Решение № 10939 от 12.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 530/2018 г.

Решение № 10939 от 12.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 530/2018 г., III о., докладчик съдията Румяна Лилова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК, в редакцията на разпоредбите преди изменението, публ. в ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), във вр. с пар. 149, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на АПК, публ. в ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 1.01.2019 г. Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет – Сливен (ОбС – Сливен), чрез служител с юридическо образование, срещу Решение № 216 от 24.11.2017 г., постановено по адм. д. № 216 по описа на Административен съд – Сливен (АС – Сливен) за 2017 г. С обжалваното съдебно решение са отменени разпоредбите на: Индекс К9 от т. 3. 2. Индивидуални критерии, към чл. 3 от Приложение 1, Раздел 1, Глава първа, Раздел ІІ, в частта "Родител, работещ в района на детската ясла. Точки 5, т. "; Индекс К9 от т. 3. 2. Индивидуални критерии за избраните детски градини, към чл. 3 от Приложение 1, Раздел 2, Глава първа, Раздел ІІ, в частта "Родител, работещ в района на детската градина. Точки 5, т. "; и Индекс К9 от т. 3. 2. Индивидуални критерии за избраните ПГ към училищата, към чл. 3 от Приложение 1, Раздел 3, Глава първа, Раздел ІІ, в частта "Родител, работещ в района на училището. Точки 5, т. " от Наредбата за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски ясли, детски градини и полудневни подготвителни групи към училищата на територията на Община Сливен, приета от ОбС – Сливен (Наредба/та). Наред с това, ОбС – Сливен е осъден да заплати на Окръжна прокуратура – Сливен сумата от 40, 00 лв., представляваща разноски по делото. В касационната жалба се поддържа становище за постановяване на решението при наличието на касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК – неправилност поради нарушение на материалния закон и неговата необоснованост. Оспорва се приетото от съда, че в производството по приемане на протестираните разпоредби е допуснато нарушение на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), както и съображенията за приемане им в нарушение на Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.). Твърди, че не следва протестираните критерии да се тълкуват като прилагане на пряка дискриминация по отношение на децата, чиито родители не работят в района на детското заведение. По изложените в касационната жалба съображения се иска отмяната на обжалваното съдебно решение и присъждането на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. В съдебното заседание пред настоящия съд подателят на касационната жалба не се представлява. Ответникът – прокурор при Окръжна прокуратура – Сливен не представя писмен отговор на касационната жалба и не изразява становище по нея. В съдебното заседание пред настоящия съд ответникът не се явява и не се представлява. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното решение на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. С Решение № 216 от 24.11.2017 г., постановено по адм. д. № 216 по описа на Административен съд – Сливен за 2017 г., в производство по чл. 185 и сл. АПК, по протест на прокурор от Окръжна прокуратура - Сливен са отменени разпоредбите на: Индекс К9 от т. 3. 2. Индивидуални критерии, към чл. 3 от Приложение 1, Раздел 1, Глава първа, Раздел ІІ, в частта "Родител, работещ в района на детската ясла. Точки 5, т. "; Индекс К9 от т. 3. 2. Индивидуални критерии за избраните детски градини, към чл. 3 от Приложение 1, Раздел 2, Глава първа, Раздел ІІ, в частта "Родител, работещ в района на детската градина. Точки 5, т. "; и Индекс К9 от т. 3. 2. Индивидуални критерии за избраните ПГ към училищата, към чл. 3 от Приложение 1, Раздел 3, Глава първа, Раздел ІІ, в частта "Родител, работещ в района на училището. Точки 5, т." от Наредбата. Установено е от съда, че протестираните разпоредби от Наредбата са приети с Решение № 530 от 26.01.2017 г. на ОбС – Сливен, с което е приета Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски ясли, детски градини и полудневни подготвителни групи към училищата на територията на Община Сливен. На 23.12.2016 г. кметът на Община Сливен е внесъл в ОбС – Сливен Предложение с вх. № 30-00-1395 за приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата. В него посочил, че е необходимо да бъдат изменени и допълнени правилата за прием на деца в общинските детски ясли, детски градини и полудневни подготвителни групи към училищата на територията на Община Сливен. Приложени били проектът на Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата и мотиви към проекта. Предложението било публикувано на интернет страницата на ОбС – Сливен на 23.12.2016 г. и разгледано от постоянни комисии при ОбС – Сливен. На 23.01.2017 г. била проведена обществена дискусия във връзка с приемане на предложените разпоредби. На 25.01.2017 г. кметът на Община Сливен е внесъл в ОбС - Сливен изменение на Предложение с вх. № 30-00-1395 от 23.12.2016 г., в което посочил, че след извършени обществени консултации, постъпили предложения и сигнали от граждани и организации, както и проведени обсъждания в постоянните комисии към ОбС – Сливен била възникнала необходимост от изменение и допълнение на внесения проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата. Затова и на основание чл. 65, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на ОбС - Сливен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, изменя и допълва предложения от него проект. Във внесеното от кмета изменение на предложението били изброени текстовете от Наредбата, които се изменят или допълват. На 26.01.2017 г. било проведено заседание на ОбС – Сливен. По т. 6 от дневния му ред било включено за разглеждане предложение на Кмета на Община Сливен с вх. № 30-00-1395 от 23.12.2016 г. по описа на ОбС – Сливен. По проекта и по предложените изменения не били проведени разисквания. Било прието Решение № 530, с което ОбС – Сливен, основание чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) приел Наредба за изменение и допълнение на Наредба за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски ясли, детски градини и полудневни подготвителни групи към училищата на територията на Община Сливен. Решението било прието с поименно гласуване с 32 гласа "за", 0 гласа "против" и 0 гласа "Въздържали се", при общ брой на общинските съветници в ОбС – 41. Първоинстанционният съд приел протеста за допустим, а по същество за основателен. Посочил, че протестираните разпоредби са издадени при наличие на законова делегация и в рамките на материалната и териториална компетентност на ОбС – Сливен. Заседанието на ОбС – Сливен, на което са приети протестираните разпоредби било законно - на него са присъствали повече от половината от общия брой на съветниците, като решението е взето с необходимото мнозинство – повече от половината от присъстващите съветници. Съдът направил извод, че протестираните разпоредби са приети при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, разписани в чл. 26, ал. 3 – ал. 5 ЗНА, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 3 АПК. Мотивирал се, че въпреки указанията на съда, дадени с Разпореждане от 28.07.2017 г. и с Определение от 4.10.2017 г. по делото не били представени доказателства относно извършени процедури по чл. 26 ЗНА. Приел, че приложената разпечатка от интернет страницата на ОбС - Сливен удостоверява публикуване на проекта, внесен с предложението от 23.12.2016 г., а протестираните разпоредби се съдържали в проекта, внесен с предложението от 25.01.2017 г., прието на заседанието, състояло се на следващия ден - 26.01.2017 г. Направил извод, че по отношение на този проект не са изпълнени изискванията на чл. 26, ал. 3, ал. 4 и ал. 5 ЗНА, поради което счел, че при издаването на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Посочил, че заинтересованите лица не могли да представят своите предложения и становища, и те не могли да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид, поради това, че проектът на Наредбата, в който се съдържат протестираните разпоредби, не е бил оповестен публично, преди да бъде окончателно приет с решение на ОбС – Сливен. Наред с това, съдът приел, че протестираните разпоредби са приети и в нарушение на материалния закон – отменително основание по чл. 146, т. 4 АПК. Като се позовал на чл. 4, ал. 1 – ал. 3 ЗЗДискр. съдът посочил, че пряка дискриминация е налице винаги, когато някой, на основата на защитен признак, е по-неблагоприятно третиран, в сравнение с другиго при сходни обстоятелства. Предвид това направил извод, че протестираните разпоредби установяват в противоречие с чл. 4, ал. 1 ЗЗДискр. пряка дискриминация, тъй като в една и съща ситуация - кандидатстване за прием в детска ясла, детска градина и полудневна подготвителна група към училище, поставят в по-благоприятно положение една група деца поради личното и семейното им положение като роднини с лица, имащи определена месторабота, в сравнение с други деца