Решение № 257 от 13.1.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7222/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Националния орган (НО) по Програмата за транснационално сътрудничество (ПТС) Балкани Средиземно море 2014-2020 г., подадена чрез процесуален представител, срещу Решение 8305 от 11.06.2024 г., на Административен съд София град (АССГ) по адм. дело 12219/2023 г.

С обжалваното решение е отменено Решение РД 02-14-1270/28.11.2023 г., на ръководителя на Националния орган на ПТС Балкани-Средиземно море 2014-2020 г. с което на Сдружение Български икономически форум (СБИФ) е определена финансова корекция в размер на 25% от стойността на допустимите разходи по Договор i3-05/25.05.2018 г. на стойност 21 510 лв. без ДДС, с изпълнител Панаирни конгресни резервации ДМК ЕООД за нередности за чл. 51, ал. 4 ЗУСЕФСУ във вр. с чл. 3, ал. 13 и ал. 14 от Постановление 160 на МС от 01.07.2016 г. за определяне правилата за разглеждане и оценяване на оферти и сключването на договорите в процедурата за избор с публична покана от бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ПМС 160/2016 г.), на чл. 51, ал. 4, вр. чл. 49, ал. 2, т. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) и чл. 3, ал. 14 ПМС 160/2016 г., чл. 3, ал. 7, т. 3, б. а и б. б и на чл. 3, ал. 5 ПМС 160/2016 г. , квалифицирани като нередности съответно по т. 11, б. "а" и по т. 10, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.).

Касационният жалбоподател, счита решението за неправилно, като релевира доводи за нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Твърди, че неправилно съдът е приел, че е изтекла погасителна давност по смисъла на чл. 3 от Регламент 2988/1995 на Съвета от 18.12.1995 г. относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (Регламент 2988/95).

Според касатора съдът не е обсъдил всички доказателства по делото, както и всички твърдения и доводи на издателя на акта.

Излага подробно фактите по делото, като поддържа доводите си за законосъобразност на оспорения административен акт.

Прави искане решението да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което жалбата на СБИФ бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът по касационната жалба Сдружение Български икономически форум, чрез процесуални представители, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на съдебни разноски.

Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

За да постанови съдебния си акт съдът е приел за установена следната фактическа обстановка:

Между Министерството на регионалното развитие и благоустройството, дирекция Управление на териториалното сътрудничество (УТС), в качеството ѝ на Национален орган по програма Балкани Средиземно море 2014-2020 г. (НОП БС), представлявано от М. Дузова директор на УТС и ръководител на НОП БС и Е. Стоянов началник отдел Финансово управление и контрол от една страна и Сдружение Български икономически форум, представлявано от председателя на Управителния съвет (УС) Г. Табаков, е сключен Договор за предоставяне на национално съфинансиране по програма за транснационално сътрудничество Балкани Средиземно море 2014 2020 г. с рег. РД02-29-319/01.11.2017 г., с проект с наименование Education for ideas, inventions and innovations for entrepreneurship. Съгласно чл. 4, ал. 1 общият размер на бюджета на проекта, включващ средства от ЕФРР, национално съфинансиране и собствен принос е в размер на 904 835,50 евро. Според ал. 2 общият размер на допустимите разходи съгласно основния договор възлиза на 172 547,30 евро, от които 1. ЕФРР 146 665,21 евро, 2. Национално съфинансиране в размер на 25 882,10 евро. По силата на договора договарящият орган предоставя на партньора безвъзмездна финансова помощ в размер на 50 620,21 лв.

Със Заповед i3-06/26.04.2018 г., на основание чл. 50, ал. 1 ЗУСЕСИФ и ПМС 160/2016 г. и във връзка с изпълнението на проект BMP1/1.3/2532/2017 i3 Education for ideas, inventions and innovations for entrepreneurship (Образование за идеи, изобретения и иновации за предприемачество), издадена от председателя на УС на Български икономически форум, е открита процедура за определяне на изпълнител избор с публична покана, с предмет Услуги за организиране на тридневен семинар в гр. София и транспорт на участници в семинари в чужбина. Със Заповедта са одобрени публичната покана и документацията за участие в процедурата публична покана, техническо задание и методика за оценяване на офертите. Процедурата е разделена на две обособени позиции (ОП): ОП1. Организиране на тридневен семинар; ОП2. Организиране на транспорт за участници в 4 семинара в чужбина (Албания, Кипър, Македония и Гърция).

Със Заповед i3-07/30.04.2018 г. на председателя на УС на Сдружение Български икономически форум са определени оценители, които следва да отворят и разгледат по реда на тяхното постъпване подадените оферти и да класират кандидатите.

На 09.05.2018 г., в изпълнение на посочената заповед са отворени офертите и е извършена проверка за съответствието им с предварително обявените от бенефициера условия. По обособена позиция 2 е получена оферта от Панаирни и конгресни резервации ДМК ЕООД със стойност на офертата 21 510,00 лв. Оценителите са предложили договорът по обособената позиция да бъде възложен на този кандидат, като в съставения Протокол за работата на оценителната комисия, е посочено, че неговата оферта отговаря на всички изисквания на бенефициера с предложена най-ниска цена и е класирана на първо място.

До участника е изпратена покана за сключване на договор, а на 25.05.2018 г. е подписан договор i3-05/25.05.2018 г. между Сдружение Български икономически форум и Панаирни и конгресни резервации ДМК ЕООД.

Във връзка с проверка на качеството на работата на първо ниво на контрол по повод План за действие, изготвен от НО по Програмата, вследствие на получени одитни констатации по програма Балкани Средиземно море 2014-2020 г., годишния контролен доклад, представен на Европейската комисия (ЕК) и получено предупреждение за превантивни и коригиращи мерки от ЕК, ръководителят на НО е уведомен за констатирано нарушение при проведената процедура. Установени са нарушения, които засягат обособена позиция 2 Организиране на транспорт за участници в 4 семинара в чужбина (Албания, Кипър, Македония и Гърция) 1. Критерий за подбор или условия, които не са дискриминационни по национален/регионален/местен признак, но водят до ограничаване на достъпа на кандидатите или на участниците; 2. Ограничително изискване по национален признак. 3. Неясна методика за определяне на комплексна оценка.

На Сдружение Български икономически форум е изпратено уведомление за съмнение за нередност по проекта, с което на възложителя е дадена възможност в двуседмичен срок от датата на уведомлението да представи коментари, бележки и/или допълнителни документи, с които да мотивира възражение срещу определянето на финансовата корекция или срещу размера ѝ.

Уведомлението е връчено на 13.11.2023 г., като в предоставения срок от Сдружение Български икономически форум е подадено възражение, в което са развити съображения относно липса на основание за определяне на финансова корекция. Заедно с възражението са представени и 4 бр. приемо-предавателни протоколи от 25.01.2019 г., от 22.02.2019 г. , от 20.03.2019 г. и от 17.05.2019 г.

След обсъждане на подаденото възражение, на основание чл. 73, ал. 1, чл. 70, ал. 1, т. 9, вр. §5, т. 4 от ДР на ЗУСЕФСУ, вр. §70 от ПЗР на ЗУСЕФСУ и §1, т. 2 ДР на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата), и т. 6.5 от Програмата за транснационално сътрудничество Балкани Средиземно море 2014-2020, вр. с чл. 8, ал. 4, т. ii и т. v от Регламент (ЕС) 1299/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета и въз основа на Заповед РД-02-14-684/28.06.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, на Сдружение Български икономически форум е определена финансова корекция в размер на 25% от стойността на допустимите разходи по Договор i3-05/25.05.2018 г. на стойност 21 510,00 лв. без ДДС, с изпълнител Панаирни конгресни резервации ДМК ЕООД.

С решението е отхвърлено възражението за изтекла давност, като е посочено, че към датата на стартиране на производството по установяване на нередност и определяне на финансова корекция сигнал за нередност УТС-1906/04.09.2023 г., давностният срок по чл. 3 на Регламент 2988/95 не е изтекъл. Посочено е също така, че при многогодишна програма, каквато според органа е Балкани Средиземно море 2014-2020 г., срокът за давност във всеки случай продължава, докато програмата изрично не бъде прекратена. И тъй като програмата не е била приключила официално, то следвал извод, че и давността не е изтекла.

Националният орган е констатирал следните нарушения:

2.2.1. Критерий за подбор или условия, които не са дискриминационни по национален/регионален/местен признак, но водят до ограничаване на достъпа на кандидатите или на участниците:

При преглед на публичната покана в т. III.2.4 Технически възможности и/или квалификация се установява, че за обособена позиция 2 бенефициерът е заложил следните изисквания:

1. Кандидатът следва да е изпълнил през последните 3 години от датата на подаване на офертата в зависимост от датата, на която кандидатът е учреден или е започнал дейността си, поне три услуги, еднакви или сходни с предмета на поръчката. Под еднакви или сходни с предмета на поръчката услуги следва да се разбират услуги, свързани с осигуряване на самолетни билети и/или наемане на превозни средства и/или организиран транспорт в страната и чужбина.

2. Кандидатът следва да е коректен доставчик, което се доказва с референции, препоръки и/или писма от минимум 3-ма възложителя.

Така поставеното изискване за представяне на референции, препоръки и/или писма от минимум трима възложители е прието за незаконосъобразно, тъй като от една страна същото не било съобразено с обема и стойността на поръчката, а от друга, изпълнението на същото предполага, че трябва да са изпълнени три различни договора при различни възложители, а не три различни услуги, сходни с предмета на договора. Изискването за опит следвало да бъде свързано с изпълнение на дейности, а не на договори, поради което изискването се явявало незаконосъобразно. Прието е, че е налице нарушение на чл. 51, ал. 4 ЗУСЕФСУ във вр. с чл. 3, ал. 13 и ал. 14 от ПМС 160/2016 г. Същото е квалифицирано като нередност по т.11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.

На следващо място е констатирано нарушение в т. 2.2.2. Ограничително изискване по национален признак: в т.III.2.4 Технически възможности и/или квалификация, бенефициерът е заложил следните изисквания: Участникът следва да е вписан в Регистъра на туроператорите и туристическите агенти, в съответствие с чл. 61, ал. 3 от Закона за туризма, или да е лице по чл. 62 от Закона за туризма. Във връзка с това изискване бенефициерът е изискал документ за валидна регистрация на кандидата в Регистъра на туроператорите и туристическите агенти. Така поставеното изискване е прието за ограничително по национален признак, тъй като е изискан документ за валидна регистрация на кандидата в Регистъра на туроператорите и туристическите агенти, без да се даде възможност за вписване в еквивалентен регистър за евентуалните чуждестранни кандидати. Нарушението е квалифицирано като такова по чл. 51, ал. 4във вр. с чл. 49, ал. 2, т. 2 ЗУСЕФСУ и чл. 3, ал. 14 ПМС 160/2016. Нарушението представлява нередност по т. 10, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.

Установено е и нарушение по т. 2.2.3 Незаконосъобразна Методика за определяне на комплексна оценка. Съгласно Методиката за определяне на комплексна оценка, същата се изчислява по формулата П2=(К1 + К2 + К3 + К4), където К1 е оценка по критерий Осигуряване на удобен транспорт (самолетни билети) до Албания макс. 30 т.; К2 е оценка по критерий Осигуряване на удобен транспорт (самолетни билети) до Кипър макс. 30 т.; К3 е оценка по критерий Осигуряване на удобен автотранспорт до Македония и Гърция макс. 30 т.; К4 е оценка по критерий Допълнителни дейности макс. 10 т.

УО е приел, че заложеният подпоказател К4 е субективен и неясен по своята същност, тъй като за потенциалните икономически оператори е неясно какви допълнителни дейности следва да предложат, за да отговарят на изискванията на възложителя и съответно да получат посочените 10т. Начинът, по който е формулиран К4, според НО обхваща нарушение на двете хипотези на чл. 3, ал. 7, т. 3, б. а и б. б от ПМС 160/2016 г., тъй като не може да се определи дали възложителят изисква предложенията на кандидатите да са съобразени с количествен или качествен показател. Налице е нарушение на чл. 3, ал. 5 ПМС 160/2016 г. Нарушението представлява нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал .1 от Наредбата.

На основание чл. 7 от Наредбата е определена обща финансова корекция в размер на 25% от стойността на допустимите разходи по Договор i3-05/25.05.2018 г. на стойност 21 510,00 лв. без ДДС.

При така установените факти съдът е приел акта за незаконосъобразен, като постановен при изтекла давност по чл. 3, § 1, ал. 1 от Регламент 2988/95 и го е отменил. Според съда в съответствие с член 3, параграф 1 от Регламент 2988/95 и решение от 21 декември 2011 г., С-465/10, l'Indre, EU:C:2011:867, т. 62 началото на давностния срок е датата на приключване на сключения въз основа на процесната обществена поръчка договор и започва да тече от деня, в който завършва изпълнението на неправомерно сключения договор за обществена поръчка. Съдът е приел, че последното заплащане е извършено на 22.05.2019 г., с което договорът се счита за изпълнен. А производството по определяне на финансова корекция за процесните нередности е започнало на 09.11.2023 г. с изпращане на уведомление до бенефициера съгласно чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, т.е. след изтичане на визирания в чл. 3, §3, ал. 2 от Регламент 2988/95 четиригодишен давностен срок, който е изтекъл на 22.05.2023 г. Приел е че в случая не е налице многогодишна програма по смисъла на чл.3, §1 от Регламент 2988/95 г., тъй като е налице проект, който се изпълнява с еднократно извършвани действия закупуване на самолетни билети, наем на автобус и пр. Обстоятелството, че Програма за транснационално сътрудничество Балкани Средиземно море е със срок 2014-2020 г., не обуславя извод, че изпълненият проект представлява многогодишна програма.

По тези съображения е приел акта за незаконосъобразен и го е отменил.

Решението е неправилно. Същото е постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила.

На първо място съдът не е изложил никакви съображения относно това дали възложителят е допуснал констатираните от ръководителя на НО нарушения и дали същите правилно са квалифицирани като нередности от страна на административния орган.

Правилно съдът е приел, че в случая Програмата за транснационално сътрудничество Балкани Средиземно море 2014-2020 не попада в обхвата на понятието многогодишна програма по смисъла на чл.3, §1 от Регламент 2988/95, но неправилно е приел, че за да определи дали в случая е налице многогогодишна програма следва да се преценява срокът и предметът на сключения по конкретната обособена позиция 2 Организиране на транспорт за участници в 4 семинара в чужбина договор.

На следващо място съдът не е изложил съображения относно това дали конкретният проект Образование, за идеи, изобретения и иновации за предприемачество, по който бенефициерът СБИФ, е получил финансиране по ПТС Балкани Средиземно море 2014-2020 може да се приеме за многогодишна програма по смисъла на чл.3, §1 от Регламент 2988/95 г., предвид тълкуването, направено в решение на съда от 15 юни 2017 г. по дело С-436/15 г., и ако може да се приеме за многогодишна програма дали давността по чл. 3, §1 от Регламента е изтекла. В цитираното решение съдът използва понятието проект като взаимозаменяемо на понятието програма, но никъде не използва понятията договор или обособена позиция като взаимозаменяеми на понятието програма.

Така в Решение на Съда (трети състав) от 15 юни 2017 г. по Дело C-436/15 е прието, че след като не е дефиниран в Регламент 2988/95, обхватът на понятието многогодишна програма следва да се определи, като се вземе предвид значението на всеки един от съставящите го термини, контекстът, в който те са използвани, и целите на правната уредба, за която то се отнася (вж. по аналогия решения от 6 октомври 2015 г., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C59/14, EU:C:2015:660, т. 22 и от 21 декември 2016 г., Interservice, C547/15, EU:C:2016:983, т. 20). В т. 46 е посочено, че най-напред по отношение на използваните термини следва да се отбележи, че терминът програма е с широко значение, а термините програма и проект могат да се използват като взаимнозаменяеми по смисъла на член 3, параграф 1 от посочения регламент. В т. 47 е прието, че многогодишна програма по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея, второ изречение от Регламент 2988/95 е широкоспектърно понятие, което би могло да се срещне във всички области от политиката на Съюза, в които има използване на негови бюджетни средства. В т. 48 съдът приема, че не може да се установи наличието на тясна терминологична връзка между това понятие и понятията, които се използват в инструментите за създаване на различните фондове за предоставяне на финансова помощ.

