Решение № 7450 от 21.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 1998/2016 г.

Решение № 7450 от 21.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 1998/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на министъра на икономиката, гр. С., ул. "С." ..№... срещу Решение № 13852 от 17.12.2015 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 13419/2014 г.

С обжалваното решение съдът отменил Заповед № ЧР-П-158 от 29.09.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител е прекратено служебното правоотношение на И. Д. И.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Неправилен счита извода на съда, че не е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от И. И. Позовава се на чл. 2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (Наредбата) и на чл. 2, ал. 3 от Закона за държавния служител (ЗДСл) и сочи, че чл. 12 от Наредбата е неприложим за главните дирекции.

Излага фактите по делото и сочи, че като отменил заповедта съдът се произнесъл по целесъобразност, излязъл извън компетентността си и извършил подбор, като дори указал на коя длъжност ("главен експерт") следва да бъде преназначена И. И. При тази хипотеза служителят следва да бъде назначен на длъжност от по-ниско длъжностно ниво, което ще доведе до намаляване на размера на индивидуалната месечна основна заплата, което не може да стане без писменото съгласие на държавния служител - чл. 82, ал. 1 ЗДСл. Сочи, че решението не отговаря на трайната практика на Върховния административен съд, както и на определението за длъжност в администрацията. Счита, че при структурни реформи единствено назначаващият орган има волята да прецени чие служебно правоотношение да запази и кое - не, като не е необходимо да извършва подбор и да излага мотиви по целесъобразност.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да остави в сила Заповед № ЧР-П-158. Касаторът се представлява от юрисконсулт Е. К..

Ответникът по касационната жалба - И. Д. И., счита същата за неоснователна. Правилен и обоснован е извода на съда, че Заповед № ЧР-П-158 е издадена в противоречие с материалноправни разпоредби и целта на закона. Правилно съдът приел, че за органа по назначаването не съществува пряко и изрично нормативно задължение да предложи на съкращавания служител друга подходяща длъжност, но това не го освобождава от задължението му така добросъвестно и разумно да упражни правомощията си, че да оптимизира дейността на административната структура. Неоснователен счита довода за липсата на съгласие за преназначаване, тъй като такова съгласие не е търсено. Моли съда да отхвърли касационната жалба. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. П. Т., Софийска адвокатска колегия.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Решението е постановено в нарушение на материалния закон. Изводът на съда, че заповедта е издадена в нарушение на чл. 6, ал. 1 и 2 АПК е неправилен. Ответникът работил като държавен експерт в отдел "Подбор на проекти и договаряне" в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност", в която с утвърденото длъжностно разписание са направени организационно-щатни промени. Целта на промените е да се засилят организационните и координиращи функции на дирекцията и да не се допуска едно и също лице да отговаря за одобряването, изпълнението, осчетоводяването и контрола на проектите. За това е предложено съкращаването на една бройка за длъжността "държавен експерт" и запазване на бройките за длъжността "главен експерт". Заповедта е съобразена и с целта на Закона за държавния служител.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 17.09.2013 г., със Заповед № ЧР-89, министърът на икономиката и енергетиката назначил И. Д. И. на длъжността "държавен експерт" в отдел "Подбор на проекти и договаряне" в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" в Министерството на икономиката и енергетиката.

2. На 25.09.2014 г., с доклад, рег. № 93-00-1942, главният секретар на Министерството на икономиката и енергетиката предложил на министъра на икономиката и енергетиката промени в структурата и организацията на работа в министерството и ново длъжностно разписание, считано от 01.01.2014 г. В доклада досежно Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" било посочено, че дирекцията е управляващ орган на оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007 г. - 2013 г. и на оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 г. - 2020 г. Необходимостта от приключване на едната оперативна програма и подготовката на новата - представяне, договаряне, разработване на системи за управление и контрол, налагали преструктуриране на дирекцията. По отношение на отдел "Подбор на проекти и договаряне" било предложено намаление на числеността от 30 на 28 щатни бройки, като трите щатни бройки за длъжността "държавен експерт" били намалени на две, с една били намалени щатните бройки на длъжността "младши експерт" - от 9 на 8, а съществуващите щатни бройки за длъжността "главен експерт" - 11, от които едната вакантна, запазени. В приложение към доклада били посочени длъжностите, които се предлагат за съкращаване, и лицата, които ги заемат, считано от 01.10.2014 г. Под № 2 фигурира длъжността "държавен експерт" в отдел "Подбор на проекти и договаряне" заемана от И. Д. И.

3. На 25.09.2014 г., със Заповед № РД-16-1297, министърът на икономиката и енергетиката утвърдил предложените му длъжностно разписание и организационно-управленска структура на министерството считано от 01.10.2014 г. В мотивите на заповедта министърът се позовал на чл. 2, ал. 3 ЗДСл, чл. 12, т. 1 от Наредбата и на доклада на главния секретар.

4. На 29.09.2014 г., със Заповед № ЧР-П-158, министърът на икономиката и енергетиката, прекратил, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл и Заповед № РД-1297, служебното правоотношение на И. Д. И., считано от 01.10.2014 г.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че Заповед № ЧР-П-158 е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Органът запазил присъщите на длъжността функции, но намалил броя на служителите, на които е възложено извършването им. Правомощието да извърши структурни и организационни промени органът упражнил в нарушение на принципа на съразмерност - чл. 6, ал. 1 и 2 АПК. Разумното и добросъвестно упражняване на правомощията изисква при необходимост от намаляване на общата численост на служителите в отдел "Подбор на проекти и договаряна" да се премахнат първо бройките, които не са заети, тъй като очевидно дейността може да се изпълнява от по-малко служители. В случая това не е направено - запазена е вакантна позиция за длъжността "главен експерт", като след съкращаването незаетите бройки за тази длъжност са дори две, а е премахната бройка за длъжност, чиито функции са изпълняват от реално назначен служител. Съкратен е квалифициран служител, като е запазена бройка, която не е заета и чиито функции реално не се осъществяват, още повече, че те попадат в обхвата на съкратената длъжност. Съдът приел, че заповедта е и в нарушение на целта на закона, тъй като действията на органа не са насочени към оптимизиране на дейността на администрацията чрез възлагане на служебни функции на по-малко и на по-квалифицирани служители, което е смисъла на съкращението, а към запазване на две вакантни длъжности с по-ниско длъжностно ниво от съкратената. Въз основа на това съдът направил извод за незаконосъобразност на оспорената заповед и я отменил.

Този извод на съда е неправилен.

Първичната структурната единица, чрез която функциите и дейностите, възложени на един държавен орган и на неговата администрация се обезпечават, е длъжността. Като съвкупност от функции и дейности длъжността в държавната администрация е предмет на нормативно регламентиране. Видовете длъжности, в т. ч. техните наименования, нива, минимални изисквания за заемане, вид на правоотношението, по което се заемат, съгласно чл. 13, ал. 1 ЗДСл са определени нормативно в Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. В рамките на нормативно определените чрез Наредбата видове длъжности и минимални изисквания към тях и при спазване на други нормативни изисквания, когато са установени, ръководителят на съответната администрация е компетентен да определи конкретните видове длъжности, чрез които ще се осъществяват функциите и дейностите на органа и на неговата администрация - чл. 2, ал. 3 ЗДСл. Той е компетентен да определи в т. ч. и числеността (броя) на съответната длъжност - чл. 11, ал. 2 от Наредбата.

Чрез установяването на вида на длъжностите и числеността (броя на конкретната длъжност) ръководителят на съответната административна единица гарантира изпълнението на възложените му функции и дейности в рамките на нормативно определената му организационна структура и обща численост (с акт, приет от съответния компетентен орган). Освен тези три нормативно определени рамки - структура, обща численост и видове длъжности, в които ръководителят на съответната структура трябва да упражни оперативната си самостоятелност за обезпечаване на възложените на него и на администрацията му функции и дейности, съществува и още една нормативна рамка, която ограничава дискрецията на органа - бюджета. Не може да има утвърдени от ръководителя вид и брой длъжности, които да не са финансово обезпечени от утвърдения на структурата бюджет и като се отчитат императивните разпоредби на чл. 102, ал. 1, чл. 109 и 110 от Закона за публичните бюджети.

В контекста на тези нормативни граници на дискрецията на органа по разпределяне на функциите и дейностите в поверената му администрация той има правомощие да променя както вида на длъжностите, чрез които тези функции и дейности ще се извършват, така и числеността, броя на длъжностите от съответния вид, чрез които ще се извършват. Тогава, когато органът променя вида на длъжностите, включени в длъжностното разписание, или променя числеността на конкретния вид длъжност, посочен в длъжностното разписание, е налице съкращение на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл.

Тъй като съкращаването на длъжността е основание за прекратяване на служебното правоотношение на конкретния държавен служител, който заема съкратената длъжност, за да е законосъобразна заповедта за прекратяване на служебното правоотношение трябва органът да докаже, че съвкупността от функции и дейности, представляваща съдържанието на конкретната съкратена длъжност, е престанала да съществува било защото съответната функция или дейност изцяло е отпаднала - тогава вида длъжност няма да съществува в длъжностното разписание, било защото обема на съответната функция или дейност в конкретния период е намалял и това обективира необходимост от намаляване на броя на длъжностите, чрез които функциите и дейностите се изпълняват - тогава ще бъде намален броя на съответния вид длъжност.

Но и в двата случая е необходимо съвкупността от функции и дейности на конкретната съкратена длъжност, т. е. нейното съдържание, да не съществува в утвърденото длъжностно разписание. Липсата на съвкупността от функции и дейности, индивидуализиращи конкретната длъжност, не се ограничава до липса на нейното наименование в длъжностното разписание или до намаляване на числеността на длъжността. Необходимо е съвкупността от функции и дейности на конкретната съкратена длъжност да не изпълва съдържанието на друга длъжност, носеща друго наименование. Това значи, да не е налице трансформация на системата от функции и дейности от една длъжност в друга, която да е обусловена от субективното желание на органа да промени чрез промяна на длъжността персоналния състав на ръководената от него администрация, а да е налице трансформация, което е обусловена от обективните потребности на функциите и задачите на органа и на неговата администрация.

Какво показват фактите по делото?

Министърът на икономиката и енергетиката утвърдил предложения му от главния секретар доклад за необходимите промени в структурата и организацията на работа в министерството, инкорпорирал го в мотивите на Заповед № РД-16-1297 от 25.09.2014 г., с която утвърдил длъжностното разписание на министерството и организационно-управленската му структура и по този начин направил доклада мотиви на заповедта си. С оглед на това при преценка на законосъобразността на оспорената Заповед № ЧР-П-158 следва да се има предвид и посоченото в доклада.

В рамките на утвърдената с Устройствения правилник на Министерството на икономиката и енергетиката численост на Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" - чл. 11, ал. 3, приложение в редакция към процесния период, от 228 щатни бройки главният секретар на министерството предложил на министъра промяна на числеността на някои от длъжностите, утвърдени за заемане в рамките на дирекцията, в т. ч. на длъжността "държавен експерт" в отдел "Подбор на проекти и договаряне".

Мотивите за промяната са етапа, в който се намират двете оперативни програми, по отношение на които дирекцията изпълнява функциите на управляващ орган: едната - "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007 г. - 2013 г., приключва, а другата - "Иновации и конкурентоспособност" 2014 г. - 2020 г., започва, което обективно водело до увеличение на едни и намаление на други функции и задачи на дирекцията. От приложените по делото длъжностни разписания на главната дирекция към 30.09.2014 г. и 01.10.2014 г. е видно, че в резултат на извършеното преструктуриране е увеличена числеността на структурите, които изпълняват функции по контрол и нередности, верификация и управление на проекти, за сметка на намаление на числеността на териториалните структури и структурите, които изпълняват функции по координация и публичност и подбор на проекти и договаряне, което обективно съответства на етапа на развитие на двете оперативни програми.

В приложените по делото функционални характеристики на Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" към дата 11.04.2013 г. и 29.09.2014 г. и в частност на отдел "Подбор на проекти и договаряне" е видно определено различие. Засилена е организационната и координационната дейност на отдела като е добавено организирането и координирането на изпълнението на дейности, свързани със сформирането на екипи по договаряне за извършване на документална проверка на одобрените за финансиране кандидати, наред със съществуващата дейност по изготвяне на проекти на индивидуалните договори/заповеди и организиране на процеса по сключването им. Тази промяна в обема на функциите и дейностите на отдела не предполага увеличаване на функциите и дейностите в компетентността на длъжността "държавен експерт" по смисъла на чл. 7, ал. 1 от Наредбата.

Наред с това, видно от длъжностните разписания към 30.09.2014 г. и към 01.10.2014 г. обективно е налице съкращаване на една от трите длъжности "държавен експерт" в отдел "Подбор на проекти и договаряния" като освен тази щатна длъжност е намалена и една щатна бройка за длъжност "младши експерт". Следователно обективно една щатната длъжност от трите длъжности "държавен експерт" е била съкратена, а видно от утвърдения от министъра списък на служителите, чиито длъжности са съкратени, именно заемана от г-жа И. длъжност "държавен експерт" била съкратена. В хипотезата на съкращаване на длъжността органът по назначаването няма задължение да извършва законово регламентирана процедура подбор между служителите, заемащи една и съща по вид длъжност. Законът му е дал правомощието да определи коя от еднаквите длъжности да съкрати. В случая това било длъжността, заемана от г-жа И.

Но за да е законосъобразен актът по прекратяване на служебно правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, е необходимо да се установи не само, че фактически заеманата от конкретния служител щатна длъжност е съкратена, а и че системата от функции и дейности не е прехвърлена за изпълнение на друга длъжност. В рамките на отдела имало незаета щатна длъжност "главен експерт" и съдът допуснал и приел заключение на съдебна експертиза, която да установи преустановени ли са въобще функциите и дейностите на длъжността на г-жа И. и имало ли е в отдела незаети длъжности и можела ли е г-жа И. да изпълнява техните функции и задачи.

В мотивите си съдът не обсъдил и не ценил заключението на приетата експертиза. В конкретния случай това не е нарушение на съдопроизводствените правила, защото заключението на експертизата е неотносимо към предмета на спора.

Първо, за отговора на въпроса преустановени ли са въобще функциите и дейностите на заеманата от г-жа И. длъжност не са необходими специални знания. Отговорът е очевиден. С одобреното длъжностно разписание органът по чл. 2, ал. 3 ЗДСл не премахнал въобще длъжността "държавен експерт" в отдел "Подбор на проекти и договаряне". Той само намалил броя на длъжностите. Това значи, че съдържанието на длъжността "държавен експерт" в отдел "Подбор на проекти и договаряне" като система от функции и дейности е останало, което предполага и идентичност на съдържанието на длъжностите преди и след промяната. Този въпрос нито е спорен по делото, нито е относим към предмета му.

Второ. Експертизата, след като направила сравнение на функциите и дейностите на длъжността "държавен експерт" и "главен експерт" в отдела дала заключение, че г-жа И. "може да изпълнява" функциите и дейностите, представляващи съдържанието на длъжността "главен експерт". Този факт - на потенциална възможност за изпълнение на определена длъжност от служителя, чиято длъжност е съкратена, също е ирелевантен за законосъобразността на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Законодателят не е възложил на органа по назначаването задължение, когато съкрати съответната длъжност да предложи на служителя заемането на друга, в т. ч. и с по-ниско длъжностно ниво, длъжност. С оглед на това установената от експертизата потенциална възможност за заемане от г-жа И. на длъжността "главен експерт" е ирелевантна и съдът правилно не обосновал решението си с нея.

И трето. По делото не се твърди, че са променени длъжностните характеристики на останалите длъжности в отдела, поради което и обективно няма как съвкупността от функции и дейности от длъжността на г-жа И. да бъде включена в друга, съществуваща в отдела длъжност. Имено поради това и съдът не е ценил извършената от вещото лице съпоставка на съдържанието на длъжността "държавен експерт" и на длъжността "главен експерт". Впрочем, видно от анализа на двете длъжностни характеристики, направен от вещото лице, налице е обусловено от длъжностното ниво на двете длъжности различие във функциите и дейностите.

Следователно от доказателствата по делото е видно, че налице е фактическо съкращаване на длъжността "държавен експерт", заемана от г-жа И. Това по принцип прави заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл материално законосъобразна.

За да приеме, че оспорената заповед е незаконосъобразна съдът приел, че органът упражнил правомощието си да извърши организационни и структурни промени в нарушение на принципа на съразмерност по смисъла на чл. 6, ал. 1 АПК. Безспорно е, че съгласно чл. 6, ал. 1 АПК административният орган трябва да упражнява правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Въпросът е за съдържанието на тези изисквания в конкретния случай.

Съдът приел, че разумното и добросъвестно упражняване на правомощията на органа изисква при необходимост от намаляване на общата численост на служителите в отдела да се съкратят първо щатните длъжности, които не са заети. Това разбиране на съда за разумност и добросъвестност не съответства на целта, с която органът извършва промяна в структурата и длъжностното разписание на управляваната от него структура. Всяка структура и всяка длъжност в администрацията има една единствена цел - да гарантира ефикасното изпълнение на възложените на органа и на неговата администрация държавни функции и задачи.

Каква структура и какви длъжности органът ще приеме, че изпълняват най-ефикасно възложените му функции и дейности е въпрос на преценка по целесъобразност. Но за да предотврати злоупотребата с власт законодателят е създал сериозни нормативни ограничения на тази целесъобразност (посочени по-горе - утвърждаване на структура, обща численост, нормативно установени длъжности, бюджет). Именно спазването на законовите ограничения при упражняване на правомощието по чл. 2, ал. 3 ЗДСл в производството по проверка на законосъобразността на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл съдът има компетентността да провери.

Законодателят не е въздигнал като законово изискване при промяна в длъжностното разписание първо да бъдат съкратени незаетите длъжности. Дали една длъжност в конкретния момент е заета или не е заета не обуславя необходимостта от нея. Необходимостта от длъжността се обуславя от функциите и дейностите възложени на съответната структура в конкретния момент. С оглед на това дали органът ще съкрати заета или незаета длъжност не е въпрос на добросъвестно упражняване на правомощията му по управление на структурата, а въпрос на преценка по целесъобразност с оглед ефикасността на функциониране на администрацията.

По принцип правилен е изводът на съда, че смисъла на структурната и длъжностна промяна е функциите и дейността на администрацията да се изпълняват с по-малко на брой и по-квалифицирани служители, но вярно е и това, че ефикасността на управлението изисква всяка функция или дейност да бъде извършвана от служител с необходимата компетентност. Съответната на функциите и дейностите компетентност значи ефикасно управление на човешкия ресурс, което е гаранция за постигане на целта на структурната и длъжностна промяна.

Безспорно е, че в житейски план прекратяването на служебното правоотношение на служител при наличие на незаета длъжност (дори и с по-ниско длъжностно ниво) в рамките на структурата е предпоставка за усещане за несправедливост, но законът не е въздигнал всяка възможност за проява на несправедливост в законова предпоставка за материална незаконосъобразност на акта на органа по назначаването по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл.

Видно от изложеното съдът като приел, че оспорената заповед е незаконосъобразна поради нарушение на принципа на справедливостта по смисъла на чл. 6, ал. 1 АПК постановил неправилно съдебно решение. Същото следва да бъде отменено. В хода на съдебното производство съдът не е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила, които да налагат връщане на делото за ново разглеждане. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. С оглед на гореизложеното оспорената Заповед № ЧР-П-158 освен че е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила, както приел и първоинстанционният съд, е и в съответствие с материалноправните изисквания по издаването й и целта на закона. Това прави заповедта законосъобразна, а оспорването - неоснователно. Жалбата на г-жа И. следва да бъде отхвърлена.

С оглед на изхода от спора съдът не следва да присъжда на ответника исканите разноски. Касаторът не е поискал присъждане на разноски, поради което съдът не следва да се произнася по дължимостта им.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд