Решение № 9572 от 29.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12702/2010 г.

Решение № 9572 от 29.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12702/2010 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Николай Христов Паскалев от град Благоевград, против решение № 2278/7.07.2010 г., постановено от Административен съд София - град (АССГ) по адм. дело № 726/2010 г. По изложени доводи за неправилно приложение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила при постановяване на решението и необоснованост се иска отмяната му. Ответникът - директорът на Агенция "Митници", със седалище град София, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното решение. Върховният административен съд, пето отделение, констатира, че касационната жалба е подадена в срок от страна с правен интерес от оспорването и е процесуално допустима. За да се произнесе по нейната основателност, съобрази следното: С обжалваното решение АССГ е отхвърлил жалбата на Николай Христов Паскалев срещу заповед № 10099/16.12.2009 г. на директора на Агенция "Митници", с която е прекратено служебното му правоотношение поради съкращаване на длъжността "началник на отдел" с ранг II младши в Регионална митническа дирекция - София, Митница Благоевград на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 във връзка чл. 108, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл), Постановление № 302 на Министерски съвет от 2009 г. за изменение на Устройствения правилник на Агенция "Митници" и утвърденото длъжностно разписание на Митница Благоевград от 15.12.2009 г. Приел е, че длъжността "началник на отдел", която е заемал жалбоподателя, е съкратена при липса на фактическите предпоставки на цитираната разпоредба, независимо от променената структурата на агенцията с новото длъжностно разписание от 15.12.2009 г., в резултат на което длъжностите "началник на отдел" в Регионална митническа дирекция - София, митница Благоевград са намалени от 5 на 2 щатни бройки. Изложени са съображения, че при сравнение на длъжностните разписания на митница Югозападна, в която са включени митници Кулата, Кюстендил и Благоевград към 17.11.2009 г. щатните бройки за длъжността "началник на отдел" са били общо 11 щатни бройки, а към 15.12.2009 г. в митница Югозападна те са намалени на 6 щатни бройки, поради което е било налице намаление на посочените длъжности, обстоятелство, налагащо извод за липсва съкращаване на длъжността на жалбоподателя. За неоснователен е приет и доводът, че административният орган не е спазил процедурата за съкращаване при извършения подбор, одобрена от самия него, и не се е съобразил със заложените критерии по съображения, че извършването на подбор е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Фактическата обстановка е правилно установена от първоинстанционния съд и не се оспорва от страните. Оспорват се правните изводи на съда относно съответствието на оспорената заповед с целта на закона. Не се спори по делото, че касационния ответник е заемал длъжността "началник на отдел" с ранг II младши в Регионална митническа дирекция (РМД) - София, Митница Благоевград. С ПМС № 302/2009 г. е приет нов Устройствен правилник на Агенция "Митници", като при съпоставка на чл. 8, ал. 1 от отменения Устройствен правилник и чл. 7, ал. 1 от новия, се установява, че е намалена общата численост на персонала на агенцията от 3899 на 3370 щатни бройки. Директорът на Агенция "Митници" е утвърдил ново длъжностно разписание на Митница Югозападна, в сила от 15.12.2009 г. При сравнение на предходното длъжностно разписание, в сила от 17.11.2009 г., и новоутвърденото се установява, че общата численост на администрацията на Митница Благоевград към 17.11.2009 г. 105 щ. бройки, а съгласно новото длъжностно разписание, в сила от 15.12.2009 г. щатните бройки са намалени на 77, а щатните бройки за длъжността "началник на отдел", едната от които е заемана от жалбоподателя, са намалени от 6 на 2 за общата администрация, а щатните бройки за цялата Митница Югозападна към 15.12.2009 г. за общата администрация са 5 щатни бройки, а за специализираната администрация - 6 щатни бройки. Във връзка със структурните промени в митническата администрация, със заповед № ЗАМ-613/12.11.2009 г., изменена със Заповед № ЗАМ-615/17.11.2009 г., органът по назначаването е утвърдил Процедура за съкращаване на персонала на Агенция "Митници", с която е въвел правила за осъществяването на съкращенията и за извършване на подбор. В процедурата са направени изменения с последващи заповед № ЗАМ-623/24.11.2009 г. и ЗАМ-666/3.12.2009 г. В изпълнение на тази процедура, директорът на Агенция "Митници" е издал заповед № ЗАМ-664/1.12.2009 г., с която е определил състава на комисия за извършване на подбор, длъжностите и служителите, между които да се извърши. Комисията е съставила Протокол за извършения подбор № 2900 - 0961/04.12.2009 г., от който се установява, че жалбоподателя е получил оценка - 79, като с по-високи оценки са били двама други служители. Въз основа на правилно установената фактическа обстановка, незаконосъобразно съдът по същество е приел, че процедурата по подбора не подлежи на съдебен контрол, тъй като преценката с кой държавен служител да бъде прекратено служебното правоотношение е по целесъобразност. Правилно съдът е приел, че както утвърждаването на щатното разписание, така и преценката кои служители да бъдат съкратени, се осъществява при условията на предоставена на органа по назначаването оперативна самостоятелност. Административните актове, издадени при условията на оперативна самостоятелност на общо основание подлежат на съдебен контрол за законосъобразност, освен когато този контрол е изрично изключен със закон, какъвто не е конкретният случай. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 169 от АПК, съгласно която при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. С това законодателно решение самият избор на административния орган е правно регулиран от чл. 4, ал. 2 и чл. 6 от АПК. Затова съдът, ако установи, че органът е разполагал с оперативна самостоятелност, трябва да провери спазването и на тази регулация. Това значи да прецени, дали с избраната от органа възможност се постига целта, за която законът го е оправомощил да издаде акта - чл. 4, ал. 2, ако се постига, дали не е било възможно решение, по-малко обременително за трети лица - чл. 6, ал. 2 и 3, а ако не е имало и такова решение - имало ли е решение, осъществимо с по-малко обществени разходи (средства, усилия и време) - чл. 6, ал. 4. Ако поне едно от тези правила е нарушено, актът следва да бъде преценен като несъответен на целта на закона - чл. 146, т. 5 от АПК. Действително липсва законово задължение за органа по назначаването да извърши подбор между служителите, които са изпълнявали длъжността, обект на съкращение, преценката за това кои от тях ще останат и кои ще бъдат съкратени е изцяло от компетентността на органа. Това обаче не означава, че ако органът по назначаване създаде вътрешни правила при упражняване на предоставената му оперативна самостоятелност, то не следва да ги спазва. След като органът по назначаването е приел свои правила, при които да упражни преценката си кой служител да остави на работа и с кой да прекрати служебното правоотношение, оповестил е тези правила публично пред служителите на Агенция "Митници", тези правила стават част от нормативно установените граници на оперативната му самостоятелност, докато са действащи. В случая директорът на Агенция "Митници" със заповед № 613/12.11.2009 г. е утвърдил процедура за съкращаване на персонала в Агенцията, наричана по нататък Процедурата. Не се спори, че същата е оповестена сред служителите. Видно от посоченото в самата Процедура, в т. 1 целта й е да регламентира реда за извършване на съкращаване на персонала на Агенция "Митници". Сред принципите на процедурата са прозрачност на процеса на съкращаване и провеждане на справедливи процедури за преценка на квалификацията и работата на служителите при извършване на съкращения (т. 3.1 и 3.3.). Част трета от процедурата регламентира процедурата по съкращаване на длъжности, заети по служебно правоотношение. Уреденият механизъм включва определяне на длъжностите, заемани от конкретни митнически служители по служебно правоотношение, които следва да бъдат съкратени, въз основа на мотивирани предложения от страна на директорите на регионални митнически дирекции и началниците на митниците до директора на Агенция "Митници" (т. 22). За целта и въз основа на заповед за започване на процедура за съкращаване от нарочно назначена комисия се извършва оценяване на включените в подбора служители - всички служители от съответното учреждение, заемащи предвидената за съкращаване длъжност, по утвърдени в самата процедура критерии за подбор и класиране на служителите във възходящ ред според получените от тях оценки. Въз основа на получените резултати комисията предлага за съкращаване служителите с най-ниски оценки съобразно броя на длъжностите, определени за съкращаване (т. 23 и т. 24). За работата на комисията се съставя протокол, който се представя на директора на регионалната митническа дирекция/началника на митницата, те от своя страна изпращат до Централно митническо управление протокола от работата на комисията, формулярите за оценка на служителите и другите документи. Въз основа на предложенията на директорите на регионалните митнически дирекции и началниците на митниците (процедурата предполага изготвяне на такива по аргумент от т. 22, т. 29 и т. 32) и евентуално, ако е назначена комисия в Централно митническо управление и нейно предложение (т. 30) директорът на Агенция "Митници" определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебно правоотношение и конкретните служители, които ги заемат (т. 32) и отправя писмени предизвестия за прекратяване на служебните правоотношения до определените за съкращаване служители, след което със заповед на директора на Агенция "Митници" се прекратяват служебните правоотношения със служителите, заемащи съкратените длъжности - на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (т. 33). Така утвърдената процедура, макар и разписана по начин, че директорът на Агенция "Митници" "определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебно правоотношение и конкретните служители, които ги заемат", предпоставя и обосновава това определяне с подбора на служителите, осъществен от нарочната комисия. На тази комисия органът по назначаването е възложил да извърши оценка на квалификацията и нивото на изпълнение на възложената работа (по критериите по т. 11 и т. 12 и при тежестта им Приложение № 6) като ги класира във възходящ ред според получените оценки и въз основа на получените резултати да предложи за съкращаване служителите с най-ниски оценки. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че спазването на описаната процедура за съкращение в Агенция "Митници" е гаранция за спазване на регламентираните в АПК принципи за съразмерност, равенство, последователност и предвидимост, които органът по назначаването е длъжен да спазва при упражняване на оперативната си самостоятелност. Ето защо след като процедурата е приложена спрямо касационния жалбоподател в настоящето производство, първоинстанционният съд неправилно е приел, че органа по назначаване не е следвало да се съобрази с нея или да изложи мотиви дали жалбоподателят е участвал в подбора за всички щатни бройки съобразно оценката и класирането си, включително и за длъжността "началник на отдел" в специализираната администрация. С оглед на това следва изводът, че органът по назначаването не се е съобразил с резултатите от извършения подбор, без да обоснове решението си да не спази установената от самия него процедура. Това нарушение е основание за отмяна на административния акт по смисъла на чл. 146, т. 5 от АПК. По изложените съображения, като е отхвърлил жалбата срещу оспорената пред него заповед № 10099/16.12.2009 г., АССГ е постановил неправилно решение при допуснато нарушение на разпоредбите на материалния закон и същото следва да бъде отменено. Вместо него настоящата инстанция следва да постанови друго по съществото на спора, с което да отмени оспорената заповед като незаконосъобразна - постановена при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Съобразно изхода на спора пред настоящата инстанция, направеното искане от касатора и представените доказателства за направени от него разноски, Агенция "Митници" следва да бъде осъдена да му заплати 2500 лева разноски, представляващи възнаграждение на пълномощника му пред двете съдебни инстанции. Воден от горното и на осн. чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,