Решение № 12383 от 17.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6064/2014 г.

Решение № 12383 от 17.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6064/2014 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Столичната здравноосигурителна каса /СЗОК/, против решение № 712/10.02.2014 г., постановено по адм. дело № 10916/2012 г. по описа на Административен съд София - град, с което е отменена писмена покана с изх. № 29-07-78/15.08.2012 г., издадена от директора на СЗОК. В касационната жалба се поддържа, че решението е неправилно като постановено при нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По съображения, изложени в жалбата, касаторът моли решението на бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да бъде отхвърлена жалбата против административния акт. Претендира присъждане на направените разноски и юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касационната жалба - "Диагностично-консултативен център - ХХVIII - София" /"ДКЦ - ХХVIII - София"/ ЕООД, представляван от управителя д-р Иван Йорданов Наумов, чрез пълномощника адв. Димитров, оспорва жалбата. Излага съображения за правилност на първоинстанционното решение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Излага съображения, че съдът неправилно е достигнал до извода за незаконосъобразност на оспорената писмена покана за възстановяване на неоснователно получени суми. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като взе предвид доказателствата по делото и доводите в касационната жалба, намира следното: Касационната жалба е допустима като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на Административен съд София - град е отменена писмена покана изх. № 29-07-78/15.08.2012 г., издадена от директора на СЗОК, с която "ДКЦ - ХХVIII - София" ЕООД е поканено доброволно да внесе по сметка на НЗОК сумата 2707,90 лв., представляваща превишение на определените му регулативни стандарти за четвъртото тримесечие на 2011 г. За да постанови това решение, съдът е приел, че оспорената писмена покана е издадена от компетентен орган и в предвидената форма, но при нарушение на административнопроизводствените правила и на материалния закон. Според съда е нарушено изискването по чл. 14, ал. 1 от Инструкция № РД-16-6/22.02.2010 г. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2 и 3 от Закона за здравното осигуряване /ЗЗО/, тъй като не е съставен констативен протокол, а само протокол за неоснователно получени суми. Съдът е приел, че административният орган не е доказал изпълнението на предпоставките, предвидени в чл. 76а, ал. 1 ЗЗО. По аналогия с гражданско-правния институт на неоснователното обогатяване - чл. 55, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите /ЗЗД/, фактическият състав на чл. 76а, ал. 1 ЗЗО изисква кумулативното наличие на три предпоставки - даване на определена парична сума от НЗОК към изпълнителя на медицинска или дентална помощ, получаване на тази сума от изпълнителя и съответно получаването да е без основание. Отговорността на лечебните заведения е договорна, произтичаща от т. нар. административен договор, какъвто характер има индивидуалният договор, сключен от жалбоподателя с НЗОК и поради това намират приложение правилата на исковото производство, относими към договорната отговорност. Отговорността не е обективна, а в тежест на административния орган е да установи нанесената му щета и виновното поведение на жалбоподателя, които са предпоставка за реализиране на отговорността на чл. 76а, ал. 1 ЗЗО. Съдът е изложил също, че електронният отчет представлява само извлечение от софтуерния продукт и няма доказателствена сила на официален документ. Стойността на заплатените дейности следва да се установи с платежни документи. В административния акт липсват мотиви, обосноваващи виновното поведение на жалбоподателя. Наред с това съдът е приел, че предвид неоспореното заключение на съдебно-счетоводната експертиза, не е допуснато превишение на регулативните стандарти за четвъртото тримесечие на 2011 г. от жалбоподателя, а сумата, посочена в оспорваната писмена покана е формирана като превишение вследствие на некомпенсирани през четвъртото тримесечие превишения за второто и третото тримесечие на 2011 г. Последните са предмет на писмена покана № 29-07-34/20.04.2012 г., издадена от директора на СЗОК, отменена с влязло в сила решение № 2613/19.04.2013 г. по адм. дело № 5611/2012 г. на Административен съд София - град. Настоящият касационен състав на съда намира, че обжалваното първоинстанционно решение е правилно като краен резултат, въпреки неправилността на част от изложените в него доводи и направени изводи. От фактическа страна е безспорно установено, че със заповед № РД-18-897/09.07.2012 г., издадена от директора на СЗОК на основание чл. 20, ал. 1, т. 2 и чл. 72, ал. 2 ЗЗО и § 10 от НРДМД - 2012 г. /Национален рамков договор за медицински дейности/ и чл. 9, ал. 2 и чл. 10, ал. 2 от Инструкция № РД-16-6 от 22.02.2010 г. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2 и 3 ЗЗО, е наредено да бъде извършена финансова проверка на лечебното заведение за специализирана извънболнична медицинска помощ "ДКЦ - ХХVIII - София" ЕООД, със задача - контрол по изпълнението на броя на определените специализирани медицински дейности /СМД/ и стойностите на медико-диагностичните дейности /МДД/ за четвъртото тримесечие на 2011 г. Въз основа на тази заповед е извършена проверка, по която е съставен протокол за неоснователно получени суми № ФВ-299/12.07.2012 г., който от своя страна е послужил като основание за издаване на писмена покана с изх. № 29-07-78/15.08.2012 г. на директора на СЗОК, която е предмет на оспорването пред първоинстанционния съд. С писмената покана изпълнителят на медицинска помощ е поканен да възстанови сумата 2707,90 лв., представляваща превишение на определените стойности на МДД /бланка МЗ-НЗОК № 4/ за четвъртото тримесечие на 2011 г. Проверяваният изпълнител на медицинска помощ - "ДКЦ - ХХVIII - София" ЕООД е сключил индивидуален договор с НЗОК № 222244/10.02.2011 г. С протокол от 05.10.2011 г. към този договор са определени броят на назначаваните СМД и стойността на назначаваните МДД за четвъртото тримесечие на 2011 г. Съгласно чл. 43, ал. 1 от договора, броят на определените СМД и стойността на назначените МДД могат да бъдат преразпределяни между отделни дейности и лекари от лечебното заведение - изпълнител в рамките на чл. 3, ал. 2 от Правилата по чл. 3, ал. 2 от Закона за бюджета на НЗОК за 2011 г. и могат да бъдат нахвърляни с до 10 на сто, като надвишението се допуска само за текущото тримесечие и не може да бъде прехвърляно в следващите; а съгласно ал. 2, през първото, второто и третото тримесечие изпълнителят може да превишава с допълнителни 15 % определените му брой на назначаваните СМД и стойност на МДД, но е длъжен да ги компенсира през следващото тримесечие. В чл. 43, ал. 3 от договора е предвидено, че изпълнителят е длъжен да възстанови на възложителя /НЗОК/ заплатените средства за МДД и СМД, назначени извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране, а в ал. 5 на същия чл. е предвидено, че контролът по изпълнение на броя на определените СМД и стойностите на назначаваните МДД се осъществява по реда на чл. 76а и чл. 76б ЗЗО, като за целта се извършва проверка, за резултатите от нея се съставя "Протокол за неоснователно получени суми" и се издава писмена покана за възстановяване на суми, получени без правно основание. В разпоредбата на чл. 76а, ал. 1 ЗЗО е предвидено, че в случаите, когато изпълнителят на медицинска и/или дентална помощ е получил суми без правно основание, които не са свързани с извършване на нарушение по този закон, и това е установено при проверка от контролните органи по чл. 72, ал. 2, изпълнителят е длъжен да възстанови сумите. В ал. 2 и 3 на чл. 76а ЗЗО се регламентира, че в случаите по ал. 1 се съставя протокол за неоснователно получени суми, на лицето - обект на проверката се дава възможност да представи писмено възражение пред директора на РЗОК в 7-дневен срок от връчване на протокола; последният е овластен да издаде писмена покана за възстановяване на сумите, получени без правно основание. В практиката на Върховния административен съд многократно е обсъждан въпросът относно характера на индивидуалните договори, сключвани между НЗОК и изпълнителите на медицинска помощ, като безпротиворечиво се приема, че договорите не са гражданскоправни по своето естество, тъй като не се сключват по взаимно съгласие между равнопоставени лица. С подписването на индивидуалния договор с НЗОК лечебното заведение придобива статут на изпълнител на медицинска помощ на задължително здравноосигурените лица с присъщите на този статут взаимосвързани права и задължения. Създаденото правоотношение между държавен орган, натоварен с властнически правомощия и лечебно заведение със самостоятелен правен статут, се регулира от административното право. Вземанията на НЗОК, произхождащи от извършени без правно основание разходи за медицински дейности поради нарушение на договорното задължение на изпълнителя за спазване на регулативните стандарти, не са частноправни и поради това не подлежат на събиране по граждански ред. Събирането на задълженията към бюджета на НЗОК се извършва чрез издаване на индивидуален административен акт /писмена покана/, който създава задължения за адресата за плащане и едностранно определя способа на изпълнението. Относно материалноправните предпоставки не са приложими по аналогия правилата на чл. 55, ал. 1 ЗЗД, както е приел първоинстанционният съд, а специалните правила, предвидени в ЗЗО и индивидуалния договор. Неправилно е също становището на съда, че за възникване на задължение за възстановяване на суми, произтичащи от надвишение на регулативните стандарти, следва да е доказано получаване на тези суми от проверявания изпълнител на медицинска помощ. Вярно е, че при превишаване на регулативните стандарти от изпълнител на извънболнична медицинска помощ съответната РЗОК /в случая СЗОК/ изплаща възнаграждение за назначените от него СМД и МДД на друг изпълнител на медицинска помощ, който е изпълнил конкретните назначения. Основанието за възстановяване на сумите от изпълнителя на медицинска помощ, който е назначил СМД и МДД в превишение на регулативните стандарти произтича от обстоятелството, че с тези назначения са причинени плащания, за които не са предвидени средства в бюджета на НЗОК и резултатът е преразход на бюджетните средства за СМД или МДД, който не се покрива от постъпленията в бюджета на НЗОК. Неправилно е също становището на съда, че за да се установи превишение на регулативните стандарти, е необходимо по делото да бъдат представени направленията за СМД и МДД, издадени от изпълнителя на медицинска помощ през проверявания период. Превишенията на регулативните стандарти /брой СМД и стойност на МДД/ се установяват след съпоставяне на броя на СМД, съответно стойността на МДД, които са определени на изпълнителя на медицинска помощ с протокола за съответното тримесечие, като се отчетат разрешените превишения и задължението за компенсиране, с отчетените от изпълнителите на СМД и МДД направления, които са издадени от проверявания изпълнител на медицинска помощ. В чл. 65 ЗЗО /в приложимата за случая редакция съгласно ДВ, бр. 70 от 1998 г., в сила до 06.08.2012 г./ е предвидено, че изпълнителите на медицинска помощ са длъжни да дават на РЗОК информация за извършената от тях дейност по приети в НРД методика и обем. В Разпоредбата на чл. 66, ал. 2 от ЗЗО /в редакцията, която е в сила до 06.08.2012 г.) е предвидено, че НЗОК предоставя на изпълнителите на медицинска помощ необходимия софтуер за осъществяване на тяхната дейност, касаеща обмена на данни и документация, изисквана от НРД, а в ал. 3 на същия чл. е предвидена възможност данните и документацията по ал. 2 от софтуера за осъществяване дейността на изпълнителите на медицинска помощ да се предоставят на РЗОК и само на електронен или магнитен носител в съгласуван с НЗОК формат. Неправилен е също изводът на първоинстанционния съд, че при издаване на оспорената писмена покана е допуснато нарушение на административнопроизводствени правила, изразяващо се в това, че не е съставен констативен протокол, както се изисква в чл. 14, ал. 1 от Инструкция № РД-16-6/22.02.2010 г., а само протокол за неоснователно получени суми. Безспорно е по делото, че в случая е съставен само протокол за неоснователно получени суми, но това не представлява процесуално нарушение, тъй като в чл. 76а, ал. 2 ЗЗО изрично е предвидено, че в случаите по ал. 1 /когато получаването на суми без правно основание не е свързано с нарушение по този закон/ се съставя протокол за неоснователно получени суми. В същия смисъл е и клаузата на чл. 43, ал. 5 от индивидуалния договор. Разпоредбата от инструкцията, на която се е позовал съда очевидно противоречи на цитираната законова разпоредба, приложима за конкретната хипотеза, поради това не следва да бъде прилагана. Независимо от неправилността на посочените изводи на първоинстанционния съд обаче крайният му извод за незаконосъобразност на писмената покана, е правилен, поради следните съображения: От съставения при проверката протокол за неоснователно получени суми, чието съдържание по същество е възпроизведено в оспорената писмена покана /по-конкретно - в таблицата, представляваща справка за превишение на определените стойности на МДД бланка МЗ-НЗОК № 4 за четвъртото тримесечие на 2011 г./ се установява, че за проверявания период стойността на възложените на изпълнителя на медицинска помощ медико-диагностични дейности за бланка МЗ-НЗОК № 4 /стойност назначени направления/ - тъп 1, 2, 4, 6, 7, 9 и 10 е 19383 лв. /тази стойност се установява и от съдържанието на протокола от 05.10.2011 г. към индивидуалния договор/; стойността на назначените от изпълнителя на медицинска помощ и заплатени от НЗОК МДД по бланки МЗ-НЗОК № 4 е общо 21178,30 лв., от които 20964,46 лв. - издадени, изпълнени и заплатени направления в същото РЗОК, и 213,84 лв. - в други РЗОК. В същия смисъл е заключението на изслушаната по делото съдебно-счетоводна експертиза, което не е оспорено от страните и съответства на представените по делото справки, изведени от електронните отчети. Съобразно стойността на определената с протокола обща стойност на МДД за бланка МЗ-НЗОК № 4 за четвъртото тримесечие /19383 лв./, допустимото надвишение от 10 %, съгласно чл. 43, ал. 1 от индивидуалния договор, което не следва да бъде компенсирано, е 1938,30 лв., т. е. общата стойност на МДД за бланка МЗ-НЗОК № 4, които изпълнителят на медицинска помощ е имал възможност да възложи за това тримесечие е 21321,30 лв. /19383 лв. по протокола + 1938,30 лв. - 10% надвишение/. Както се посочи по-горе и както е прието в протокола за неоснователно получени суми и в писмената покана, за четвъртото тримесечие изпълнителят на медицинска помощ е издал направления банка МЗ-НЗОК № 4, които са изпълнени и съответно - заплатени на изпълнителите, на обща стойност 21178,30 лв., т. е. по-малко от общата стойност на МДД, които са му били определени по протокола за определяне на регулативни стандарти, увеличени с допустимото надвишение от 10 %, което не подлежи на компенсиране. Сумата за възстановяване, определена с протокола за неоснователно получени суми и обжалваната писмена покана - 2707,90 лв., е формирана в резултат на компенсирането на остатък от предходното тримесечие в размер на 2850,90 лв. /сумата е отразена във втората колона на таблицата, включена в протокола и в писмената покана/. При намаляване на общата стойност на МДД от 21321,30 лв. /представляваща сбора от стойността, определена по протокола и стойността на допустимото надвишение от 10 %/ със сумата за компенсиране от предходното тримесечие - 2850,90 лв., се получава сумата 18470,40 лв. Именно спрямо тази сума е направена преценка от административния орган дали е налице превишение на стойността на МДД за тримесечието, като предвид общата стойност на назначените, изпълнени и заплатени направления за МДД бланка МЗ-НЗОК № 4-21178,30 лв., е получена сумата на превишението - 2707,90 лв., която е претендирана за възстановяване с писмената покана. Сумата за компенсиране от предходното тримесечие, която е взета предвид при изчисляване на превишението - 2850,90 лв., произтича от констатираното при предходна проверка на същия изпълнител на медицинска помощ относно изпълнението на регулативните стандарти за второто и третото тримесечия на 2011 г., която е приключила с издаването на писмена покана изх. № 29-07-34/20.04.2012 г. на директора на СЗОК. С тази писмена "ДКЦ - ХХVIII - София" ЕООД е поканено да възстанови неоснователно заплатени суми в размер общо на 2699,22 лв., от които за второто тримесечие - 1880,46 лв. и за третото - 818,76 лв. Сумата от 2850,90 лв. за компенсиране през четвъртото тримесечие /представляваща допустимото съгласно чл. 43, ал. 2 от индивидуалния договор превишение от 15 %, подлежащо на компенсиране през следващото тримесечие/ е получена като резултатна величина при изчисленията относно изпълнението на регулативните стандарти за второто и третото тримесечия на 2011 г., които са направени при проверката, която е приключила с издаването на писмена покана изх. № 29-07-34/20.04.2012 г. на директора на СЗОК. В този смисъл е и заключението на съдебно-счетоводната експертиза, изслушана по делото. Както правилно е констатирал първоинстанционният съд, писмена покана изх. № 29-07-34/20.04.2012 г. на директора на СЗОК е отменена с решение № 2613/19.04.2013 г. по адм. дело № 5611/2012 г. по описа на Административен съд - София - град, което е оставено в сила с решение № 13567/17.10.2013 г. по адм. дело № 8496/2013 г. на Върховния административен съд, шесто отделение. Това обстоятелство правилно е съобразено от съда, предвид разпоредбата на чл. 142, ал. 2 АПК, според която установяването на нови факти от значение за делото след издаване на акта се преценява към момента на приключване на устните състезания. В резултат на това, първоинстанционният съд правилно е достигнал до извода, че за четвъртото тримесечие на 2011 г. не е налице превишение на определената стойност на МДД - бланка МЗ-НЗОК № 4, преценена с оглед допустимото надвишение и задължението за компенсиране. По тези съображения, крайният извод на съда за незаконосъобразност на оспорената писмена покана е правилен и постановеното решение следва да бъде оставено в сила, въпреки неправилността на част от доводите и изводите на съда, съображения за което са изложени по горе. При този изход на спора не се присъждат разноски за настоящото производство, тъй като ответникът по касационната жалба не е претендирал такива. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение