Решение № 15895 от 19.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8165/2018 г.

Решение № 15895 от 19.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8165/2018 г., VI о., докладчик съдията Любомир Гайдов Производство по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на С. Пъшкова от гр. [населено място] срещу решение № 76 от 17.05.2018 г. по адм. д. № 30/2018 г. по описа на Административен съд Ловеч, с което е отхвърлена жалбата й срещу изричен отказ за включването й като родител в проект "Родители в заетост" по Оперативна програма /ОП/ "Развитие на човешките ресурси" /РЧР/, обективиран в уведомително писмо рег. №РЗР-04-06-492#2/15.12.2017 г. на директора на дирекция "Бюро по труда" гр. Ловеч. В жалбата са наведени доводи за неправилност на решението като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост. Моли за отмяна на постановеното решение и на отказ на директора на Дирекция "Бюро по труда" Ловеч, като се върне преписката на административния орган за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Ответникът по жалбата, директорът на Дирекция "Бюро по труда" Ловеч, редовно уведомен, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура излага съображения за основателност на касационното оспорване. Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество е основателна, по следните съображения: Предмет на съдебен контрол в производството пред Административен съд Ловеч е отказ от включване в програма "Родители в заетост" на касаторката, постановен с уведомително писмо на директора на Дирекция "Бюро по труда". Първоинстанционният съд е отхвърлил жалбата на Пъшкова срещу отказа, с мотиви, че същият е постановен от компетентен орган, в предписаната от закона форма, при липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби на закона. Съдът е приел за законосъобразно становището на административния орган, че касаторката не е допустима за участие в посочения проект, тъй като не е родител на дете до 5 години, неангажиран по трудово правоотношение. По делото не се спори относно фактите, а дали по отношение на касаторката са налице предпоставките за включването й в оперативната програма. Безспорно е, че С. Пъшкова е майка на 3 деца, две от които са на възраст до 5 години, едното болно от левкемия и на продължаващо лечение и наблюдение. Пъшкова е самотен родител, който упражнява адвокатска професия като самонаето и самоосигуряващо се лице. С. Пъшкова е подала заявление да бъде допусната до участие в проект "Родители в заетост" по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси". С уведомителното писмо на директора на Дирекция "Бюро по труда" – Ловеч, на Пъшкова е отказано да бъде допусната до участие. Като причина е посочено, че към настоящия етап заявителката е определена като "недопустима" за участие в проекта, тъй като не отговаря на изискванията за допустимост на лицата от целевата група – а именно не отсъства от работа за отглеждане на дете от 0 до 5 години. При промяна на тези обстоятелства и доказването им със съответния документ, касаторката е уведомена, че заявлението й ще бъде преразгледано. С решението на Административен съд Ловеч неправилно е била отхвърлена жалбата на С. Пъшкова срещу уведомителното писмо като неоснователна. Оспореният акт е издаден от компетентния за това орган, и в указаната от закона писмена форма, но при непълнота на фактическите и правни основания за издаването му, която обосновава липса на мотиви на административния акт – съществено нарушение на административнопроизводствените правила, основание за неговата незаконосъобразност. В уведомителното писмо липсва конкретизация относно това какви са изискванията и критериите за допустимост на кандидатите за участие в проекта "Родители в заетост". Не се изяснява къде /в кой акт/ са посочени те и какви са точно фактическите и правни основания да бъде прието, че касаторката не отговаря на тези изисквания. Посочването в писмото, че Пъшкова не е родител от целевата група, защото не отсъства от работа за отглеждане на дете от 0 до 5 години, не е достатъчно, за да се приеме, че актът е мотивиран. Тази констатация не почива на фактите и обстоятелствата по случая, установени и съпоставени с нормативните изисквания за участие в проекта по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси". При внимателен преглед на доказателствата по делото, установяващи фактите и обстоятелствата по случая, се налага и изводът за материална незаконосъобразност на процесното уведомително писмо, поради противоречието му с нормативните разпоредби и процедурите и изискванията за участие, изложени в проектната документация, както и с целта на закона и европейските директиви. Съгласно чл. 2, ал. 1 от Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/, средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове /ЕСИФ/ се управляват на основа на законността, доброто финансово управление и устойчивото развитие, за гарантиране на тяхната ефективност и ефикасност. Безвъзмездната финансова помощ се предоставя за проекти, с които се постигат целите на програмите по чл. 3, ал. 2 (чл. 4, ал. 1 от ЗУСЕСИФ). Целта на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" и в частност на проект "Родители в заетост", който следва да се изпълнява през 2018 г., е да улесни достъпа до пазара на труда на неактивни заети или безработни родители, които отглеждат деца на възраст от 0 до 5 години така, че да запазят равнището на трудовата си и икономическа активност, заетост и доходи или да си намерят работа, като им даде възможност да започнат или продължат кариерата си, чрез възстановяване на трудовата им активност. Основна цел и приоритет на националната политика по заетостта през 2018 г., формулирана в Националния план за действие по заетостта за 2018 г., приет от Министерския съвет на Република България с Решение № 24 от 19.01.2018 г. на основание чл. 4, ал. 2 от Закона за насърчаване на заетостта, е увеличаване на участието на пазара на труда и намаляване на броя на неактивните лица в трудоспособна възраст. В изпълнение на тези цели е и проект "Родители в заетост", с който се стимулират и подпомагат да поддържат трудовата си заетост родителите на деца до 5 годишна възраст. Спорен по делото е въпросът дали тези цели са насочени само към родители, заети по трудово или служебно правоотношение, но не и към самоосигуряващите се лица, или е възможно и участието в проекта на самоосигуряващи се родители със свободни професии. Изключването на последните от възможността да участват в проекта, освен че противоречи на посочените цели на ЗУСЕСИФ и ОП "РЧР", но води до неравнопоставено третиране на родители поради вида на тяхната заетост. -Неправилно на касаторката е отказано участие в проекта защото упражнява адвокатска професия. Същата не е ангажирана по трудово правоотношение с работодател, има качеството на самонаето и самоосигуряващо се лице, без да получава уговорено трудово правоотношение и редовен, прогнозируем и предвидим месечен доход, който да й послужи за отглеждане на трите й деца. Статутът на свободните професии и самоосигуряващите се лица, е твърде различен от този на работещите по трудово и приравнено на него правоотношение, поради което не може да се приеме за правилен изводът на административния орган и първоинстанционния съд, че участието на касаторката в проекта е недопустимо. При постановяване на първоинстанционното решение, съдът е допълнил мотивите на административния акт с доводи и аргументи, че отказът е постановен не поради непредставянето на цитираните в решението документи, изискани от административния орган, а поради недопустимост като родител извън целевата група, т. е. родител, който не отсъства от работа, вкл. като самоосигуряващо се лице. Посочил е, че трайното отсъствие от работа на лицето е могло да бъде както посочено в заявлението, така и удостоверено със саморъчно попълнена декларация от оспорващата, което тя не е направила. Позовал се е на разпоредби и процедурни правила от ръководството по предоставяне на право на участие в оперативната програма, на които самият административен орган не се е позовал. Недопустимо е едва в съдебното производство да се формулират за първи път и излагат мотиви, като фактически и правни основания за постановяване на оспорвания административен акт. Същият е постановен при непълнота на мотивите, която може да бъде приравнена на пълна липса на мотиви. Осуетено е правото и възможността на касаторката своевременно и пълноценно да реализира защитата си, като се запознае с фактическите и правни основания на волеизявлението на административния орган и да реализира защитата си още в хода на административното производство, като направи възражения и пояснения във връзка с изразеното становище на органа. Препятствана е възможността на съда да извърши пълноценна преценка за законосъобразността на процесния отказ, като съобрази мотивите за постановяването му. Вместо това съдът е бил принуден да гадае и в нарушение на съдопроизводствените правила да излага допълнително мотивите за постановяване на административния акт, като се опита да замества непълнотата във волеизявлението на органа и да санира недостатъците му в хода на съдебното производство. В акта липсва посочване на правните основания за издаването му. Не е цитирана конкретна разпоредба от нормативен акт като основание за постановяване на отказа, не се съдържа препращане към друг документ от преписката или в процедурните правила и изисквания за провеждане на проекта, в който да фигурира правното основание за издаването му. Не става ясно съобразени ли са изискванията в Ръководството на бенефициента по проект BG05 М9 ОР001-1. 024 "Родители в заетост". Съдът е приел, че отказът съответства с приложимия материален закон и с условията за участие, обявени в проект "Родители в заетост", че Пъшкова не отговаря на условията за включване в проекта, след като не доказва и не твърди, че трайно отсъства от работа (вкл. като самоосигуряващо се лице) за отглеждане на дете от 0 до 5 години. Този извод на Административен съд Ловеч противоречи на Ръководството за работа на конкретния бенефициент по процедура за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, утвърдено от изпълнителния директор на Агенцията по заетостта (л. 59 по адм. д. № 30/2018 г.). В същото не се съдържа разпоредба или правило, която изрично да изключва възможността родители на деца до 5 години, упражняващи свободна професия, самоосигуряващи се лица да участват в проекта "Родители в заетост". Съгласно т. 1. 1. от Ръководството, основната цел на проекта е насочена към осигуряване на по-добро съвместяване на професионалния с личния живот на родителите с малки деца и предоставяне на заетост на безработни лица, чрез осигуряване на възможности за полагане грижи за отглеждане на малки деца, т. е. основната цел не е само да се осигури работа на безработните родители, но и да се подпомогнат като цяло родителите с малки деца. В т. 3. 1 от Ръководството е посочено, че основна дейност за постигане целите на проекта е набиране на заявления от родители на дете/деца от 0 до 5-годишна възраст. По т. 3. 5 е посочено като основна дейност осигуряване на грижа за децата от 0 до 5 години на заети и безработни родители, по т. 3. – методическа подкрепа във връзка с отглеждането на детето/ децата. Следователно, целта е да се помогне и на работещи родители с малки деца да съвместяват по-успешно личния с професионалния живот. В т. 6. 1. "Набиране на заявления от родители" изрично са предвидени за допустими за участие по проекта две отделни групи лица, като във втората група изрично са посочени – самонаетите /самоосигуряващи се лица. По отношение на тази група няма изисквания, свързани с липса на трудова заетост, ползване на отпуск или дългосрочно отсъствие от работа поради отглеждане на дете/деца до 5-годишна възраст. В т. 7. 1. "Разглеждане и класиране на заявления, подадени от родители на деца от 0 до 5 годишна възраст", е посочено, че приоритетно се разглеждат и оценяват документите на родители от уязвимите групи, като на първо място са посочени самотните родители, каквато е касаторката според посоченото в Ръководството /л. 62 от адм. д. № 30/2018 г. / определение на категорията "Самотен родител". Това е "родител, отглеждащ сам дете/деца", който поради вдовство, развод или несключен граждански брак отглежда сам деца до 18-годишна възраст, както и навършилите пълнолетие лица, в случай, че продължават да учат, до придобиване на средно общо и професионално образование, но не по-късно от навършване на 20-годишна възраст". Видно от тези текстове на Ръководството, групата "самотни родители", от която е и касаторката се ползва със специално внимание и предимство за участие. Това не е съобразено в случая нито от административния орган, нито от първоинстанционния съд. В Ръководството по отношение на дейност – "Осигуряване на грижа за децата от 0 до 5 г. на заети и безработни родители", се посочва, че на децата на заетите родители също се дължи грижа, както и на тези на безработни родители. Обърнато е специално внимание на самонаетите / самоосигуряващи се родители, като е посочено, че същите попадат в обхвата на правилата на минималните помощи, тъй като извършват икономическа дейност и в този смисъл са "предприятие" за целите на режима на минималните помощи. Посочено е изрично, че в случай, че родителят декларира в заявлението статут на самонаето/самоосигуряващо се лице се прилага Методиката за оценка на съответствието на минимална помощ, предоставяна по реда на Регламент /ЕС/ № 1407/2013 г. по проект BG05 M9 OPO01-1. 024-001 "Родители в заетост", като за проверка на родителите следва да бъде попълнен и Лист за проверка за допустимост на Кандидат предприятие – родител самонаето/самоосигуряващо се заето лице по проект "Родители в заетост", приложение към Методиката, неразделна част от Ръководството. В Ръководството е посочено също, че размерът на отпуснатата минимална помощ по настоящата процедура ще бъде записан в тристранното споразумение, сключено между Агенция по заетостта, детегледача и предприятието – самонаето/самоосигуряващо се лице. От цитираните разпоредби в Ръководството на проекта "Родители в заетост" безспорно се налага изводът, че касаторката е допустима за участие в проекта като самонаето/ самоосигуряващо се лице, и като самотен родител се ползва с преференциално право при разглеждане на заявлението й. С оглед на изложеното, решението на Административен съд Ловеч като неправилно следва да се отмени и вместо него да се постанови отмяната на оспореното уведомително писмо на директора на Дирекция "Бюро по труда" – Ловеч. Следва да се върне преписката на административния орган за ново произнасяне по подаденото от Пъшкова заявление, съобразно задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона, изложени в мотивите настоящото съдебно решение. Предвид изхода на спора на касационната жалбоподателка следва да се уважи искането за присъждане на разноски пред първоинстанционния съд, съгласно представен списък по чл. 80 ГПК /л. 289 по адм. д. № 30/2018 г. по описа на Административен съд Ловеч/ в размер на 62, 80 лева. Пред касационната инстанция не е направено искане за разноски, поради което такива не се присъждат. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение,