Решение № 8835 от 6.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5799/2017 г.

Решение № 8835 от 6.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5799/2017 г., II о., докладчик съдията Таня Радкова Производството е по чл. 208 и следващите АПК. Образувано е по касационна жалба на община Х. чрез кмета на О. Х. и главния архитект на О. С. чрез пълномощника им срещу решение № 567/30.03.2017 г. по адм. д. № 1108/2016 г. на Административен съд Б.. С. обжалваното решение за неправилно поради противоречието му с процесуалния и материалния закон и необосновано. Претендират от съда отмяната му. Ответникът по касационната жалба- началникът на РДНСК- Югоизточен район Б. чрез процесуалния си представител в писмено становище намира касационната жалба за неоснователна. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срок и е процесуално допустима. За да се произнесе по съществото на касационната жалба, разгледана съгласно чл. 218, ал. 1 АПК с оглед наведените основания за отмяна, настоящата инстанция взе предвид: Първоинстанционният съд е бил сезиран с жалби от О. Х., чрез кмета на общината и от главния архитект на О. С., против Заповед № ДК-10-ЮИР-23/28.04.2016 г., издадена от началника на РДНСК- Югоизточен район. С оспорената заповед е прогласена, по повод протест изх. № 9372/15 от 21.03.2016 г. на Окръжна прокуратура- Б., нищожност на издаденото от главния архитект на община С. разрешение за строеж № 144/01.10.2014 г. за "Реконструкция на съществуващи сгради и изграждане на сграда за персонала- почивен лагер "Смокини"- РЗП- 969.50 кв. метра в ПИ 67800.42.59 по кадастралната карта на местността "Каваци", землище на гр. С.", ведно с одобрените на 15.09.2014 г. инвестиционни проекти. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата. За да постанови този резултат, решаващият съд е развил следните доводи: По силата на договор за замяна № 129 от 16.03.2005 г. община Х. е придобила от Националното управление по горите недвижим имот с площ от 20.921 дка, съставляващ имот № 042059 в землището на гр. С., в местността "Каваци", а по кадастралната карта- ПИ № 67800.42.59, с трайно предназначение на територията- горска и начин на трайно ползване- за почивен лагер, ведно със съществуващите постройки. За описания имот е бил съставен Акт за публична общинска собственост № 3026/11.06.2008 г. С решение № 469 от 02.08.2013 г., обективирано в протокол № 24 от заседание на Общински съвет- Х. почивният лагер ПС "Смокините", в т. ч. всички построени в имота сгради, е бил установен като обект с "първостепенно значение", като е дадено съгласие за промяна на предназначението на имота. С Решение № БС-43-ПР/29.08.2014 г. на директора на РИОСВ- Б. е било съгласувано инвестиционно предложение за "Реконструкция на съществуващи сгради и изграждане на сграда за персонала"- на почивен лагер "Смокини" в ПИ 67800.42.59, с възложител община Х.. Издадено решение № БС-62-ПР на директора на РИОСВ- Б.. В него е посочено, че теренът за реализиране на инвестиционното предложение не попада в защитена територия по смисъла на ЗЗТ, но попада в защитена зона по смисъла на ЗБР с код BG 0002077 "Бакърлъка". Прието е, че няма вероятност от значително отрицателно въздействие и инвестиционното предложение е допустимо спрямо режима на дейностите в защитената зона. За да се приеме, че разрешението за строеж е нищожно, е необходимо да се установят особено съществени нарушения на изискванията за законосъобразност по чл. 146 от АПК. Според съда, съгласно § 3, ал. 1 от ДР на Закона за горите (ЗГ) изграждането на общински обекти от първостепенно значение, за какъвто е обявен разрешеният строеж, в горски територии е допустимо, но при спазване на предвидените в закона условия. Нормата на чл. чл. 12, ал. 3 от ЗУТ допуска застрояване в поземлени имоти- горска територия без промяна на предназначението им, за обекти, чиито функции са съвместими с предназначението на имотите, при спазване на действащата нормативна уредба и въз основа на подробен устройствен план или виза за проектиране, издадена от главния архитект на общината. В случая параметрите на застрояване в имота са определени с виза за проектиране, издадена от главния архитект на община С.. Предвид местоположението на процесния имот № 67800.42.59, включен в охранителна зона "Б" по ЗУЧК, обаче, приложима е нормата на чл. 17, ал. 1 от ЗУЧК, която е специална по отношение на нормите от ЗУТ. Съгласно нормата на чл. 17, ал. 1 от ЗУЧК, предназначението на включените в охранителната зона имоти може да бъде променено при кумулативно наличие на ОУП и ПУП, предвиждащи тяхното застрояване. За общински обекти от първостепенно значение промяна на предназначението на поземлени имоти в горските територии се извършва въз основа на влязъл в сила подробен устройствен план (чл. 17, ал. 2, т. 4 от ЗУЧК). В случая това изискване не е изпълнено- липсва одобрен подробен устройствен план и земята е с непроменено предназначение, а това е една от предпоставките за разрешаване на строителството. Нормите са императивни и неспазването им съставлява особено съществено нарушение на приложимия материален закон и неговата цел, водещо до правна нетърпимост на последиците от издаденото строително разрешение и до неговата нищожност. Така постановеното решение е необосновано и материалнонезаконосъобразно: На първо място, имотът е с начин на трайно ползване- за почивен лагер, ведно със съществуващите постройки. Сградите са отразени в плана за възстановената собственост от 1998 г. и в кадастралната карта на община С., като почивният лагер е изграден още през 1979 г. От заключението на вещото лице е видно, че предвиденото строителство попада в досегашната застроена територия на старата почивна база на община Х.. Строителното разрешение е издадено въз основа на влязла в сила виза за проектиране, като в обяснителната записка към част архитектура е записано, че обектът е ситуиран на мястото на стари постройки, в компрометирано състояние към настоящия момент. По принцип нищожният акт не поражда правни последици, нищожността е изначална, поради което всеки може да се позове на нея, ако има правен интерес. Н. акт само създава привидност за валидно настъпили правни последици, но в действителност не поражда такива. Нищожност ще е налице при висок интензитет и тежест на нарушенията на законосъобразността, тъй като нарушения с нисък интензитет сочат на унищожаемост на акта. В случая наведените нарушения сочат на евентуална незаконосъобразност /унищожаемост/, но не и на нищожност. В решението си съдът не е извършил проверка на всеки от възможните пороци на акта и не е направил преценка в коя от възможните хипотези на унищожаемост е допуснат порокът нищожност на административният акт, а е възприел в голяма степен развитите от административния орган доводи. Обявеният за нищожен акт е издаден от компетентен орган, в кръга на материалната компетентност на издателя на акта, в изискуемата писмена форма и при яснота на материализираното в него волеизявление. За да е нищожен един административен акт, следва допуснатият порок да сочи на висока степен и тежест на недействителност в хипотезата на материална такава. Това значи административният акт да е лишен от каквато и да е законова опора. В случая разрешението за строеж и всички строителни книжа са издадени въз основа на правна норма и при съобразяване на изискванията за съгласуване на инвестиционните книжа. Обстоятелството, че не са осъществени всички, предвидени в материалната правна норма предпоставки по принцип не води до нищожност на административния акт. В обжалваното решение е прието именно липсата на материалноправни условия за издаването на акта- липсата на променено предназначение на находящия се в горска територия имот и липсата на подробен устройствен план. Това несъответствие може да обоснове евентуална материална незаконосъобразност, но не и нищожност поради липса на материалноправните предпоставки. Първоинстанционният съд е приел материална незаконосъобразност на разрешението за строеж с интензитет и степен на нищожност, но съотносим с приложимия закон издаденият административен акт в голяма степен е съответен на