Решение № 6524 от 15.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 1858/2026 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на „РИВИЕРА“ АД, ЕИК 103002712 и „ИНТЕРХОТЕЛ – САНДАНСКИ - БЪЛГАРИЯ“ АД, ЕИК 101511550, двете със седалище и адрес на управление гр. София, ул. „Кърниградска“ № 19, чрез упълномощения процесуален представител адв. Г. Илиева от САК против Наредба за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи и басейните за обществено ползване, приета с ПМС № 82 от 03.04.2024 г. и обн. ДВ, бр. 30 от 05.04.2024 г., изм. и доп. с ПМС № 188 от 30.05.2024 г. обн. ДВ, бр. 47 от 04.06.2024 г. (Наредбата). В жалбата са релевирани доводи за незаконосъобразност на атакуваната Наредба в нейната цялост. Жалбоподателите твърдят, че нормативният акт е издаден в противоречие с материалния закон, при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и при несъобразяване с целта на закона. Изложени са доводи, че при изработването на Наредбата не са съобразени изискванията за нейното приемане, обществено обсъждане и мотивиране като са допуснати нарушения на чл. 26, ал. 3 и чл. 28, ал. 2 Закона за нормативните актове (ЗНА) - отменителни основания по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК. Поддържат се конкретни оплаквания във връзка с твърдените нарушения на императивни правила от ЗНА и АПК, регламентиращи процедурата по издаването й, както и такива, свързани с нарушение на принципа за съразмерност с оглед утежняващия ефект върху финансовата сфера на стопаните на водни площи. Въз основа на подробно развитите доводи и възражения жалбоподателите искат отмяната на оспорвания акт като незаконосъобразен. Претендират присъждане на разноските в производството по разглеждане на жалбата, съобразно представен списък. Ответникът – Министерски съвет на Република България, чрез упълномощения си процесуален представител А. Георгиева, изразява становище за неоснователност и недоказаност на оспорването. Заинтересованата страна – Министърът на здравеопазването, чрез пълномощника си П. Денчева, в писмени бележки и в съдебно заседание поддържа становище с подробни съображения за неоснователност на жалбата. Моли да бъде оставена без уважение. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, претендирано от жалбоподателите. Процесуалният представител на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Намира, че не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането на Наредбата, спазени са материалният закон и неговата цел. Предлага оспореният подзаконов нормативен акт да бъде оставен в сила. Настоящият тричленен състав на Шесто отделение на Върховния административен съд, като взе предвид наведените в жалбата съображения, като извърши проверка по допустимостта на оспорването и при съобразяване с правомощията си по чл. 168 от АПК, приема следното от фактическа и правна страна: Предмет на обжалване в настоящото производство е Наредба за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи и басейните за обществено ползване (Наредбата), приета с ПМС № 82 от 03.04.2024 г., обн. ДВ, бр. 30 от 05.04.2024 г. в нейната цялост. В хода на съдебното производство същата е изменена и допълнена в частта „Преходни и заключителни разпоредби“ със създаването на нов § 3 (изм. и доп. ПМС № 188 от 30.05.2024 г., обн. ДВ, бр. 47 от 04.06.2024 г.), като в тази част не е направено оспорване от жалбоподателите. С решение № 8557/21.08.2025г., постановено по адм. дело № 6085/2024г. Върховният административен съд, състав на Пето отделение е отменил по жалба на „РИВИЕРА“ АД и „ИНТЕРХОТЕЛ - САНДАНСКИ - БЪЛГАРИЯ“ АД Наредбата поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК за неспазване на разпоредбите на чл. 28, ал. 2, т. 3 и 4 от ЗНА, приложими съгласно чл. 80 от АПК. С решение № 1844 от 17.02.2026 г. по адм. дело № 10662/2025 г. по описа на ВАС петчленен състав на Втора колегия е отменил решението на тричленния състав на ВАС и е върнал делото за ново разглеждане от друг състав на ВАС. Съдът е приел направените от тричленния състав на ВАС изводи за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила за неправилни. Оспорената Наредба е приета с ПМС № 82 от 03.04.2024 г. на основание чл. 78а, ал. 2 от Закона за здравето (ЗЗ), обнародвана е в ДВ, бр. 30 от 05.04.2024 г. и с нея е отменена Наредбата за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи, приета с ПМС № 182/1996 г. (обн. ДВ, бр.65/1996 г.). По допустимостта на жалбата първоначалният тричленен решаващ състав се е произнесъл с определение от 17.06.2024 г., в което е приел, че оспорването на подзаконовия нормативен акт е допустимо съгласно разпоредбата на чл. 185 АПК. Оспорващите са доказали правния си интерес като са представили доказателства, че попадат в обхвата на дефиницията „стопанин на водна площ или басейн за обществено ползване“, дадена в § 1, т. 14 от ДР на Наредбата. Настоящият тричленен състав на ВАС споделя изложените съображения и намира жалбата за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна с правен интерес по смисъла на чл. 189, ал. 2 от АПК. Разгледана по същество, е неоснователна. Процесната Наредба има характер на нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 АПК, издаден по силата на законовата делегация на чл.78а, ал.2 от Закона за здравето (ЗЗ), според който изискванията към водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи и басейните за обществено ползване се определят с наредба на Министерския съвет. Следователно атакуваният акт е издаден от компетентен орган по смисъла на чл. 76, ал. 1 АПК и не е налице основанието за оспорване по чл. 146, т. 1 АПК, което би могло да обуслови извод за неговата нищожност. Съгласно чл. 26 от ЗНА, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. В процеса по изработване на проекта се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Преди внасянето на проекта за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление – на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. Срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. След приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации. Видно от представената административна преписка, тези процесуални изисквания са спазени. От приобщените по делото писмени доказателства се установява, че проектът за Наредбата, ведно с доклад на Министъра на здравеопазването е публикуван на 18.01.2024г. В доклада са изложени мотиви, обосноваващи приемането на изцяло нова наредба, регулираща водноспасителната дейност. С т.5 от Протокол № 14 от извънредно заседание на Министерския съвет, проведено на 01.04.2024 г. /л.80/, е приет Проект на Постановление за приемане на Наредба за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи и басейните за обществено ползване. Проектът е внесен с доклад на министъра на здравеопазването проф. Х. Хинков /л.85 – 89/, към който е приложена частична предварителна оценка на въздействието /л.102/, становищата на дирекция „Модернизация на администрацията на МС /л.108, на гърба/, финансова обосновка /л.101/, справки за отразяване на междуведомственото съгласуване /л.110 и сл./ и за отразяване на становищата от общественото обсъждане /л.128 и сл., л. 181 и сл./ и съобщението до средствата за масово осведомяване /л.179, на гърба/. Въз основа на представените материали е издадено ПМС № 82/2024 г. /л.43/, с което Министерският съвет приема оспорената в настоящото производство Наредба и нарежда обнародването й в Държавен вестник /л.180/. При тези данни настоящият съдебен състав намира за спазена разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА като в процеса по изработването на проекта на нормативен акт са проведени обществени консултации с гражданите и юридическите лица от министъра на здравеопазването - съставител и вносител на проекта на Наредбата. Спазено е задължението по чл. 26, ал. 3 и 4 от ЗНА преди внасянето на проекта на нормативен акт за разглеждане от Министерския съвет той да бъде публикуван от съставителя му, заедно с мотивите, съответно доклада и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 от с.з. освен на електронната страница на Министерството на здравеопазването (МЗ) и на Портала за обществени консултации за срок от 30 дни. Срокът за обществено обсъждане и за обществени консултации е от 19.01.2024г. до 17.02.2024г., т.е. в рамките на законовия срок. Провеждането на обществени консултации е обобщено в справка за отразяване на становищата, получени след проведеното обществено обсъждане (л.127- 179 от делото), като всички постъпили становища са надлежно отразени в нея. Спазено е и изискването на чл.26, ал.5 ЗНА, тъй като, освен справката за постъпилите предложения, е публикувана и обосновка за неприетите предложения на интернет страницата на МЗ и на Портала за обществени консултации. Следователно съблюдавано е изискването на чл. 77 от АПК за издаване на нормативен административен акт, след като проектът е обсъден заедно с представените становища, предложения и възражения. Внесеният проект в Министерски съвет съдържа направени промени в акта на база приетите становища. Спазена е и процедурата по приемане на акт от Министерския съвет, регламентирана в Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация (УПМСНА). По делото е представена частична предварителна оценка, обективирана в становище на администрацията на Министерски съвет, която е съгласувана с отправени препоръки, съобразени от вносителя на проекта. Неоснователни са поддържаните от жалбоподателите оплаквания за липса на мотиви с изискуемото съдържание по чл.28, ал.2, т.1 и т.2 от ЗНА като в тази връзка считат за неубедителен доклада на министъра на здравеопазването. В доклада като причини, наложили приемането на наредбата, е посочено необходимостта от изпълнение на законовото основание в разпоредбата на чл. 78а от ЗЗ, приета през 2012 г., която предвижда, че за опазване на живота и здравето на хората и превенция на водния травматизъм се извършва обезопасяване на водните площи и басейните за обществено ползване и се организира водноспасителна дейност. Изтъкната е потребност от прецизиране на нормативната уредба и нейното осъвременяване с оглед на „съвременните обществени отношения“ в рамките на недопускане на риск за общественото здраве при осъществяване на дейностите по обезопасяване на водните площи и опазване живота и здравето на хората, както и облекчаване на административната тежест. Вносителят обосновава настъпили значителни и съществено промени в нормативната уредба, с които действащата наредба, приета през 1996 г., не е съобразена и това създава затруднения при нейното прилагане. Така посочените обстоятелства представляват факти от обективната действителност, които обуславят необходимостта от осъвременяването на подзаконовия нормативен акт в съответствие с целите и обхвата на относимите законови разпоредби, с оглед осигуряване на ефективното им и навременно приложение. С оглед на изложеното настоящият съдебен състав счита, че задължителното условие за излагане на причини за приемане на нормативния акт, в съответствие с принципа за необходимост, в случая е изпълнено. Относно цел и предметен обхват на Наредбата вносителят посочва постигане най-висока степен на опазване на живота и здравето на хората и превенция на водния травматизъм чрез регламентиране на изисквания за обезопасяване на откритите водни площи и басейните за обществено ползване, актуализиране на изискванията към устройството и оборудването на спасителните постове и спасителните станции, актуализиране на изискванията към водните спасители и тяхното обучение, часовия диапазон за оказване на водноспасителна дейност, както и изискванията към медицинските специалисти и оборудването на медицинските екипи. Така формулираната цел е обвързана с конкретен резултат - запазване и подобряване на условията за осигуряване на безопасността, живота и здравето на ползвателите на водни площи и басейни за обществено ползване. Целеният резултат е логическо продължение и отговор на причините, довели до необходимостта от приемане на подзаконовия нормативен акт. В този смисъл докладът, респективно мотивите на Наредбата, съответстват на изискванията на чл.28, ал.2, т.1 и т.2 ЗНА и на принципа за обоснованост. Относно административнопроизводствените правила по чл. 28, ал. 2, т. 3 и 4 ЗНА следва да се отбележи, че с окончателното решение № 1844 от 17.02.2026 г. по адм. дело № 10662/2025 г. по описа на ВАС, петчленен състав на Втора колегия е прието, че са спазени. За пълнота на изложението настоящият съдебен състав намира за уместно да отбележи, че за необходимите финансови средства и отражението им върху бюджета при реализирането на организацията и контрола по изпълнение на процесния подзаконов нормативен акт е направена обосновка в мотивите към проекта на нормативния акт. Изрично е отразено в доклада на министъра на здравеопазването, че предложеният проект на акт няма да окаже въздействие върху държавния бюджет в текущата и/или следващите години. Този извод е в съответствие с финансовата обосновка на проекта, одобрена от министъра на финансите. В доклада е извършена и преценка за пропорционалността на нормите от Наредбата с оглед тежестта, която адресатите им следва да понесат при прилагането им. Посочено е, че не се създават нови, а в отделни разпоредби дори се предвиждат облекчени условия за осъществяване на стопанската дейност в сравнение с Наредбата от 1996г, например визираните в чл.17; чл.18; чл.19, ал.3; чл.21; чл.31, ал.6. Жалбоподателите не изтъкват, нито доказват кое конкретно изискване, въведено с оспорения акт, налага изразходване на нов и/или допълнителен финансов ресурс, което би довело до значително увеличение на административната тежест върху тях. Със създадените правила за обезопасяване на водни площи и/или басейни за обществено ползване всички стопани на открити водни площи и басейни за обществено ползване са поставени в еднакви условия и не може да се приеме, че е налице ограничаване на конкуренцията, което да е имало необходимост от обосноваване в доклада на вносителя. Предвид изложеното, настоящият състав приема, че мотивите на оспорената наредба съдържат информация в пълнота относно всички изискуеми елементи, визирани в чл. 28, ал. 2 ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт. Относно съответствието с материалния закон неоснователно се твърди от жалбоподателите, че Наредбата противоречи на нормативен акт от по-висока степен, тъй като нововъведените нормативни изисквания към стопаните на водни площи и басейни за обществено ползване, отнасящи се до оказването на медицинска помощ при спешни състояния, са от компетентността единствено на държавата по силата на чл.99, ал.1 от ЗЗ- държавата организира и финансира система за оказване на медицинска помощ при спешни състояния. Съгласно чл. 78а, ал. 1 ЗЗ, водноспасителната дейност се организира с цел опазване на живота и здравето на хората и превенция на водния травматизъм. За постигане на тази цел е необходимо да се обезпечи медицинско осигуряване като част от водноспасителната дейност. В нормата на чл. 7, ал. 2 от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие е предвидено, че с концесията за морски плаж на концесионера се възлага да извършва дейностите по осигуряване на водното спасяване, по обезопасяване на прилежащата акватория, здравното и медицинското обслужване и санитарно-хигиенното поддържане на морския плаж. Предназначението на предвиденото медицинско осигуряване е да се обезпечи присъствие на медицински специалисти, които при необходимост своевременно да извършат възможния обем от животоспасяващи медицински дейности до пристигане на екип от спешна медицинска помощ, организирана от държавата по силата на чл. 99, ал.1 от ЗЗ. В този смисъл създадената уредба не е алтернатива на функциониращата в страната Система за спешна медицинска помощ. Не на последно място, аналогични по характер изисквания за медицинско осигуряване на водните площи, каквито се съдържат в оспорения акт, са били поставени към същите правни субекти и по силата на отменената Наредба за водноспасителната дейност и обезопасяване на водните площи. Доказани в житейски план са ефикасността, ефиктивността и резултатността от прилаганите спасителни мероприятия за живота и здравето на хората, особено когато те се извършат без забавяния във времето, каквото е необходимо обективно и по медицински стандарт за пристигане на екип от център за спешна медицинска помощ. По изложените съображения решаващият съдебен състав на ВАС намира, че оспорването на Наредба за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи и басейните за обществено ползване, приета с ПМС № 82 от 03.04.2024 г. и обн. ДВ, бр. 30 от 05.04.2024 г., е неоснователно и подадена жалба срещу нея следва да бъде отхвърлена. С оглед изхода на спора и своеввременно направеното искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение за всички съдебни инстанции, на основание чл.228 и чл.226, ал.3 вр. чл. 143, ал.3 АПК, вр. с чл.37 от Закона за правната помощ и чл. 25 от Наредбата за заплащането на правната помощ в приложимата редакция към момента на осъществяване на представителството, жалбоподателите следва да бъдат осъдени да заплатят на Министерски съвет такова в размер на 204.52 евро (400лв) - по 100лв за първоинстанционното и касационното производство и 200 лв за настоящото производство). Водим от тези мотиви и на основание чл.193, ал.1 предл. последно Върховният административен съд, шесто отделение,