Решение № 7870 от 10.06.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4917/2014 г.

Решение № 7870 от 10.06.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4917/2014 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Андрей Икономов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби на Пламенка Иванова Боровска от гр. София - ръководител на Проект с вх. № FFNNIPO_12_01386 и "Линкос" ООД, София, представлявано от управителя Мартин Павлов, против Решение № 14822/12.11.2013 г., постановено по а. д. № 4146/2013 г. по описа на Върховния административен съд, Седмо отделение. Касационните жалби са подадени в срок и са процесуално допустими. С обжалваното решение 3-членен състав на ВАС е отхвърлил като неоснователна жалбата на касаторите и Научно-изследователския сектор на Технически университет - София, против Заповед на министъра на образованието, младежта и науката (МЗ) № РД 09-122/11.02.2013 г. в частта, с която е отменено утвърденото класиране на проектно предложение за финансиране № FFNNIPO_12_01386 "Виртуален център за трансфер на in-siliko scientia и технологии ViSTa" за финансиране от Фонд "Научни изследвания" по Национален конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетни области" - 2012 г. Недоволни от решението Боровска и "Линкос" ООД, София, го обжалват. Считат същото за неправилно поради допуснати от първоинстанционния съд съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост. Молят отмяната му и постановяването на друго, по съществото на спора, с което да се отмени обжалваната МЗ. Претендират присъждане на направените от тях разноски. Ответникът - министърът на образованието и науката (министъра/ът), чрез процесуалния си представител, счита касационните жалби за неоснователни. Моли оставяне в сила на обжалваното първоинстанционно решение. Ответникът Научно-изследователския сектор на Технически университет - София, чрез процесуалния си представител адв. Славова, счита касационните жалби за основателни и моли отмяна на решението на 3-членния състав на ВАС. Ответникът заместник ректор по научно-приложната дейност на Технически университет - София, чрез процесуалния си представител адв. Славова, счита касационните жалби за основателни и моли отмяна на решението на 3-членния състав на ВАС. Прокурорът дава заключение за неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд, 5-членен състав на II колегия (ВАС), за да се произнесе по касационната жалба, възприе установеното от фактическа страна от 3-членния състав на ВАС. Спорните моменти от фактическата обстановка ще бъдат разгледани в хода на изложението. За да отмени заповедта на министъра, съдът е приел от фактическа страна, че касационните жалбоподатели са кандидатствали с Проект с № FFNNIPO_12_01386 пред Фонд "Научни изследвания" (ФНИ). Със Заповед № РД-01-86/21.09.2012 г. на председателя на Изпълнителния съвет (ИС) на ФНИ е назначена Временна научно-експертна комисия (ВНЕК, Комисията) в област "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление". С Доклад № 94ВВ/0044 от 06.11.2012 г. и приложение към него е било допуснато и класирано от Комисията предложението на касаторите. Предложението е допуснато, оценено, одобрено и утвърдено за финансиране от министъра на образованието, младежта и науката. След приключилата конкурсна процедура е сключен Договор № ДФНИ-М01/005 от 20.11.2012 г. за финансиране на научно-изследователския проект за срок от 24 месеца и предоставяне на средства в размер на 300 000,00 лв. Впоследствие, въз основа на Заповед № Р-313/19.12.2012 г. на министър-председателя, е създадена междуведомствена работна група (МВРГ) от представители на Дирекция "Главен инспекторат" към Министерския съвет и инспектори от Агенцията за държавна финансова инспекция, която да извърши проверка на дейността на Фонда. В Доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на МВРГ се съдържат констатации за допуснатите нарушения в дейността на ФНИ при провеждането на конкурса. Тези по проекта на касаторите № FFNNIPO_12_01386 са в процедурата по оценяване проектните предложения. Описаните в доклада нарушения са мотивирали министъра, в производство по реда на чл. 99, т. 1 от АПК, с обжалваната МЗ № РД 09-122 от 11.02.2013 г., да отмени утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от ФНИ, предложени от ВНЕК "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" и ВНЕК "Педагогика", съгласно приложението. В последното, под № 4 фигурира и проектното предложение на касаторите. За да отхвърли като неоснователна жалбата на и Научно-изследователския сектор на Технически университет - София, Пламенка Иванова Боровска - ръководител на Проект с вх. № FFNNIPO_12_01386 и "Линкос" ООД, София срещу обжалваната МЗ, 3-членният състав на ВАС е приел, че тя е издадена от компетентен орган, предвид разпоредбата на чл. 99, т. 1 от АПК, във вр. с чл. 13, ал. 5 от Закона за насърчаване на научните изследвания (ЗННИ), при правилно установено правно основание, в рамките на срока по чл. 102, ал. 1 от АПК. При издаването й не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а тя е съобразена с материалния закон и неговата цел. При така установеното от фактическа страна, обжалваното решение се явява правилно и законосъобразно. Доводът за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила е деклариран, но неконкретизиран и необоснован от Боровска. По посочената причина ВАС, 5-членен състав не може да го провери. Фактически, в жалбата се излагат доводи за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила от издателя на обжалвания административен акт, а не такива за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила от 3-членния състав на ВАС. Те са в насока, че съдът не е съобразил някои съществени нарушения при издаването на МЗ, което от своя страна съставлява твърдение за допуснато нарушение на материалния закон при постановяването на съдебното решение. В заповедта липсвало посочване на фактическите основания за издаването й, като присъствало само твърдение за незаконосъобразността на отменения административен акт. Нормата на чл. 99, ал. 1 от АПК е приложена без да е спазен установения в АПК срок. Неправилно е прието, че неуведомяването на адресатите на акта не съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. В административното производство не може да се извърши преценка на всички относими факти и обстоятелства, без да се съберат нови доказателства, което според касатора сочи на нарушения на принципа на истинност (чл. 7 от АПК) и принципа на чл. 9, ал. 2 от АПК. Нарушен е и принципът за стабилитет на административния акт. Утвърждаването на решението на ИС на ФНИ е последният елемент от сложния фактически състав на конкурсната процедура. Нарушен според касаторите е и материалния закон. Не е спазена предвидената в чл. 103, ал. 1 от АПК процедура - не са конституирани като страни в административното производство лицата, придобили права от акта. Твърди се, че ВАС, 3-членен състав неправилно е приел, че е спазен тримесечният преклузивен срок за възобновяване на производството по чл. 102, ал. 1 от АПК. Направените доводи са неоснователнителни. Част от тях са изложени и в жалбата пред първоинстанционния съд, който ги е обсъдил и е изложил подробни съображения защо приема същите за неоснователни. При служебно извършената проверка за законосъобразност на обжалваната Заповед № РД 09-122/11.02.2013 г. на министъра, 3-членният състав в изпълнение на задълженията си по чл. 168, ал. 1 и ал. 2 от АПК, преди проверката за законосъобразност, е приел същата за валиден административен акт. Този извод се споделя изцяло от настоящата инстанция. Заповедта е издадена в кръга на функционалната компетентност на издателя й, предвид нормата на чл. 99, ал. 1 от АПК, във вр. с чл. 13, ал. 5 от ЗННИ (ред. ДВ, бр. 82 от 26.10.2010 г.). Фондът е юридическо лице, второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на образованието, младежта и науката (съгласно сега действащата редакция - към министъра на образованието и науката), съгл. чл. 13, ал. 1 от ЗННИ, във вр. с чл. 2, ал. 1 от Правилника на ФНИ (ред. ДВ, бр. 29 от 16.04.2010 г.), поради което министърът има правомощия да осъществява контрол за законосъобразност върху актовете на органите на ФНИ. Неоснователен е доводът за недействителност на заповедта, обоснован с твърдение за липса на индивидуализация на отменения акт, изложен в касационната жалба на "Линкос" ООД. Заповедта е юридически акт, обективиращ волеизявление на компетентен държавен орган спрямо определен брой адресати (22 юридически лица), утвърденото класиране на чиито проектни предложения за финансиране от ФНИ се отменя. При условие, че МЗ има за свои адресати тези изчерпателно посочени юридически лица, то очевидно се касае за субективно съединени волеизявления, които за улеснение са обективирани в един акт. Неподписването на приложението към заповедта не съставлява нарушение на формата му, при липсата на нормативно задължение за това. Още повече, че от самия текст на акта, отменящ класирането на предложенията на две от назначените в рамките на тази конкурсна сесия ВНЕК, несъмнено могат да бъдат индивидуализирани адресатите му - вносителите на одобрени за финансиране проектни предложения в двете приоритетни направления - "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера". По аргумент от чл. 29, ал. 3 от ЗННИ, определящ че въз основа на класирането за всеки конкурс, извършено по реда на чл. 28, Изпълнителният съвет (ИС) с решение определя проектите, които ще бъдат финансирани и размера на средствата, които им се предоставят, в рамките на общия размер на определените за конкурса финансови средства, с МЗ се отменя именно решението на ИС на ФНИ, обективирано в Приложение 8 на протокол № 11 от 09.11.2012 г., където фигурира и предложението на касаторите. Съобразен със ЗННИ е изводът на първата инстанция, че министърът е компетентният административен орган да се произнесе по реда на чл. 99, т. 1 от АПК. Правилно решаващият съд е приел, че по аргумент от чл. 13, ал. 5 от ЗННИ, ресорният министър е непосредствено по-горестоящия административен орган, който разполага с правомощие да упражнява контрол за законосъобразност върху административните актове на органите за управление на Фонда. Следователно, касае се за валиден административен акт, издаден по реда на чл. 99, т. 1 от АПК. Основните доводи в касационните жалби се свеждат до съществени нарушения в производството по възобновяване по реда на чл. 99 от АПК, изразяващи се в това, че не са конституирани всички заинтересовани страни, както и липса на мотиви в процесната заповед. Оспорва се като незаконосъобразен извода на тричленния състав на ВАС, че одобряването за финансиране на проекти по приоритетни направления "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера", които са извън утвърдените такива с Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г., представлява съществено нарушение на условията за законосъобразност на административния акт и е основание за приложението на чл. 99, т. 1 от АПК. Наведените доводи са неоснователнителни, а първоинстанционният съд ги е обсъдил и е изложил съображения за това. Същите се споделят от настоящия състав на ВАС. Анализът на чл. 99 и сл. от АПК сочи, че законодателят е предвидил производството по възобновяване като извънреден контролен способ за отмяна на влязъл в сила порочен административен акт, необжалван по съдебен ред, при наличие на някое от изрично и изчерпателно изброените в чл. 99, т. 1 - т. 7 от АПК основания. Предпоставките за възобновяване на производството по издаване на административните актове предполагат привеждане на актовете в съответствие с действителното фактическо и правно положение, съществувало към момента на тяхното постановяване. Инициативата за възобновяване на административното производство по чл. 99, т. 1 от АПК принадлежи и в случая е упражнена от министъра, като по-горестоящ административен орган спрямо ИС на ФНИ. Спазен е срокът по чл. 102, ал. 1 от АПК - тримесечен срок от датата на влизане в сила на акта. Правният извод на решаващия съд, че заповедта е издадена от компетентен административен орган, при спазване на административнопроизводствените правила и в рамките на преклузивния срок по чл. 102, ал. 1 от АПК се явява обоснован и законосъобразен. В случая това е решение на ИС на ФНИ по протокол № 11/09.11.2012 г., с което са одобрени за финансиране проектни предложения, между които и този на касаторите. Решението е обявено на страницата на министерството на 13.11.2012 г., а е съобщено на министъра на образованието, младежта и науката на 12.11.2012 г., като от тази дата за него тече срока по чл. 102, ал. 1 от АПК, който е спазен, тъй като заповедта му е издадена на 11.02.2013 г. Неоснователен е и доводът за неотчетено от съда нарушение от страна на министъра на чл. 103, ал. 1 от АПК. Нормата предвижда служебното конституиране в производството на третите лица, придобили права от административния акт. Това обаче са лица, които не са адресати на акта. В конкретния случай, касаторите са адресати на решението на ИС, а не са трети лица, придобили права от него. Уведомлението на заинтересуваните лица е способ за реализация на задължението на органа да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая, респ. да извърши проверка за наличието на данни, съставляващи основанието за издаване на заповедта. Неуведомяването на касаторите за производството не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, обуславящо отмяна на новия административен акт, тъй като процедурата е по чл. 99, т. 1 от АПК, при която в случая не се налага събирането на нови доказателства. Видно от приетите по делото писмени доказателства, министърът е издал заповедта след изясняване на фактическата обстановка от значение за случая. В конкретната хипотеза не става въпрос за нова фактическа обстановка или за промяна в правната регламентация, а за допуснати при издаването на акта нарушения на закона. След като въпросът е изяснен от фактическа страна към момента на произнасяне по допускане на възобновяването и не се налага събиране на нови доказателства, административният орган няма задължение да уведомява адресатите на незаконосъобразния административния акт, а може да пристъпи към отмяната му. Съгласно правната теория и съдебна практика, съществено е това нарушение на административнопроизводствените правила, което е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта, т. е. нарушение е това, което би могло да доведе до друго разрешение на поставения пред административния орган въпрос. В случая тези признаци не са налице, поради което доводите на касаторите в тази насока са неоснователни. Възражението за липса на мотиви в заповедта, правилно е преценено като неоснователно. Съгласно ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС, издаването на акта и мотивите към него не е задължително да съвпадат по време. Възможно е съображенията да предхождат издаването на акта и да се намират в друг документ, предхождащ издаването му. Когато административният акт е издаден въз основа на такъв документ, изложените в документа мотиви са такива и по издаването на акта. В случая в МЗ изрично е посочено, че се издава във връзка с доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на МВРГ. Докладът съдържа констатации във връзка с нарушения в дейността на ФНИ по конкурсната процедура "Финансиране на фундаментални научни и научноприложни изследвания в приоритетните области" - 2012 г. Издаден е въз основа на специализирана проверка, възложена от министър-председателя на РБ на основание чл. 46а, ал. 2, т. 4 от Закона за администрацията и чл. 62, ал. 2, т. 3 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация и е част от представената административна преписка. Върху него има резолюция от министър-председателя, с която е разпоредено на министъра на образованието, науката и младежта предприемането на незабавни действия и доклад. След като мотивите съществуват в доклада като мотиви на помощен орган изложени в акт, предхождащ издаването на спорния такъв, същият изрично е посочен в МЗ и след като тя е в съответствие с тях, е налице връзка между мотивите на доклада и акта. Очевидно е, че административният орган е приел тези мотиви за свои и ги е инкорпорирал в издадения от него акт. По изложените съображения заповедта на министъра е мотивирана, като основаваща се на констатациите в доклада, поради което липсва и нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Неоснователно е и оплакването, че първоинстанционният съд неправилно е приел, че оспореният акт е съответен на разпоредбите на материалния закон. В приетата с Решение на Народното събрание от 28.07.2011 г. "Национална стратегия за развитие на научните изследвания 2020 г. " (Национална/та стратегия, обн. ДВ, бр. 62 от 12.08.2011 г.) са дефинирани основни цели, задачи и мерки за развитие на научните изследвания в Република България, при което за изпълнението им са въведени приоритетни области за научни изследвания, чийто избор е направен въз основа на национални и европейски документи. Приоритетните направления на Националната стратегия са известни. Те са определени на базата на приоритетите от Програмата на правителството за европейско развитие на България; тематичните приоритети на европейските научни програми и инициативи, в които България има ефективно участие и сътрудничество (Шеста и Седма рамкова програма; Програмата COST за сътрудничество в областта на науката и технологиите, Европейската пътна карта за научна инфраструктура, Съвместните изследователски центрове и съвместните технологични инициативи); съществуващи анализи и оценки на научната система и институции в страната (т. I от Националната стратегия). В случая, по конкурсната сесия са включени допълнителните приоритети "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера", които са реализирани в противоречие на Националната стратегия. Съгласно чл. 4 (редакция ДВ, бр. 73 от 20.08.2004 г.) от Правилника на ФНИ, насърчаването на научни изследвания се осъществява по приоритети и направления, определени в Националната стратегия за развитие на научната дейност и съобразени с националните предприсъединителни и присъединителни фондове и европейски рамкови програми за научни изследвания, технологично развитие и демонстрации и др. специализирани инициативи, трансевропейски програми за научни изследвания и иновации. Утвърждаването на ВНЕК за предложения в област "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера", не попадат в посочените приоритетни области. Законосъобразно с оспорената заповед на министъра, на основание чл. 99, т. 1 от АПК, са отменени всички проектни предложения, класирани за финансиране от ФНИ в посочените две направления, между които попада и това на касаторите с № FFNNIPO_12_01386. Нарушаването на чл. 2, ал. 1 от ЗННИ, във вр. с чл. 4 от Правилника на ФНИ и Националната стратегия е съществено нарушение на условията за законосъобразност на административния акт, което е и основание за приложението на чл. 99, т. 1 от АПК. Наред с това, видно от данните по делото, липсват критерии и ясни правила при провеждане на конкурсната сесия в посочените направления, прилаган е различен подход при назначаване на рецензенти при оценяване на проектите, което е довело до нарушения при оценяване и класиране на проектите по тези две направления. Установено е, че проектни предложения които са административно недопустими, са допуснати до оценяване на втори етап, класирани и финансирани. Разглеждането и класирането на проекта е извършено от ВНЕК "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", като по отношение на работата на същата, в доклада са констатирани съществени нарушения във връзка с конкурсната процедура. Законосъобразно тричленният състав на ВАС е приел, че допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон са съществени, не могат да бъдат санирани на по-късен етап, опорочават извършеното класиране, поради което е налице основанието на чл. 99, т. 1 от АПК за отмяна в производство по възобновяване. При служебната проверка на решението по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, ВАС, 5-членен състав констатира, че същото е валидно, допустимо и постановено в съответствие с материалния закон. Предвид липсата на твърдяните касационни отменителни основания, обжалваното решение се явява правилно и законосъобразно и следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия