Решение № 6430 от 14.05.2014 г. на ВАС по адм. д. № 10633/2013 г.

Решение № 6430 от 14.05.2014 г. на ВАС по адм. д. № 10633/2013 г., III о., докладчик съдията Таня Куцарова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодек /АПК/ и е образувано по касационната жалба на Общински съвет Варна против решение № 1445 от 05.06.2013 г., постановено по адм. д. № 1706 по описа на Административен съд - Варна. Релевира оплакване за неговата недопустимост и неправилност, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Претендира отмяна на съдебното решение. Конкретните оплаквания са свързани с твърдение за недопустимост на решението, като се сочи, че съдът се е произнесъл по недопустима жалба. Според касационния жалбоподател нормата на чл. 360 от Кодекса на труда изключва от подведомствеността на съдилищата споровете относно освобождаването на някои категории служители, в които попадат кметовете и председателите на общинските съвети. Алтернативно се навежда довод, че липсва правен интерес за оспорването, както и че решението на общинския съвет представлява вътрешнослужебен акт, по отношение на който не намират приложение разпоредбите на АПК. Недопустимостта на решението, в частта, му с която е отменено решение № 916-2/29.04.2013 г. се обосновава с твърдение, че този акт не накърнява правната сфера на оспорващия и актът няма характер на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК. Ответникът по касационната жалба Христо Стоянов Бозов не изразява становище по нея. Представителят на Върховната административна прокуратура представя мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 21 от АПК от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима за разглеждане по същество, но е неоснователна. Производството пред Административен съд - Варна е образувано по жалбата на Христо Стоянов Бозов, избран от Общински съвет - Варна с решение № 895-1/16 от 27.03.2013 г. за временно изпълняващ длъжността кмет на община Варна до полагане на клетва на новоизбрания кмет на общината, против решение № 915-2/17/29.04.2013 г. на Общински съвет Варна, с което е отменено решение № 895-1/16/27.03.2013 г. Обжалва се и решение № 916/2/17/27.04.2013 г., с което на длъжността временно изпълняващ длъжността кмет на община Варна е избран Дмитър Тодоров Николов. Съдът е обсъдил събраните в преписката доказателства като е достигнал до извод, че оспорените решения на общинския съвет са във фактологическа и правна обвързаност, по тази причина е изследвал наличието на предпоставките за допустимост и основателност на жалбата спрямо двете решения на ОС Варна. Съдът е посочил, че актовете имат характер на индивидуални административни актове по см. на чл. 21 от АПК за оспорващия, засягат правната му сфера, поради което оспорването е допустимо. Развил е съображения, че общинският съвет, отменяйки решение № 895-1 от 27.03.2013 г., с което оспорващият е избран за временно изпълняващ длъжността кмет на община Варна, не е разполагал с материалноправните предпоставки, посочени в чл. 99 от АПК, въз основан на които да отмени влезлия в сила и ползващ се със стабилитет административен акт по чл. 42, ал. 4 от ЗМСМА. Според съда общинският съвет не е изложил мотиви, което сочи и на друго основание за незаконосъборазност на актовете. Решението на Административен съд - Варна е валидно и допустимо. Неоснователни са оплакванията за недопустимост на развилото се пред АС - Варна съдебно производство, поради изключване на съдебния контрол на първото от двете решения, с оглед нормата на чл. 360 от КТ. Тези доводи са били изтъкнати и пред първата инстнация в рамките на защитата на ответника - ОС - Варна, били са обсъдени и правилно не са били уважени. Както при избор на временно изпълняващ длъжността кмет на общината, така и при отмяната на това решение, Общинският съвет не действа в качеството си на работодател, а упражнява публична власт в качеството на орган на местно самоуправление, произтичаща от специален закон - ЗМСМА и Конституцията на Република България. Отношенията, свързани с упражняване на публична власт не са трудово-правни. Общинският съвет назначава временно изпълняващ длъжността кмет, поради предсрочно прекратяване на правомощията на избрания при пряк избор кмет, по силата на специално законово правомощие, намиращо правното си основание в чл. 42, ал. 4 от ЗМСМА. Общинският съвет, в хипотезата на чл. 42, ал. 4 от ЗМСМА, не действа като работодател, наемащ на трудов договор работник или служител. Както по време, така и след избора на временно изпълняващ длъжността кмет на общината, отношенията между тези два субекта, са извън плоскостта на гражданските правоотношения, те се развиват като публичноправни правоотношения във връзка с осъществяване на местното самоуправление. По тази причина, разпоредбите на Кодекса на труда не намират приложение и неоснователно Общинският съвет се позовава на разпоредбата на чл. 360 от КТ, за да обоснове недопустимостта на съдебния контрол за законосъобразност на актовете му. След избора на временно изпълняващ длъжността кмет на общината, последният изпълнява правомощията на кмет на общината в пълен обем, като съобразно правилото на чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА в това качество може да оспорва по съдебен ред незаконосъобразните актове на общинския съвет пред административния съд. По силата на специалната норма на чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА решенията на Общински съвет - Варна подлежат на контрол за законосъобразност от субектите, посочени в тази разпоредба, сред които е и кметът на общината. Нормата е специална спрямо разпоредбата на чл. 145 от АПК и дава право на субектите на ЗМСМА, като субекти осъществяващи публични функции, без доказване на правен интерес, да извършват взаимен контрол за законосъобразност на актовете и действията си, извън случаите на АПК, при които гражданите и организациите, при наличие на правен интерес могат да оспорват административните актове, които непосредствено засягат правната им сфера. Оспорването на решение № 915-2/17/29.04.2013 г. на Общински съвет Варна, с което е отменено решение № 895-1/16/27.03.2013 г. и решение № 916/2/17/29.04.2013 г., с което на длъжността временно изпълняващ длъжността кмет на община Варна е избран Дмитър Тодоров Николов, е допустима, както правилно е приел и административния съд. Правилни са констатациите на съда, че оспорените по съдебен ред решения от 27.04.2013 г. страдат от порок, свързан с липса на мотиви. Липсата на мотиви не дава възможност за преценка в какво производство и на какво правно основание се произнася органът. По тази причина, всякога липсата на мотиви е основание за отмяна на административния акт. По този въпрос съдебната практика е непротиворечива и постоянна. Преди да извърши констатация за липсата или наличието на фактическите и правните основания за издаване на оспорените актовете, съдът е следвало извърши проверка за наличие на компетентност на органа да постанови административния акт, това е първото от основанията за незаконосъобразност, съгласно чл. 146 от АПК. Компетентността на общинския съвет да избере временно изпълняващ длъжността кмет на общината, е предоставена с нормата на чл. 42, ал. 4 от ЗМСМА. Това е специална компетентност и представлява изключение от правилото кметът на общината да се избира в проведен пряк избор от избирателите. Така решението на общинския съвет, по волята на законодателя, замества пряката воля на избирателите и, макар и временно, определя лицето, което ще изпълнява длъжността кмет на общината. Законодателят е ограничил правото на общинския съвет спрямо лицата, от които може да бъде избран временно изпълняващия длъжността кмет - само до заместник-кметовете на общината. Както се посочи по-горе, макар и да изпълнява пълномощията на кмет временно, избраният по реда на чл. 42, ал. 4 от ЗМСМА, упражнява тези пълномощия в пълен обем. След като влезе в сила решението изпълнителния орган на общината е избран и започва да изпълнява правомощията си по закон. Предвид изключителния характер на компетентността по чл. 42, ал. 4 от ЗМСМА, възможността да се отменя решението, взето на това основание, следва също така да се предвиди по специален начин. Когато липсва специална норма, предоставяща компетентност на общинския съвет да извършва освобождаване на временно изпълняващия длъжността кмет, то встъпилия във временно изпълнение на длъжността кмет, следва да бъде освободен от тези правомощия от орган, който разполага с обща компетентност за освобождаване на лице от длъжност кмет - общинската избирателна комисия на основанията, предвидени в чл. 42, ал. 1 от ЗМСМА. В конкретния случай общинският съвет е иззел компетентност, с каквато не разполага по закон и е упражнил чужда компетентност. Като е приел решение за отмяна на решението си по чл. 42, ал. 2 от ЗМСМА, Общински съвет - Варна е постановил нищожен адимнистративен акт. След като първото от двете оспорени решения е нищожно, вторият избор на временно изпълняващ длъжност кмет на община Варна при неовакантена длъжност, сочи на нищожност на второто решение - компетентността, упражнена при втория избор все още не е възникнала. Разглеждайки спора по същество, съдът неправилно е приел, че като е отменил акта си по чл. 42, ал. 4 от ЗМСМА, общинският съвет е действал в хипотезата на чл. 99 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Целта на оспореното решение на общинския съвет е не преодоляване на пороци в предходното решение за избор от 27.03.2013 г., или съществено нарушение на изискванията за приемането му, или наличие на нови обстоятелства или писмени доказателства от значение за издаване на първото решение от 27.03.2014 г., които при решаване на въпроса не са могли да бъдат известни на страна в административното производство - основания за възобновяване на административното производство по чл. 99 и сл. от АПК. Резултатът от решението на общинския съвет е замяна на лицето, избрано за временно изпълняващ длъжност кмет на общината с друго лице. Целта на общинския съвет е избор на ново лице, което да изпълнява временно длъжността кмет на общината. Така решението от 29.04.2013 г. представлява нов по същността си акт, който подлежи на самостоятелен контрол за законосъобразност по чл. 145 и сл. от АПК, вр. чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА. Решението от 29.04.2013 г. не представлява индивидуален адимнистративен акт по см. на чл. 21 от АПК за жалбоподателя Бозов, тъй като същият не го засяга в качеството му на гражданин и не в това качество последният е обжалвал решението на общинския съвет. Както се посочи по-горе - актовете, постановени по реда на ЗМСМА от органите, посочени в чл. 45 от ЗМСМА, се оспорват на основанието, посочено именно в този текст на закона. По изложените съображения, решението на Административен съд - Варна следва да се отмени, като вместо него бъде постановено друго, с което оспорените решения на Общински съвет Варна бъдат обявени за нищожни. Водим от горното, Върховният административен съд