на чл. 29 и чл. 30 е в Част III на Глава Първа, озаглавена "Обща система за признаване на професионални квалификации" и следователно, същите следва да се прилагат и спрямо гражданите на държави членки, завършили образованието си в трета държава. Професията "лекар" е регулирана професия по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗППК, включена е в Списъка на регулираните професии в Република България, приет с решение № 925/2006 г. на Министерския съвет. Придобиването на професионални квалификации от Орхидея Дураковик в трета държава определя приложението на Общата система за признаване на професионални квалификации, регламентирана в чл. 24 и сл. на Глава първа на Част трета на закона, на основание чл. 24, ал. 2, т. 4 от ЗППК. Процедурата по признаване на професионалните квалификации е уредена в глава V-та на ЗППК - чл. 77 и следващите. Законът за признаване на професионални квалификации транспонира Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации, приета за постигане на една от целите на Договора за създаване на Европейската общност - премахването между държавите - членки на пречките за свободното движение на хора и услуги / т. 1 от преамбюла/. В т. 10 от преамбюла Директива 2005/36/ЕО предвижда, че тя не е пречка държавите - членки да признават, в съответствие със своята нормативна уредба, професионални квалификации, придобити извън територията на Европейския съюз от граждани на трети страни, като това във всички случаи се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания за съответните професии. Според нормата на т. 19 от преамбюла на Директивата свободата на движение и взаимното признаване на удостоверения за професионални квалификации на лекари "...трябва да се основават на фундаментален принцип на автоматично признаване на удостоверения .....". Като доразвитие на посоченото чл. 13 от Директива 2005/36/ЕО задължава държавите членки да предоставят достъп и упражняването на регламентирана професия в приемаща държава - членка за молителите при същите условия, които се прилагат за нейните граждани, като в същата разпоредба конкретизира тези условия. В случаите, когато молителят не отговаря на установените в приемащата държава изисквания за признаване на квалификация по регулирана професия, при обоснован обществен интерес, § 1 на чл. 14 от Директивата предоставя възможност за приемащата държава - членка да предвиди във вътрешното си право, при посочените в § 1 условия, компенсационни мерки, представляващи избор между изпит за правоспособност и период за приспособяване като допълнителни условия за признаване на квалификации. Посочената разпоредба е диспозитивна, приемащата държава е свободна да прецени съобразно конкретните и специфични национални условия и обществен интерес нуждата от въвеждането на компенсационни мерки. Веднъж приела необходимостта от тях, държавата е обвързана от разпоредбата на § 2 на чл. 14 от Директивата, която императивно я задължава, да предложи на молителя избор между период за приспособяване и изпит за правоспособност. Нещо повече, в отношенията в рамките на Европейския съюз, държавата - членка не може да предвиди дерогиране на предвиденото в § първи право на избор без да обоснове и информира предварително за това останалите държави - членки и Комисията, на която е предоставено правото да се произнесе, като покани държавата - членка да се въздържи от дерогацията. Законът за признаване на професионални квалификации възпроизвежда в чл. 29 и чл. 30 разпоредбите на посочените параграфи 1 и 2 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО. Следователно законодателят възприема предложеното от Директивата разрешение за въвеждане на компенсационни мерки за преодоляване на несъответствието между удостоверените от молителите придобити професионални квалификации и изискванията за тях, установени в българското право. Това определя тълкуването на законовите норми да се извършва при съобразяване на съдържанието на съответните текстове на Директивата, при което се преодолява външното противоречие между разпоредбите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК относно наличието на възможност за органа по признаване по своя преценка, при установяване на съществено различно съдържание на обучението, да предостави на молителя възможност за избор между стаж за приспособяване и изпит за признаване на правоспособност. Редакцията на чл. 29 ЗППК, сочеща на право на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението, тълкувана във връзка с чл. 30 от ЗППК и съпоставена със съответната й разпоредба на § 1 на чл. 14 от Директивата следва да бъде възприета като нормативно установено задължение да прилага съответните преодоляващи несъответствието мерки. В обобщение, изложеното сочи на съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като ако бяха обсъдените въпросните относими към спора факти, решаващият орган би стигнал до друг краен извод. Следователно, обжалваната заповед е издадена в противоречие с материалноправните норми на ЗППС; в нарушение на предписаната от закона форма и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради което следва да бъде отменена и преписката върната на административния орган за ново произнасяне, съгласно дадените задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона в мотивите на настоящето решение. Съобразно изхода на спора пред настоящата инстанция и направеното искане за присъждане на разноски по делото, административният орган следва да бъде осъден да заплати на жалбоподателката 700 лева - представляващи адвокатско възнаграждение на пълномощника й и 10 лева - държавна такса. Воден от горното и на основание чл. 173, ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение