Решение № 5611 от 14.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11458/2019 г.

Решение № 5611 от 14.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11458/2019 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Националната агенция за приходите срещу решение № 1672 от 01.08.2019 г. по адм. дело № 3859/2018 г. на Административен съд – Пловдив. В нея са развити доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост – касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Ответникът по касационната жалба – Г. С., чрез пълномощника си, изразява становище, че обжалваното решение е правилно и не са налице сочените касационни основания за отмяната му. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е основателна по следните съображения: С обжалваното решение Административен съд – Пловдив е обявил нищожността на заповед № 24-1729 от 04.06.2018 г., подписана "за" изпълнителния директор на Националната агенция за приходите, съгласно заповед № 3 ЦУ-777/01.06.2018 г., с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител е прекратено служебното правоотношение на Г. С., поради съкращаване на длъжността. Съдът е установил от фактическа страна, че жалбоподателят Г. С. е заемал длъжността "инспектор по приходите" в ТД на НАП – Пловдив, дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", ИРМ – Стара Загора. На 04.05.2018 г. на жалбоподателя Г. С. е връчено едномесечно предизвестие № П-22/03.05.2018 г. за прекратяване на служебното му правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, считано от датата на връчването му. Като мотиви за прекратяване на правоотношението е посочено, че със заповед № 3 ЦУ–560 от 23.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП е утвърдено ново длъжностно разписание на ТД на НАП - Пловдив, считано от 01.05.2018 г., с което се съкращават 73 щатни бройки от длъжностите: началник на отдел, главен инспектор по приходите, старши инспектор по приходите и инспектор по приходите в отдел "Оперативни проверки", дирекция "Контрол" в ТД на НАП - Пловдив. На 04.06.2018 г. е издадена обжалваната заповед № 24-1729, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, поради съкращаване на длъжността "инспектор по приходите" в ТД на НАП - Пловдив, ИРМ Стара Загора, дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", се прекратява служебното правоотношение на жалбоподателя. Съдът е приел, че от доказателствения материал по делото не се установява по категоричен начин, кой е издател на обжалваната заповед, предвид ръкописната добавка "За изпълнителен директор на НАП, съгласно з-д № 3 ЦУ-777/01.06.2018 г. ", в частта й, касаеща подпис на издател на заповедта. Посочил е, че по никакъв начин не става ясно, кое е лицето подписало процесната заповед, с посочване на длъжността му, липсва име, фамилия на подписалия заповедта вместо/за изпълнителен директор на НАП. Поради това е достигнал до извод, че оспорената заповед № 24-1729 от 04.06.2018 г. е издадена от некомпетентен орган и при неспазване на предвидената от закона форма, съгласно чл. 59, ал. 2, т. 1 - 8 АПК, без посочване на лицето, издало акта, без означаване на длъжността му и дали е разполагал с правомощия за това. Намерил е, че представените от ответната страна доказателства в хода на съдебното производство не променят извода за недействителност на обжалвания административен акт. Съдът е разгледал наличието и на останалите основания по чл. 146, т. 3 – 5 АПК и е приел, че оспорената заповедта е издадена при неправилно приложение на материалния закон поради липса на предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, при съществено нарушение на процесуалните правила и в несъответствие с целта на Закона за държавния служител. Съдът е установил от фактическа страна, че със заповед № 3 ЦУ-481/10.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП са утвърдени нови длъжностни разписания на ЦУ на НАП и ТД на НАП - София, считано от 10.04.2018 г. Във връзка с това ново длъжностно разписание на ЦУ на НАП е утвърдено поименно разписание на длъжностите на ЦУ на НАП към 30.05.2018 г., общата численост на персонала в ГД "Фискален контрол" е увеличена със 170 броя и възлиза на 824 броя, от които 21 броя са в дирекция "Анализ и последващ контрол", 802 броя са в дирекция "Оперативни дейности" и 1 брой за длъжност "главен директор на главна дирекция". По утвърденото със заповед № 3 ЦУ–560 от 23.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП длъжностно разписание на териториалните дирекции, считано от 01.5.2018 г. в ТД на НАП-Пловдив липсва отдел "Оперативни проверки". Считано от 01.05.2018 г. с приетото ново длъжностно разписание са съкратени 73 щатни бройки от длъжностите "началник отдел", "главен инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки", дирекция "Контрол" при ТД на НАП - Пловдив. Във връзка със закриването считано от 01.05.2018 г. на отдел "Оперативни проверки" в дирекция "Контрол" в териториалните дирекции на НАП, от зам. изпълнителния директор на НАП са дадени указания изх. № 20-00-61/13.04.2018 г. за спиране вземането на решения за оперативни проверки в отдели "Селекция" и възлагането им на служители от отдели "Оперативни проверки", за приключване на висящите проверки и определяне на служители от дирекция "Контрол" във връзка с тяхното довършване, за предстоящо обучение. Със заповеди на изпълнителния директор на НАП са обявени конкурси от 10.04.2018 г. за 217 свободни щатни бройки "инспектор по приходите" в отдели "Оперативни дейности" в сектор "Мобилни групи" дирекция "Оперативни дейности", главна дирекция "Фискален контрол" на ЦУ на НАП. Със заповед № 3 ЦУ-488/10.04.2018 г. изпълнителният директор на НАП обявените конкурси в обхвата на Пловдив са 52, на Велико Търново - 28, на Бургас - 27, във връзка с длъжностното разписание от 10.04.2018 година. Съдът е приел, че с оглед увеличената щатна численост на НАП от 7686 на 7886 бройки - с 200 души, считано от 20.12.2017 г. с изменението в т. 11 от Приложение № 2 към чл. 4, ал. 3 от Постановление на МС № 215/1999 г. с Постановление на МС № 309 от 20.12.2017 г., обжалваната заповед е издадена в нарушение на чл. 87 а от ЗДСл предвид преобразуването на администрацията както и противоречи на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК. Според съда, обстоятелството, че администрацията на ответника е увеличена с 200 броя, в което увеличение попада и длъжността "инспектор по приходите", която е заемал жалбоподателят, както и останалите установени по делото факти и обстоятелства, обуславят извод, че в конкретния случай не е налице действително съкращаване на длъжността, изразяващо се в пълно премахване на функциите, задачите и задълженията или в създаване на качествено нова длъжност със значително по степен и съвкупност функционално изменение. След като е обсъдил функциите и задачите на съкратената длъжност и тези на длъжността "инспектор по приходите" в сектор "Мобилни групи" в Главна дирекция "Фискален контрол" при ЦУ на НАП, съдът е приел, че длъжността е продължила да съществува и само формално е изменена и преместена от регионалната в централната структура на администрацията на НАП. Съдът е счел, че закриването на звеното в регионалната структура на администрацията, в която е бил назначен жалбоподателят и преминаването на длъжността в структурата на ЦУ на НАП обуславя извод, че не е налице реално съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и прекратяването на служебното правоотношение е в нарушение на чл. 87 а от ЗДСл. Поради това съдът е приел, че заповедта е издадена при неправилно приложение на материалния закон при липса на предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Съдът е приел, че оспорената заповед е издадена в противоречие с целта на закона. Извел е извод, че неправилно и незаконосъобразно вместо жалбоподателят да бъде преназначен на новираната длъжност в отдела, в който при реорганизацията е увеличена щатната численост, с оглед притежаваните от него дългогодишен опит и по-високи от изискуемите минимални образование и ранг, правоотношението с него е прекратено с изплащане на последващите от това обезщетения, а за длъжността е обявен конкурс за назначаване на нови служители. В тази връзка е посочил, че фактът на общото увеличение на администрацията, в която се е намирала длъжността, заемана от жалбоподателя води до извод, че в случая не е спазена и целта на закона, както са нарушени и принципите на законност и съразмерност по чл. 4 и чл. 6 АПК. Така мотивиран е постановил обжалвания резултат. Решението е неправилно. Неправилно съдът е приел, че обжалваната заповед е нищожна, т. к. е издадена от некомпетентен орган и обявил недействителността й. По делото е представена заповед № 3 ЦУ-777/01.06.2018 г., с която изпълнителният директор на НАП е оправомощил заместник изпълнителен директор на НАП за периода от 04.06.2018 г. до 08.06.2018 г. включително да изпълнява предвидените в закона правомощия на изпълнителния директор. Оспорената заповед № 24-1729/04.06.2018 г. е подписана от заместник изпълнителен директор на НАП, който към този момент е изпълнявал функциите и правомощията на изпълнителния директор на НАП при условията на заместване. Заповедта, по силата на която заместник изпълнителният директор на НАП е издал обжалваната заповед, е посочена коректно в последната, поради което изводите на съда за неяснота относно издателя на акта не кореспондират с доказателствения материал по делото и са необосновани. Неправилни са също правните съображения за некомпетентност на органа, издал обсъжданата заповед. Упражняването на правомощията на изпълнителния директор на НАП при условията на заместване включва и правомощията на орган по назначаване. Налице е валидно оправомощаване от органа по назначаване на негов заместник, който, встъпвайки в пълен обем във функциите на изпълнителен директор на НАП за определения период, е разполагал правомощието да издаде обжалваната заповед. Съдът е установил точно фактическите обстоятелства по делото, но е достигнал до неправилни правни изводи относно наличието на основанията за отмяна по чл. 146, т. 2 – 5 АПК на оспорената заповед. Обжалваната заповед е издадена в предписаната от закона форма и с необходимото съдържание. Спазени са административнопроизводствените правила при издаването на оспорената заповед. Закриването на отделите "Оперативни проверки" към ТД на НАП е извършено с одобрение и решение на Управителния съвет на НАП. По делото е представено решение № РМФ-21/23.03.2018 г. на Управителния съвет на НАП за одобряване на организационно - управленските структури на Централно управление на НАП и Териториалните дирекции на НАП - София, Пловдив, Бургас, Варна и Велико Търново, съгласно Приложение № 1, 2, 3, 4, 5 и 6 към решението, считано от 01.04.2018 г. Следователно закриването на отделите "Оперативни проверки" към ТД на НАП е извършено с решение на УС на НАП, в съответствие с чл. 5, ал. 1, т. 6 и чл. 5, ал. 6 от Закона за националната агенция за приходите и чл. 3, ал. 1, т. 6, чл. 3, ал. 4 и чл. 7, ал. 4 от Правилата за работа на УС на НАП. Приети са съответните длъжностни разписания, в изпълнение на които е издадена заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателя. Оспорената заповед е материално законосъобразна и в съответствие със законовата цел. Жалбоподателят (сега ответник по касация) е заемал длъжността "инспектор по приходите" в дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки" в ТД на НАП - Пловдив. Видно от приетото длъжностно разписание, в сила от 01.01.2018 г., общата численост на териториалната дирекция на НАП Пловдив е била 1419 щатни бройки, а числеността на дирекция "Контрол" - 644 бройки. Към този момент същата е структурирана в пет отдела: отдел "Разследване на особени случаи", отдел "Селекция", отдел "Ревизии", отдел "Проверки" и отдел "Оперативни проверки". Отдел "Оперативни проверки" в който е бил назначен Г. С. е с обща численост от 73 бройки, като от тях 31 щатни бройки са за длъжността "инспектор по приходите", каквато той е заемал. Със заповед № 3 ЦУ-560/23.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП е утвърдено ново длъжностно разписание на ТД на НАП - Пловдив, считано от 01.05.2018 г., съгласно което числеността на ТД на НАП - Пловдив е намалена от 1419 на 1365 щатни бройки. Числеността на дирекция "Контрол" също е намалена на 591 щатни бройки, разпределени в четири отдела: 1. отдел "Разследване на особени случаи"; 2. отдел "Селекция"; отдел "Ревизии" и 4. отдел "Проверки", като съществуващият по старото разписание отдел "Оперативни проверки" е закрит. С новото длъжностно разписание са съкратени 73 щатни бройки от длъжностите "началник отдел", "главен инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки", дирекция "Контрол" в ТД на НАП - Пловдив. Предвид закриване на целия отдел "Оперативни проверки" в ТД на НАП - Пловдив, в утвърденото длъжностно разписание, в сила от 01.05.2018 г., длъжността, заемана от жалбоподателя не съществува като нормативно определена позиция и липсва специфична система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика за същата, която да е запазена в същия обем. От анализа на представените длъжностни характеристики, съдът вярно е установил частично съвпадение на функции, което обаче произтича от присъщите функционални задачи на органите по приходите при осъществяване на дейността на НАП и не обуславя извод за запазване на длъжността като система от функции и задачи. За да е налице фиктивно съкращаване на длъжността, би следвало системата от функции, задължения и изисквания изцяло да е запазена. Прегледът на длъжностните характеристики на органите по приходите в отдел "Оперативни дейности" към Главна дирекция "Фискален контрол" при ЦУ на НАП показва, че осъществяват по-широки и различни по обем и съдържание функции. От представените доказателства по делото безспорно се установява, че длъжността "инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" обективно не съществува, отделът е закрит и липсва напълно аналогична длъжност по идентификационни белези, към която да са прехвърлени в пълен обем функциите и задълженията на закритата длъжност. Приликите между дадени длъжности, без да е налице тъждество между техните основни и специфични функции, не сочат на извод, че длъжността не е премахната и продължава да съществува. Добавянето на други задължения и функции към тези на съкратената длъжност не означава, че е налице запазване на длъжността като система от функции и задължения. Съдът неправилно е приел, че е налице хипотезата на чл. 87 а ЗДСл, тъй като липсва закриване на администрация и преминаване на дейността на закритата администрация в друга, а е налице единствено промяна в структурата на съществуващата администрация. При това положение, съдът е извел погрешен правен извод, че оспорената заповед е незаконосъобразна поради липса на реално съкращаване на длъжността, заемана от служителя. Не се споделят също изводите на съда за издаване на оспорената заповед в нарушение на принципите по чл. 4 и чл. 6 АПК и в противоречие с целта на закона. Съкращаването на длъжността е следствие от премахването на всички длъжности в закритите отдели "Оперативни проверки" във всички ТД на НАП, което е насочено към повишаване ефективността на администрацията. Служебното правоотношение не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени с оглед оптимизиране на дейността на НАП, т. е. подчинено е на легитимна цел. Предвид изложеното, обжалваното решение е неправилно и следва да се отмени. Спорът е изяснен от фактическа и правна страна, поради което следва да се постанови друго решение по същество на спора, с което да се отхвърли жалбата на Г. С. срещу заповед № 24-1729 от 04.06.2018 г. на изпълнителния директор на Националната агенция за приходите (подписана от заместник изпълнителен директор на НАП, съгласно заповед № 3 ЦУ-777/01.06.2018 г.). С оглед изхода на спора и заявеното своевременно искане от касационния жалбоподател за присъждане на разноски, касационният ответник Г. С. следва да заплати на Националната агенция за приходите сумата 200 лв. разноски за юрисконсултско възнаграждение общо за двете инстанции (по 100 лв. за всяка инстанция), на основание чл. 78, ал. 8 ГПК вр. чл. 144 АПК. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 ГПК, Върховният административен съд, пето отделение,