В цитираното решение на СЕС е прието, че проект като разглеждания в главното производство, който е с предмет разработване на система за управление на отпадъците в определен регион и за който е предвидено да се изпълнява няколко години и да се финансира със средства на Европейския съюз, попада в понятието многогодишна програма по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея, второ изречение от Регламент (ЕО, Евратом) 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности. Самият проект, по повод на който е отправено преюдициалното запитване, представлява Разработване на система за управление на отпадъците за регион Алитус в Литва.

Съгласно разпоредбата на чл. 172а, ал. 2 АПК към решението си съдът излага мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Цитираната разпоредба задължава съда да изложи към решението си мотиви, въз основа на които то е постановено, които мотиви следва да съдържат становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Именно в мотивите на съдебното решение следва да бъде даден отговор на важните и съществени въпроси поставени за решаване на делото. В тях следва да са изложени фактите и обстоятелствата, които съдът е приел за установени въз основа на преценката на събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност и по вътрешно убеждение. Съобразно приетите за установени обстоятелства съдът следва да квалифицира фактите и да направи съответните правни изводи, които също следва да бъдат изложени в мотивите на решението. При мотивиране на фактическите и правни изводи на съда, същият следва да се произнесе по фактическите и правни доводи и възражения на страните, както и да обсъди събраните по делото доказателства, да посочи върху кои от тях основава приетата за установена фактическа обстановка, като обоснове приемането им или изключването от доказателствения материал.

В случая съдът, както бе посочено и по-горе, не е обсъдил всички факти и обстоятелства, които са от значение за правилното решаване на съдебния спор. Съдът е приел, че давността по чл. 3,§1 от Регламента е изтекла, без да съобрази тълкуването на понятието многогодишна програма, което е дадено в решение на СЕС от 15 юни 2017 г. по Дело C-436/15 , относно взаимозаменяемостта на понятията проект и програма, като не е изложил съображения дали процесният проект Образование, за идеи, изобретения и иновации за предприемачество, по който бенефициерът е получил безвъзмездна финансова помощ по ПТС Балкани-Средиземно море 2014-2020 г., представлява многогодишна програма по смисъла на чл. 3, §1 от Регламент2988/95. Съдът не е изложил съображения и относно това дали са извършени от възложителя констатираните от ръководителя на НО нарушения, както и дали същите правилно са квалифицирани като нередности от страна на административния орган.

След като съдът не е разгледал всички фактически и правни основания за издаване на акта, настоящият съдебен състав не може за първи път да излага доводи в тази насока, с оглед забраната на чл. 220 АПК. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, пр. 2 АПК. Произнасянето по процесния административен акт при липса на фактически установявания и обосновани правни изводи на съда по нарушенията препятства възможността на настоящата инстанция да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт.

По изложените съображения, настоящият съдебен състав приема, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което налага отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд. При новото разглеждане на делото съдът следва да изложи съображения относно това дали процесният проект Образование, за идеи, изобретения и иновации за предприемачество, по който бенефициерът е получил безвъзмездна финансова помощ по ПТС Балкани-Средиземно море 2014-2020 г., представлява многогодишна програма по смисъла на чл.3, §1 от Регламент 2988/95 г., и ако да, дали е изтекла предвидената в чл.3,§1 от Регламент 2988/95 г. давност, както и относно това дали възложителят е допуснал констатираните от ръководителя на НО нарушения и дали същите правилно са квалифицирани като нередности от страна на административния орган.

По исканията за присъждане за разноски за настоящата съдебна инстанция ще се произнесе административният съд при новото разглеждане на делото на основание чл. 226, ал. 3 АПК.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 3 АПК, Върховният административен съд,