Решение № 4509 от 15.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8818/2015 г.

Решение № 4509 от 15.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8818/2015 г., IV о., докладчик съдията Марио Димитров Производство по чл. 208 и следващите от АПК. Образувано е по касационна жалба от изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" [населено място], подадена чрез пълномощника юриск. Б. М., против решение № 386 от 22.06.2015 г. по адм. д. № 997/2014 г. на Административен съд - П., V състав, с което е отменено Уведомително писмо изх. № 02-130-6500/4717 от 14.08.2014 г. на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", с което на С. Д. В. е отказано финансово подпомагане за кампания 2013 г., поради констатирани несъответствия с изискванията за подпомагане на описаните в писмото площи, като са му наложени санкции за бъдещ период в общ размер на 26095,09 лв. и е върната преписката на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на решението. Излага доводи, че решението е неправилно, незаконосъобразно и необосновано. Твърди, че неправилно съдът е приел, че административният орган е следвало да извърши проверка на място на заявените площи, които в съответствие с чл. 28 § 2 от Регламент № 1122/2009 г. е правна възможност, а не задължение на органа. Излага също, че е неправилен извода на съда, че окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за съответната кампания не е бил връчен на земеделския стопанин и поради това не е бил влязъл в сила. изготвян и предаван от МЗХ на ДФЗ-РА, нямал задължителна сила по отношение на ДФЗ и не действа при условията на обвързана компетентност. Излага, че съдът не е съобразил одобрения специализиран слой за кампания 2013 г. и че заявените БЗС от стопанина са били изключени от обхвата на допустимия слой, като се позовава на Наредба № 105 от 22.08.2006 г. Излага, че уведомителното писмо е обосновано и мотивирано, като са посочени конкретни фактически и правни основания за отказа. Моли, да се отмени обжалваното решение и се остави без уважение жалбата срещу оспорения административен акт. Ответникът - С. Д. В., чрез пълномощник адв. Ч. Ч., с писмено становище оспорва жалбата като неоснователна и излага доводи за правилност на обжалваното решение, с искане да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура в съответствие с чл. 217, ал. 1 от АПК излага становище за неоснователност на жалбата и правилност на обжалваното решение. Излага, че макар решението да съдържа неточност по въпроса дали заповедта на МЗХ по чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. е влязла в сила по отношение на жалбоподателя С. В., съдебното решение е правилно. Излага, че с УП са констатирани значителни по размер площи, които са недопустими за подпомагане, защото една част от тях са двойно заявени и застъпването не е разрешено в полза на лицето /6.74ха/, а друга част са изключени от одобрения специализиран слой "площи в добро земеделско състояние" /42.56ха/, като е установено, включително от заключението на съдебната експертиза, че 6 от общо 9-те заявени за подпомагане земеделски парцела попадат в "Натура 2000" и че предвид специфичните изисквания за подпомагане по тази мярка, въведени с чл. 19 от Наредба № 5 от 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища /отм., считано от 24.02.2015 г./, преценката за допустимост на същите не може да бъде направена само чрез административни проверки, извършени въз основа на информацията от ортофотокартата, поради което по аргумент от чл. 28, § втори от Регламент № 1122/2009/ЕК, е трябвало да бъде извършена и друга подходяща адм. процедура, включително проверка на място, при която да се установи действителното фактическо състояние на площите. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд приема, че касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. С решение № 386 от 22.06.2015 г. по адм. д. № 997/2014 г. на Административен съд - П., V състав, с което е отменено Уведомително писмо изх. № 02-130-6500/4717 от 14.08.2014 г. на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", с което на С. Д. В. е отказано финансово подпомагане за кампания 2013 г., поради констатирани несъответствия с изискванията за подпомагане на описаните в писмото площи, като са му наложени санкции за бъдещ период в общ размер на 26095,09 лв. и е върната преписката на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на решението. Съдът е приел, че уведомителното писмо е издадено от компетентен орган, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Приел е, че по административната преписка не са представени доказателства за извършване на проверки на място при установяване на нередностите и ДФЗ -РА не е изпълнила изискването по чл. 24, ал. 4 от Регламент (ЕО) № 796/2004 г., който предвижда, че посочването на нередности, произтичащи от кръстосаните проверки, бива последвано от други подходящи административни процедури и когато това е необходимо, от проверка на място. Приел е, че издателят на оспорения акт е следвало да предприеме и други подходящи административни процедури, описани в регламента, в т. ч. да направи проверка на място, както и да изиска от заявителя допълнителни доказателства във връзка с нередностите. Приел е, че е допуснал нарушение на чл. 28, чл. 34 и чл. 35 от АПК, поради това, че на страната не е осигурена предвидената от нормативната уредба възможност да изрази становище по събраните доказателства, както и да предяви своите искания, също така не са изяснени в пълнота фактите и обстоятелствата от значение за случая, и не са обсъдени обясненията и възраженията на жалбоподателя. Освен това съдът е приел въз основа на приета съдебно -техническа експертиза, че 6 от общо 9 заявени имоти, попадат в "Натура 2000", което обстоятелство е посочено в удостоверение изх. № ПО-06-23/06.02.2015 г., като не може да се прецени доколко при определянето за недопустими площите са отчетени изискванията на "Натура 2000" относно видовете храсти и дървета, които не подлежат на премахване, поради което при извършената проверка по ортофотокартата не може да се прецени процентното съдържание на храсти и дървета в съответните имоти с точност до 1%, като според вещото лице следва да бъде направена и проверка на място. На следващо място съдът е приел, че заповед № РД 09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, с която е определен специализирания слой не е влязла в сила по отношение на жалбоподателя, тъй като не му е редовно съобщена. Обжалваното решение е правилно. Първоинстанционният съд обективно е установил фактическите обстоятелства относими към оспорения административен акт, които се споделят от настоящия състав. От фактическа страна е установено, че С. Д. В. е заявил девет земеделски парцела за подпомагане за кампания 2013 г. по схемите и мерките за директни плащания на площ по Схема за единно плащане на площ /СЕПП/, Схема за национално доплащане на площ /СНДП/ и по Мярка "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планински райони" /НР1/. С Уведомително писмо изх. № 02-130-6500/4717 от 14.08.2014 г. на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", му е отказано финансово подпомагане за кампания 2013 г., поради констатирани несъответствия с изискванията за подпомагане за част от площите и му е наложена санкция за бъдещ период в размер на 26095,09 лв. Със съдебното решение са описани подробно декларираните от земеделския стопанин за всеки БЗС по СЕПП, СНДП и НР1, както и установените наддекларирани площи по отделните схеми, които съответстват на посочените в УП в табличен вид за всяка от схемите. По отношение на отказания размер за финансово подпомагане и наложената санкция С. В. е оспорил уведомителното писмо по съдебен ред. В производството съдът е допуснал и приел съдебно - техническа експертиза, неоспорена от страните, по която са анализирани заявените от земеделския стопани БЗС - та и са посочени причините, поради които е отчетена недопустима площ. С експертизата е установено, че е заявил девет земеделски парцела за подпомагане за кампания 2013 г. като констатираните от органа несъответствия са в две насоки: двойно застъпени площи с други земеделски производители и площи, приети като недопустими за подпомагане. Установено е, че по отношение на двойно застъпените площи земеделският стопанин е уведомен да представи допълнително документи относно застъпените площи, като част от застъпванията са разрешени в него полза, а други - в него вреда, като от заявените за подпомагане площи са отпаднали площи в размер на 6,74 ха в резултат на двойното застъпване. По отношение на останалите приети за наддекларирани площи - 42,56 ха са отпаднали, като определени за недопустими за подпомагане и изключени от специализирания слой "площи в добро земеделско състояние". За част от БЗС е прието, че в същите са налични компактно или плътно разположени храсти и дървета, поради което целите или част от парцелите са приети за наддекларирани. Вещото лице е направило изводите си чрез дешифриране на ортофотокартата, изготвена през август 2013 г., без да се извършва проверка на място. От заключението на СТЕ съдът е установил, че 6 от заявените имоти попадат в "Натура 2000" и по отношение на тях не може да се прецени доколко при определянето на недопустими площи са отчетени изискванията на "Натура 2000" относно видовете храсти и дървета, които не подлежат на премахване. Съдът е съобразил изводите на вещото лице, че при извършената проверка по ортофотокартата може да се прецени процентното съдържание на храсти и дървета в съответните имоти с точност до 1%, но и следва да бъде направена проверка на място. Съдът е установил, че заповед № РД 09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, с която е определен специализирания слой не е влязла в сила по отношение на жалбоподателя, тъй като не му е редовно съобщена. Изложените фактически обстоятелства са обективни и въз основа на тях съдът е направил обосновани и законосъобразни правни изводи. Неоснователни са доводите на касатора относно изводите на съда за материална незаконосъобразност и допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Обективно е установено от съда, че част от заявените за подпомагане площи от земеделския стопанин (§ 1, т. 23 от ДР на ЗПЗП), се намират в територия на "Натура 2000" и че по отношение на тях не са изложени обстоятелства свързани със специфичните изисквания по чл. 19 от Наредба № 5 от 10 март 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища (отм. ДВ, бр. 15 от 24.02.2015 г., в сила от 24.02.2015 г.) приложима към момента на издаване на оспорения акт, според който са допустими за подпомагане постоянни пасища, в които не повече от 25 % от площта на парцела са заети от мозаечно разположени дървета, храсти, скали и други трайно неподходящи за подпомагане площи по чл. 15, ал. 1 (т. е. площите в постоянни пасища, заети от дървесна или храстовидна растителност, сгради, съоръжения, скали, скални участъци, ерозирали или оголени терени), които са с единична площ под 100 кв. м. Обосновано съдът е приел, че в обжалвания административен акт не са посочени никакви съображения относно това дали различните участъци с дървесна или с храстовидна растителност са над или под 100 кв. м. В самото уведомително писмо е посочено, че за плащанията по "Плащания по Натура 2000 и плащания, свързани с Директива 2000/60/EО - за земеделски земи" ще бъде уведомен допълнително земеделският стопанин, но в случая е следвало административният орган да посочи фактически основания при отказа за финансиране, поради това, че площите не попадат в допустимия слой на какво основание и за кои площи се отнася, както и дали са 6 парцела, които попадат в "Натура 2000", с оглед преценката за тяхната допустимост при специални условия. Неоснователни са и доводите на касатора за нарушение на чл. 28, § 2 от Регламент № 1122/2009 на Комисията. В тази връзка следва да се отбележи, че е правилна забележката, че съдът неправилно се е позовал на чл. 24, ал. 4 и чл. 28 от Регламент (ЕО) № 796/2004, който е отменен 2010 г., но което обаче е несъществено нарушение, предвид идентичността на нормите с чл. 28, § 2 от Регламент № 1122/2009 на Комисията. Посочената разпоредба е свързана с изискването данните за наличието на нередности, получени в резултат от провеждането на кръстосани проверки, да могат да бъдат съпроводени и с всякаква друга подходяща административна процедура и, ако това е целесъобразно, от проверка на място. След като в конкретния случай са били констатирани нередности, както и наличие на данни, че част от БЗС попадат в "Натура 2000", за които са предвидени специфични условия и възможност за допустимост за подпомагане, органът е следвало да уведоми заявителя на подпомагането за констатираните несъответствия (освен това, което е направил по отношение на двойно заявените площи) и да му даде възможност да представи доказателства. Изискването на чл. 28, § 2 не е императивно, но административният орган е следвало да изясни спорните обстоятелства, както и да даде възможност на заявителя да отстрани констатираните нередности, предвид спецификата на част от парцелите, попадащи в територия на "Натура 2000". Този извод се обосновава и от факта с оглед данните, че земеделският стопанин е подал възражение на 11.12.2013 г. (л. 127 от делото) против обхвата на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. съгласно заповед № РД 09-840 от 02.12.2013 г. на министъра на земеделието и храните, по отношение на 5 от заявените парцели. Със заповед № РД-09-114 от 17.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните е одобрен окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", а с писмо изх. № 94-3083 от 12.06.2014 г. на министъра на земеделието и храните (л. 128), връчено на 18.06.2014 г. на земеделския стопанин - лично, е уведомен последния по отношение на възраженията и от което се установя, че за три от парцелите е направена корекция на слоя. По делото няма данни тази заповед да е оспорена по съдебен ред. В тази връзка следва да се отбележи, че съдът неправилно е посочил, че заповед № РД-09-114 от 17.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, не е била съобщена на земеделския стопанин, както и че в писмото има корекции. Отнася се до една заповед на министъра на земеделието и храните за одобрения слой за кампания 2013 г., като за конкретните парцели ЗС е бил надлежно уведомен. В уведомителното писмо обаче не се съдържат данни относно коригирания специализиран слой за парцелите на С. В., както и не са съобразени при изчисляване на процентното съотношение на установени и наддекларирани площи, което е от значение при определяне на размера на отказа за финансиране и наложената санкция по чл. 58 от Регламент № 1122/2009 на Комисията. На следващо място е неоснователно възражението на касатора, че са неправилни изводите на съда, че одобреният слой за кампания 2013 г. не е бил влязъл и не следва да се съобразява, но по различни мотиви от тези изложени от административния съд. Със заповед № РД-09-114 от 17.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните се одобрява окончателния специализиран слой за кампания 2013 г. и заедно с останалата информация от СИЗП - цифрови географски данни за физическите блокове, както и нова ЦОФК, се предоставят на Разплащателната агенция за извършване на задължителни кръстосани проверки на подадените заявления през кампания 2013 г., за извършване на окончателна оторизация и пращания на площ за 2013 г. и прием на заявленията за подпомагане през 2014 г. Относими към преценката за спазване на материалноправните разпоредби при формиране на отказа на административния орган за подпомагане са Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на И. и Наредба № 5 от 27.02.2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания, като по отношение спазването на административните правила определени в посочените актове от започване на административното производство до издаване на административния акт за подпомагане или отказ от подпомагане по отделните схеми и мерки, както и до колко в конкретния случай установените като недопустими за подпомагане площи в уведомителното писмо съответстват на действително фактическо положение, следва да се съобразят извършените от административния орган (респ. неговите помощни органи) действия по спазване на тези правила. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира за оправдано отново да посочи, с оглед доводите на касатора и цитираната правна уредба в жалбата, че за целите на финансовото подпомагане следва да бъде предоставена подходяща графична информация на земеделския стопанин относно площите попадащи в допустимия слой и по който се извършва от него "верифициране" (§ 1, т. 1 от ДР на Наредба № 105). Административното производство започва по заявление от земеделския стопанин като за целите на финансовото подпомагане следва да му бъде предоставена подходяща графична информация относно площите попадащи в допустимия слой и по който се извършва от него "верифициране". Заявлението за кандидатстване се базира на площите в допустимия слой, определени през предходната година - чл. 10, ал. 2, вр. чл. 3, ал. 1, т. 3 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания ( в приложима редакция - ДВ, бр. 23 от 8.03.2013 г., ), въз основа и на който при извършване на административните проверки се определят установените и наддекларирани площи. В съответствие с чл. 33а от Закона за подпомагане на земеделските производител (ред. ДВ, бр. 40 от 2014 г., изм. - ДВ, бр. 12 от 2015 г.) Министерството на земеделието и храните създава в системата за идентификация на земеделските парцели специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", който включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок, въз основа на критериите, определени в наредбата по чл. 40. Данните в системата за идентификация на земеделските парцели, които се отнасят до физическите блокове и специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние", се обновяват ежегодно с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите. Обхватът на специализирания слой се одобрява със заповед на министъра на земеделието и храните по ред, определен в наредбата по чл. 30, ал. 6. Съгласно чл. 33а, ал. 5 (в приложимата редакция) слой "Площи в добро земеделско състояние" е публичен по време на подаването на заявления за подпомагане - от 1 март до 9 юни на съответната година, и се обявяват на интернет страниците на Министерството на земеделието и храните и на Д. фонд "Земеделие". Съгласно чл. 16а, ал. 1 от Наредба № 105 (в приложимата редакция - ДВ, бр. 21 от 2012 г.) Министерството на земеделието и храните създава в системата за идентификация на земеделските парцели специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" (а след изм. ДВ, бр. 16 от 2015 г. - специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане"), който включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок, въз основа на критериите на Наредба № 5 от 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища. Специализираният слой се създава, за да се използва от Разплащателната агенция за административни проверки на подадените заявления за подпомагане съгласно чл. 37, ал. 2 ЗПЗП и за да улесни земеделските стопани при заявяване на земеделските парцели за подпомагане. Специализираният слой се обновява ежегодно чрез включване или изключване на площи с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите въз основа на методическите указания по чл. 12а, като след приключване на обновяването по ал. 2 Министерството на земеделието и храните предоставя еднократно или на етапи актуализирания специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" на РА за извършване на повторни административни проверки съгласно чл. 37, ал. 2 ЗПЗП на подадените заявления за подпомагане. Въз основа на получения съгласно ал. 3 специализиран слой и извършените повторни административни проверки РА може да извърши частично или пълно плащанията на площ. Съгласно чл. 16б, ал. 1, изр. 1 от Наредба № 105 (в приложимата редакция - в сила от 18.12.2012 г., изм. бр. 16 от 2015 г.) всяка година след приключване на обновяването по чл. 16а, ал. 2 Министерството на земеделието и храните открива производство по чл. 66 от Административнопроцесуалния кодекс за одобряване на изготвения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Това производство представлява сложен фактически състав на процедура, провеждана от министъра на земеделието и храните чрез съответните ОД "Земеделие", която завършва със заповед на министъра на земеделието и храните по чл. 16г, ал. 2 (в конкретния случай с № РД -09-114 от 27.02.2014 г.), с която одобрява окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Тази заповед слага край на производството пред административния орган, с нея се създават съответните права за земеделските производители, свързани със заявените от тях за подпомагане земеделски земи, които попадат в одобрения окончателен слой, въз основа на който се извършва оторизация за заявените площи от всеки земеделски стопанин. С изменението на Наредба № 105 от 22.08.2006 г. е въведена процедура за одобряване на специализиран слой, по който се извършва окончателна оторизация и плащания на площ за съответната година и се приемат заявления за подпомагане през следващата година. В този смисъл одобрения специализиран слой има обвързваща сила, както за заявителя за подпомагане, така и за РА при администриране на заявлението и произнасяне с УП. Относно възможността за обжалване на заповедта на министъра на земеделието и храните за одобряване на специализирания слой, както и характерът на заповедта като административен акт, следва да се има предвид ТР № 8 от 11.12.2015 г. по т. д. № 1/2015 г. на О. на ВАС. В случая обективно е установено, че кандидатът за подпомагане е заявил площи за подпомагане въз основа на специализиран слой, който е различен от одобрения окончателен специализиран слой през 2014 г. след подаване на заявлението, като от заключението на СТЕ е установено, че в УП са използвани данните от приетия за допустим слой през 2013 г., а не този който е бил към момента на подаване на заявлението за подпомагане, както и ортофотозаснемане през 2013 г. При тези данни земеделският стопанин е бил лишен от възможността да заяви площите си за подпомагане в съответствие с актуалния специализиран слой, както и липсват данни относно приложението на Наредба № 5/2010 г. (отм.) за част от парцелите попадащи в "Натура 2000" и даваща възможност на земеделския стопанин да получи финансиране при наличие на специалните условия по наредбата. На следващо място настоящият съдебен състав споделя и изводите на съда за нарушение и на основни разпоредби на административното производство пред административния орган - чл. 28, чл. 34 и чл. 35 от АПК, поради това, че на страната не е осигурена предвидената от нормативната уредба възможност да изрази становище по събраните доказателства, както и да предяви своите искания, също така не са изяснени в пълнота фактите и обстоятелствата от значение за случая по отношение парцелите попадащи в "Натура 2000", както и по отношение на 3 от парцелите, за които е извършена корекция на специализирания слой (писмо изх. № 94-3083 от 12.06.2014 г. на министъра на земеделието и храните - л. 128). С оглед на изложеното след връщане на преписката на органа следва да бъдат спазени административнопроизводствените правила за произнасяне по заявлението на земеделския стопанин в съответствие с дадените от съда указания по прилагане на одобрения допустим слой за БЗС на кандидата за съответната кампания, както и констатираните несъответствия в площите, респ. приложение на чл. 58 от Регламент /ЕО/№ 1122/2009 на Комисията при съобразяване на действителния процент на наддеклариране, който обуславя размера на отказа и налагането на санкция за бъдещ период. Предвид на изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че обжалваното решение е правилно, не са налице касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което следва да бъде оставено в сила. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховния административен съд, четвърто отделение