Решение № 15360 от 22.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11468/2011 г.

Решение № 15360 от 22.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11468/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Александър Еленков Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Николай Василев Гунчев от гр. Пазарджик срещу решение № 10689 от 18.07.2011 г. по адм. дело № 3062/2011 г. на Върховния административен съд, пето отделение.

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и е допустима. Разгледана по същество е основателна, но по съображения, различни от изложените в нея.

С посоченото решение тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, е отхвърлил жалбата на касационния жалбоподател срещу заповед № РД-10-221 от 25.01.2011 г. на министъра на образованието, младежта и науката, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител (ЗДСл) му е наложено дисциплинарно наказание "отлагане на повишението в ранг с една година".

С касационната жалба са инвокирани доводи за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, поради съществени нарушения на съдопроизводствени правила и поради необоснованост, основани на следните аргументи:

1. Съдът (тричленният състав на ВАС-V отд.) изобщо не бил обсъдил оплакването в жалбата, че в оспорената заповед липсват мотиви, макар на пръв поглед да изглеждало, че изискванията на чл. 97, ал. 1 ЗДСл са спазени, а така също съдът не бил обсъдил довода, че министърът на образованието, младежта и науката не е проучил възраженията на жалбоподателя, направени в писмените му обяснения и не е изложил контрааргументи защо ги намира за неоснователни. В този смисъл не било обсъдено възражението на жалбоподателя за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при налагане на наказанието, изразяващо се в това, че заповедта за дисциплинарно наказание била построена изцяло върху доклади на началника на РИО - Пазарджик без да бъдат събрани доказателства за твърдяните от същия началник нарушения, както и без трезва преценка какви вредоносни последици евентуално са били причинени от тези нарушения. Съдът бил игнорирал оплакването на жалбоподателя, че налагането на дисциплинарно наказание с оспорената заповед било извършено без да са изпълнени кумулативно предвидените в чл. 93, ал. 2 ЗДСл задължения на дисциплинарно наказващия орган не само да приеме, но и да обсъди писмените обяснения на служителя, а това било самостоятелно основание за отмяна на издадения акт по реда на чл. 93, ал. 2 ЗДСл без да се разглежда спорът по същество, поради което съдът бил длъжен да мотивира своето становище, а не само да констатира, че има приети обяснения и данни за извършено изслушване.

1. На следващо място, изложените от съда (тричленният състав на ВАС-V отд.) мотиви, касаещи конкретните дисциплинарни нарушения, за които е наложено дисциплинарното наказание, били твърде общи, незадълбочени и едностранчиви. Освен това съдът бил пропуснал да изложи мотиви във връзка с довода, че по отношение на дисциплинарното нарушение, описано в т. 1 на оспорената заповед, е налице просрочие при налагане на дисциплинарното наказание, съгласно чл. 94, ал. 1 ЗДСл. Неприемливо би било евентуално становище, че дисциплинарно наказващият орган бил узнал за нарушението едва при получаването на доклада на началника на РИО (Регионален инспекторат по образованието), гр. Пазарджик, от 23.07.2010 г.

1. И не на последно място при обсъждането на всяко едно конкретно нарушение от описаните в оспорената заповед съдът бил допуснал съществени нарушения на правилата по чл. 170 АПК за разпределение на доказателствената тежест в процеса.

Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд счита, че тези доводи са неоснователни с изключение на аргумента за допуснато нарушение на чл. 94, ал. 1 ЗДСл и то не само за първото, но и по отношение на всички дисциплинарни нарушения, описани в оспорената от жалбоподателя заповед на министъра на образованието, младежта и науката.

Министърът на образованието, младежта и науката е централен, едноличен, специализиран орган на изпълнителната власт за провеждане на държавната политика в областта на образованието, младежта и науката и за управление на системата на народната просвета - чл. 34, ал. 4 от Закона за народната просвета (ЗНП) и чл. 3, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерството на образованието, младежта и науката. В своята работа той се подпомага от една централна и 28 териториални администрации.

Централната администрация към министъра на образованието, младежта и науката е Министерството на образованието, младежта и науката, което подпомага министъра при осъществяване на правомощията му, осигурява технически дейността му и извършва дейности по административното обслужване на гражданите и юридическите лица.

Териториалните администрации към министъра на образованието, младежта и науката са регионалните инспекторати по образованието - чл. 35, ал. 2 ЗНП и чл. 144, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за народната просвета (ППЗНП). Те са юридически лица - чл. 35, ал. 3, изр. 1-во ЗНП. Това обстоятелство води до извода, че регионалните инспекторати по образованието са специализирани териториални администрации, създадени като юридически лица с нормативен акт (чл. 38, ал. 2, т. 3 от Закона за администрацията). Устройството им, функциите и организацията на дейността им са регламентирани с Правилник за устройството и дейността на регионалните инспекторати по образованието (ПУДРИО), издаден от министъра на образованието, младежта и науката в изпълнение на чл. 35, ал. 3, изр. 2-ро ЗНП. Този правилник структурира администрацията на регионален инспекторат по образованието в две административни звена: обща администрация, организирана в отдел "Административно-правно, финансово-стопанско и информационно обслужване" и специализирана администрация, организирана в отдел "Инспектиране и организационно-методическа дейност", който подпомага и осигурява осъществяването на правомощията на началника на регионалния инспекторат по образованието (чл. 7 от правилника).

Дейността на регионалния инспекторат по образованието, организирана в посочените два отдела, се осъществява от държавни служители и лица, работещи по трудово правоотношение - чл. 4, ал. 1 ПУДРИО, които заемат длъжности с наименования, определени в Единния класификатор на длъжностите в администрацията (арг. чл. 13, ал. 1 от Закона за администрацията) - от 01.01.2012 г. с наименование Класификатор на длъжностите в администрацията (§ 1, т. 1 от ПМС № 161 от 14.06.2011 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерския съвет, обн., ДВ, бр. 47 от 21.06.2011 г.). Според функциите, които изпълняват тези длъжности са ръководни, експертни и технически (арг. чл. 13, ал. 2 от Закона за администрацията). В сега действащия Единен класификатор на длъжностите в администрацията като ръководни са посочени длъжностите "началник на регионален инспекторат по образованието" (длъжностно ниво А5) и началник на отдел (длъжностно ниво А6).

От данните по делото е видно, че касационният жалбоподател изпълнява ръководната длъжност началник на отдел "Инспектиране и организационно-методическа дейност" (ИОМД) в Регионален инспекторат по образованието - гр. Пазарджик. Следователно той е ръководител на специализираната администрация в този инспекторат, чиято основна функция е да подпомага и осигурява осъществяването на правомощията на началника на регионалния инспекторат по образованието (чл. 7, ал. 3 ПУДРИО), който управлява регионалния инспекторат по образованието (чл. 3, ал. 1 ПУДРИО). Преките задължения на началникът на отдел ИОМД в Регионален инспекторат по образованието - гр. Пазарджик са изброени в раздел V на длъжностната характеристика, връчена на касационния жалбоподател на 30.03.3005 г. и втори път на 16.06.2008 г. Процесното дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 3 ЗДСл е наложено на касационния жалбоподател с оспорената от него заповед № РД-10-221 от 25.01.2011 г. на министъра на образованието, младежта и науката за няколко нарушения на тези задължения.

1. Ежегодно със свои решения Министерският съвет приема национални програми за развитие на средното образование. За 2009 г. това е РшМС № 146 от 12.03.2009 г. (необнародвано) за приемане и актуализиране на национални програми за развитие на средното образование. Една от тези програми е Национална програма "Оптимизация на училищната мрежа". За да изпълни свои задължения във връзка с тази национална програма, Министерството на образованието, младежта и науката, с писмо изх. № 9107-9 от 12.01.2010 г., подписано от главния секретар, е поискало от регионалните инспекторати по образованието в срок до 31.01.2010 г. да представят отчет за изпълнението на мерките по модулите "Оптимизиране на училищната мрежа" и "Рационализация на мрежата от професионални училища" на посочената национална програма. В писмото е посочена информацията, която трябва да бъде подадена за изпълнението на всяка мярка поотделно.

Това писмо е получено в Регионален инспектора по образованието - гр. Пазарджик на 13.01.2010 г. (регистрирано е с вх. № РД 21-82 от 13.01.2010 г.). Началникът на инспектората го е адресирал до касационния жалбоподател с указание исканият отчет да бъде изготвен и изпратен в министерството в срок до 25.01.2010 г.

С т. 1 на адресирания до министъра на образованието, младежта и науката доклад рег. № РД 21-965 от 21.07.2010 г. (вх. № 0513-159 от 23.07.2010 г. на МОМН) началникът на Регионален инспекторат по образованието (РИО) - гр. Пазарджик е уведомил министъра, че "г-н Гунчев е отговорил на 29.01.2010 г. с писмо изх. № РД 21-114/29.01.2010 г., като не е спазил определения му срок и е изпълнил само част от писмото и това е наложило обаждане от МОМН с искане за допълнителна информация". В писмените си обяснения, дадени в отговор на писмо изх. № 0513-159 от 09.08.2010 г., с което министърът е поискал такива, касационният жалбоподател не отрича, че не е спазил даденият му от началника на РИО срок (25.01.2010 г.), но акцентира на обстоятелството, че отговорът на РИО, изготвен от него, е с дата 29.01.2010 г., т. е. два дни преди крайния срок (31.01.2010 г., определен с писмото на гл. секретар) за представяне на отговор до министерството. Заявява че обобщаването на информацията е изисквало технологично време за събиране на първоначална информация от четирите общини в област Пазарджик - Панагюрище, Брацигово, Септември и Лесичово, които работят по националната програма и това е причината, поради която не е спазен срока, поставен от началника на РИО, но същественото, според него, е обстоятелството, че "информацията е събрана и обобщена в пълния изискван в писмото на г-н Вълчев (гл. секретар на МОМН) обхват, като в писмото - отговор на РИО ясно се подчертава, че оригиналните преписки с приложения и фактури са изпратени директно в МОМН от съответните общини, (още) преди получаването на писмото от МОМН". Кореспонденцията по телефона между РИО и МОМН била непрекъсната и поради това касационният жалбоподател е изразил становище, че не смята за последица на извършено от него нарушение проведените впоследствие разговори за уточняваща информация.

С т. 1 на заповедта за дисциплинарно наказание (№ РД-10-221 от 25.01.2011 г.) министърът на образованието, младежта и науката е приел, че като не е спазил срока, даден от началника на РИО, касационният жалбоподател не е изпълнил задължението си по т. 1 от раздел VI "Възлагане и планиране на работата" на длъжностната характеристика, а като не е изпълнил това свое служебно задължение точно и добросъвестно в определения срок, Николай Гунчев е нарушил чл. 21, ал. 1 във връзка с ал. 2 ЗДСл.

С посоченото по-горе решение тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че в случая е налице посоченото от министъра нарушение на служебните задължения, а жалбоподателят не е представил доказателства за наличие на обективни причини, довели до неспазването на определения срок. Очевидно акцентът в случая, според тричленния състав, се поставя върху неспазения срок 25.01.2010 г., поставен от началника на РИО, а не върху качеството на подадената информация.

Този извод следва да бъде споделен. Наложеното на жалбоподателя наказание не е уволнение, поради което, без да излага подробни аргументи какви слабости в подадената до министерството информация я правят непълна и поради това изпълнението на възложената задача неточно, с налагането на дисциплинарното наказание министърът на образованието, младежта и науката е показал на жалбоподателя, че счита периода от 12 дни (от 13.01.2010 г. до 25.01.2010 г.) за подходящ и достатъчен за изпълнението на възложената задача. Отговорът до Министерството на образованието, младежта и науката е подписан от началника на РИО, който несъмнено се е доверил на жалбоподателя като ръководител на отдела, чието основно предназначение е да го подпомага при осъществяването на възложените му правомощия. Искането на допълнителна информация, наречена от жалбоподателя доуточняваща, показва, че доверието е било опровергано. Касационният жалбоподател е свободен да реши за себе си дали ще приеме наложеното му дисциплинарно наказание като предупреждение, че следва да промени начина, по който изпълнява основното си задължение да ръководи честно и добросъвестно поверения му отдел, за да осъществява този отдел предназначението си да подпомага началника на РИО при изпълнението на неговите правомощия.

Дисциплинарните наказания се налагат не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му - чл. 94, ал. 1 ЗДСл. Законодателят е имал предвид откриване на нарушението от дисциплинарно наказващия орган. Обсъжданото сега нарушение е било открито от министъра на образованието, младежта и науката на 23.07.2010 г., на която дата е получил доклада на началника на РИО или най-късно на 09.08.2010 г., на която дата с писмо изх. № 0513-159 са поискани от жалбоподателя писмени обяснения. Заповедта за налагане на дисциплинарно наказание обаче е издадена на 25.01.2011 г., т. е. шест месеца или почти шест месеца след откриване на нарушението. Следователно по отношение на това нарушение оспорената от касационния жалбоподател заповед е издадена в нарушение на чл. 94, ал. 1, предл. 1-во ЗДСл.

1. Със Закона за изменение и допълнение на Закона за народната просвета (Обн., ДВ, бр. 50 от 30.05.2008 г.)е създаден институтът на защитените училища (§ 6е ДР на ЗНП). С § 13 от преходните и заключителни разпоредби на този закон Министерският съвет на Република България е задължен да приеме критерии за определяне на защитените училища и списък на тези училища. Това свое задължение Министерският съвет е изпълнил с Постановление № 212 от 02.09.2008 г. (обн., ДВ, бр. 80 от 12.09.2008 г. с последващи изменения и допълнения). Според чл. 5, ал. 1 на това ПМС списъкът със защитените училища се допълва (до 17.02.2009 г. - се обновява) ежегодно по мотивирано предложение на кмета на общината след решение на общинския съвет, към което се прилага становище на началника на съответния регионален инспекторат по образованието.

На 16.02.2010 г. в РИО Пазарджик е постъпило писмо (чийто изх. № дата не се четат на представеното с адм. преписка заверено ксероксно фотокопие, но писмото е с вх. № РД 22-384 от 16.02.2010 г. на РИО) от директора на Основно училище "Св. Климент Охридски" - с. Фотиново, община Батак, адресирано до началника на РИО Пазарджик, което завършва така: "Предвид гореизложеното моля за Вашето положително становище за представяне на мотивирано искане за включване на ОУ "Св. Климент Охридски" - с. Фотиново в списъка на защитените училища, като отговарящо на критериите по ПМС № 212/02.09.2008 г. и на условията и реда за допълнително финансиране." Върху това писмо началникът на РИО е поставил резолюция с дата 16.02.2010 г. и съдържание: "г-н Гунчев; за изпълнение; срок 22.02.2010 г." Върху писмото е положена и втора резолюция без дата и подпис със съдържание: "Становище се изготвя от Община Батак".

Началникът на РИО - Пазарджик е приел, че втората резолюция без подпис е поставена от началника на отдел ИОМД Николай Гунчев и отказът на Николай Гунчев да изготви исканото становище противоречи на чл. 5, ал. 1 ПМС № 212 от 2008 г., а с поставената от него втора резолюция "е подвел началника на РИО - Пазарджик относно процедурата по определяне на защитените училища и е създал пречки във връзка с кандидатстване на училището за промяна на статута му", поради което цялостното поведение на Николай Гунчев в случая представлява нарушение на т. 1 от раздел V "Преки задължения" на длъжностната характеристика за длъжността "началник на отдел ИОМД" (според която началникът на отдел ИОМД организира, координира и контролира прилагането на държавните образователни изисквания в детските градини, училищата и обслужващите звена на територията на областта). На основание чл. 8, ал. 1, т. 24 ПУДРИО с т. 2 на цитирания и в предходната т. 1 доклад изх. № РД 21-965 от 21.07.2010 г. е уведомил министъра на образованието, младежта и науката за това нарушение.

С т. 2 на дадените от него писмени обяснения касационният жалбоподател е изразил следното становище: "Не съм създал пречки във връзка с кандидатстването на ОУ "Св. Кл. Охридски" с. Фотиново за защитено училище и не съм давал никакъв устен или писмен отговор на началника на РИО относно казуса, тъй като не ме е питал за това. Нуе отговаря на истината твърдението, че съм подвел началника. Становище по писмо на Община Батак с вх. № РД 22-384-384/16.02.2010 г. (тук вероятно са допуснати две грешки: ако се касае за описаното по-горе писмо, получено в РИО на 16.02.2010 г., то е с вх. № 22-384, а не 22-384-384 и е на директора на ОУ - с. Фотиново, община Батак, а не на Община Батак) е изготвено от прекия отговорен ст. експерт по ОСО П. Нанева, подписано е от началника и е изпратено на общината в определения срок. Данните в становището са с последна актуализация 15.02.2010 г. ... Становището е изпратено от РИО - Пазарджик в община Батак в изискуемия срок и е регистрирано в МОМН от община Батак, заедно с целия набор документи с вх. № 1002-607/08.04.2010 г. Становището от РИО е изпратено в община Батак без изходящ номер (прилагам копие - приложение № 3)."

С т. 2 на оспорената заповед № РД 10-221 от 25.01.2011 г. министърът на образованието, младежта и науката е приел, че в този случай Николай Гунчев, в качеството му на началник отдел ИОМД, не е изпълнил задължението си по т. 1 от раздел VI "Възлагане и планиране на работата" от длъжностната си характеристика (началникът на отдел ИОМД изпълнява възложените му задачи от началника на РИО, свързани с дейността в образователната система) и с това е нарушил чл. 21, ал. 1 във връзка с ал. 2 ЗДСл.

В мотивите към оспореното с касационната жалба решение тричленният състав на ВАС-V отд. е приел, че "върху писмото е поставена резолюция и от жалбоподателя, в която се твърди, че това становище се изготвя от кмета на община Батак" и че "тези действия на жалбоподателя са създали пречки по кандидатстването на училището за промяна на статута му, поради което правилно административният орган е приел недобросъвестно и неточно изпълнение на служебните задължения от жалбоподателя по смисъла на чл. 21, ал. 1 и 2 от ЗДСл."

Този извод на тричленния състав е необоснован.

По делото липсват каквито и да било доказателства, че "тези действия на жалбоподателя са създали пречки по кандидатстването на училището (в с. Фотиново) за промяна на статута му". Останал е неизяснен въпросът ст. експерт Пенка Нанева по чие нареждане е изготвила становището по чл. 5, ал. 1 ПМС № 212 - по нареждане на началника на инспектората или по нареждане на прекия си ръководител (началникът на отдел ИОМД). Министърът на образованието, младежта и науката не е обсъдил становището, изразено от жалбоподателя с дадените от него писмени обяснения, а първата съдебна инстанция не е положила дължимата грижа да изясни посочените въпроси, които са от значение за разрешаването на съществения въпрос извършил ли е жалбоподателя посоченото в т. 2 на оспорената от него заповед дисциплинарно нарушение.

По-съществено е обаче обстоятелството, че и по отношение на това дисциплинарно нарушение заповед № РД 10-221 от 25.01.2011 г. е издадена в нарушение на чл. 94, ал. 1, предл. 1-во ЗДСл.

1. В останалите пунктове решението на тричленния състав е правилно (законосъобразно и обосновано). Неоснователно е оплакването за разместена доказателствена тежест. В т. 3 и т. 4 на заповед № РД 10-221 от 25.01.2011 г. министърът на образованието, младежта и науката е приел, че жалбоподателят "не е изпълнил възложената му задача", а в т. 7 на същата заповед е приел, че жалбоподателят "не е изпълнил задължението си ... да организира изготвянето на писмо - отговор". Така приетото от министъра представлява негово негативно твърдение (отрицание), а по правило отрицание не се доказва - на доказване подлежат само позитивни твърдения. В дадените от него писмени обяснения жалбоподателят подробно обяснява защо счита, че е изпълнил възложените му задачи и в какво се състои изпълнението на всяка от тези задачи. Тези негови обяснения съдържат позитивни твърдения и затова в негова (на жалбоподателя) тежест е било да представи или да посочи доказателства за тях.

1. Независимо от изложеното до тук, настоящият петчленен състав на Върховния административен съд, в изпълнение на задължението си по чл. 218, ал. 2 АПК да следи служебно за съответствието на оспореното пред него решение с материалния закон, констатира, че заповед № РД 10-221 от 25.01.2011 г. е издадена в нарушение на чл. 94, ал. 1, предл. 1-во ЗДСл, освен ако след 23.07.2010 г. (датата, на която доклад изх. № РД 21-965 от 21.07.2010 г. на началника на РИО Пазарджик е постъпил в МОМН) жалбоподателят Николай Гунчев е бил в законоустановен отпуск, по време на който сроковете по чл. 94, ал. 1 ЗДСл не текат - чл. 94, ал. 3 ЗДСл. По делото липсват данни, въз основа на които да се направи обоснован извод, че в случая сроковете по чл. 94, ал. 1 ЗДСл не са текли. Описаните в доклад изх. № РД 21-965 от 21.07.2010 г. на началника на РИО дисциплинарни нарушение са били открити от министъра на образованието, младежта и науката на 23.07.2010 г., на която дата е получил доклада на началника на РИО и най - късно на 09.08.2010 г., на която дата с негово писмо изх. № 0513-159 са поискани от жалбоподателя писмени обяснения. Според константната практика на Върховния административен съд нарушението следва да се счита за открито тогава, когато е установен конкретният държавен служител, осъществил с действия или бездействия съответното деяние, както и времето и място на извършването на това деяние. Дали то според своите съществени признаци от обективна и субективна страна представлява дисциплинарно нарушение, следва ли за него да бъде наложено дисциплинарно наказание и какво по вид, са все въпроси на последваща преценка на дисциплинарно наказващия орган. Тази преценка обаче следва да бъде извършена в двумесечен срок от откриване на нарушението. С изтичането на този срок се прекратява правото на дисциплинарно наказващия орган да наложи наказание за установеното от него дисциплинарно нарушение. Затова срокът по чл. 94, ал. 1, предл. 1-во ЗДСл е преклузивен и за неговото спазване съдът е длъжен да следи служебно.

По изложеното съображение настоящият петчленен състав на Върховния административен съд, счита, че оспореното с касационната жалба първоинстанционно съдебно решение е постановено в нарушение на чл. 94, ал. 1, предл. 1-во ЗДСл и следва да бъде отменено. На основание чл. 222, ал. 2, т. 2 АПК делото следва да бъде върнато за ново разглеждане от друг тричленен състав на Върховния административен съд.

Искането на касационния жалбоподател да му бъдат присъдени разноски по делото следва да бъде обсъдено при новото разглеждане на делото с оглед на неговия краен резултат, защото в хода на касационното производство не са представени доказателства за разноски, а в производството пред тричленния състав има само договор за правна помощ (на л. 14), по който жалбоподателят е заплатил възнаграждение за един адвокат в размер на 200 лв. и в договора не е посочено каква част от това възнаграждение за касационното производство.

Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, петчленен състав,