материалноправните предпоставки при следните съображения: На първо място, теренът, макар и находящ се в горска територия, е с начин на трайно ползване за почивен лагер, ведно с постройките в него. Разпоредбата на § 3, ал. 1 ПЗРЗГ допуска строителство за общински обекти от първостепенно значение при промяна предназначението. Законът за горите е в сила най-рано от 09.04.2011 г., към който момент поземленият имот е ползван дългосрочно с друго предназначение- за почивен лагер. Съгласно чл. 9, ал. 1 ЗУТ в територии без устройствени планове предназначението на поземлените имоти до влизането в сила на плановете се определя от фактическото им използване, освен ако използването противоречи на закон. Съгласно чл. 12, ал. 3 ЗУТ без промяна на предназначението в поземлените имоти в горски територии се допуска застрояване на обекти, чиито функции са съвместими с предназначението на имотите, при спазване на действащата нормативна уредба и въз основа на подробен устройствен план или виза за проектиране, издадена от главния архитект на общината. В случая предназначението на имота е детерминирано от дългогодишното му фактическо ползване на терен за почивен лагер и застрояване е допустимо с виза за проектиране. Същата е задължителна с оглед разпоредбата на чл. 140, ал. 3 ЗУТ и такава е издадена. Следва да се посочи, че същата, както и издаденото разрешение за строеж, е за реконструкция, а не за изцяло ново строителство. Дори да се приеме, че приложима е нормата на § 3, ал. 1 ПЗРЗГ като специална по отношение на ЗУТ, то това не обосновава нищожност на издадените строителни книжа, какъвто е настоящият предмет на спора. С оглед пък попадането на имота в зона "Б" по ЗУЧК, то не е налице нарушение на нормата на чл. 17, ал. 1 в степен на нищожност. Строителство в такива зони е разрешено- чл. 12, ал. 1, т. 1 ЗУЧК, а промяна на предназначението на имоти в горски територии, попадащи в зона "Б" за създаване или за разширяване на урбанизирани територии или за застрояване на отделни или на група поземлени имоти се разрешава само ако това е предвидено с влязъл в сила общ устройствен план за съответната територия на общината и одобрен по реда на Закона за устройство на територията подробен устройствен план. В случая видно от одобрените книжа същите са съобразени с предвижданията на ОУП на гр. С.. От заключението на вещото лице се установява, че през 2016 г. е одобрен ОУП на община С. и устройствената зона, в която попада сегашният "почивен лагер "Смокини на община Х. е "територия за курорт и допълващи дейности". Поради това предназначението на терена и строителството е в съответствие с ОУП и разпоредбите на чл. 12 и чл. 17 ЗУЧК. В този аспект следва да се има предвид, че по начало проектите за подробни устройствени планове се съобразяват с предвижданията на общия устройствен план и с правилата и нормативите за неговото прилагане- чл. 103а ЗУТ. С оглед изложеното, за да е налице нищожност на един административен акт в хипотезата на порока материална незаконосъобразност, то следва да е налице пълна липса на предпоставките на приложимата материалноправна норма, без изцяло законово основание, което в случая не е налице. Не са налице и толкова съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като и при недопускането им пак би се стигнало до същото решение от страна на административния орган. Не е налице и превратно упражняване на власт, тъй като с оглед предизвикваните правни последици се преследва допустима от закона цел. Предвид изложеното спрямо обжалваното решение са налице твърдяните в касационната жалба основания за отмяна. Решението е необосновано и постановено при неправилно приложение на закона. Същото следва да бъде отменено изцяло като вместо него се постанови друго в смисъл на отмяна на обжалваната заповед. Разноски по делото в полза на касаторите не следва да се присъждат, макар и да се претендират, тъй като пред касационната инстанция не са представени доказателства за сторени такива, а и не е представен списък на разноските. Воден от горното, Върховният административен съд, второ отделение,