в сходно положение - кандидати за прием, които нямат такива родители. В допълнение посочил, че разпоредбите са приети и в противоречие с принципите, установени в чл. 3, ал. 2, т. 3 и т. 4 от Закона за предучилищно и училищно образование (ЗПУО) и целта, която преследва законът. Решението е валидно, допустимо и правилно като резултат. Необосновани са изводите на първоинстанционния съд за допуснато нарушение на чл. 26, ал. 3 и ал. 4 ЗНА. За да направи извод, че в хода на производството по приемане на протестираните разпоредби е допуснато посоченото нарушение, съдът не е съобразил, че те са били част от предложението, внесено от кмета на Община Сливен още на 23.12.2016 г. Установява се, че в тази част предложението е било със следното съдържание: "Индекс К9 от т. 3. 2. Индивидуални критерии, към чл. 3 от Приложение 1, Раздел 1, Глава първа, Раздел ІІ, в частта "Родител, работещ в района на детската ясла. Точки 10, т. "; Индекс К9 от т. 3. 2. Индивидуални критерии за избраните детски градини, към чл. 3 от Приложение 1, Раздел 2, Глава първа, Раздел ІІ, в частта "Родител, работещ в района на детската градина. Точки 10, т. "; и Индекс К9 от т. 3. 2. Индивидуални критерии за избраните ПГ към училищата, към чл. 3 от Приложение 1, Раздел 3, Глава първа, Раздел ІІ, в частта "Родител, работещ в района на училището. Точки 10, т." С по – късно внесеното предложение от кмета на 25.01.2017 г. всъщност не са предложени нови разпоредби, които да не са били подложени на обществено обсъждане и консултации съобразно предписанието на чл. 26 ЗНА. Установява се, че текстовете са по същество идентични, с единствената разлика в броя на точките, които се получават за съответния критерий – вместо първоначалното предложение "10, т. ", съгласно внесеното на 25.01.2017 г. предложение – по тези критерии се получават по "5, т.". Предвид това, не е налице приетото от състава на АС – Сливен "самостоятелно основание за отмяна на протестираните разпоредби" поради това, че заинтересованите лица не са могли да представят своите предложения и становища, които от своя страна да бъдат разгледани и обсъдени. Не е било налице задължение за ОбС – Сливен да отложи решението си по предложението на кмета за приемане на изменение на Наредбата до ново изпълнение на процедурите във връзка с протестираните разпоредби. Въпреки това обаче, правилен като резултат е изводът на първоинстанционния съд, че протестираните разпоредби са приети в нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като според настоящия състав на Върховния административен съд за приемането им административният орган не е изготвил и представил мотиви, които да отговарят на изискването на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Такива не се съдържат нито в предложението от 23.12.2016 г., нито в това от 25.01.2017 г., нито пък се констатира да са приложени към тях. Първоинстанционният съд е приел, че в предложението на кмета от 23.12.2016 г. била изтъкната необходимостта от изменение и допълнение на правилата за прием на деца в общинските детски ясли, детски градини и полудневни подготвителни групи към училищата на територията на Община Сливен. Освен това посочил, че към него са приложени и мотиви, в които били изложени причините, налагащи приемането им, целите, които се поставят във връзка с прилагането им и очакваните резултати. Било посочено, че за прилагането им не са необходими финансови средства и разпоредбите не противоречат на норми от по – висока йерархия, както и на такива от правото на Европейския съюз. Установява се, че в предложението на кмета на Община Сливен от 23.12.2016 г. е посочено, че във връзка с регламентиране на правила и критерии за прием на деца в общинските детски ясли, детски градини и полудневни подготвителни групи към училищата на територията на Община Сливен като приложение към Наредбата "... се налага същата да бъде изменена и допълнена, като правилата за прием се утвърждават от общинския съвет и са неразделна част от Наредбата". Към това предложение са приложени предлаганите текстове, от които по пар. 6 са протестираните. В проекта критерият е К10 от индивидуалните критерии за избраните детски ясли, детски градини и ПГ към училищата: Родител/и, работещ/и в района на детската ясла, детската градина, училищата, което носи 10, т., като при записване се представя служебна бележка от работодател, съдържаща изходящ номер с мокър печат. Към предложението са приложени и "мотиви", видно от които като причина за приемането на предложеното изменение е изтъкнато съображението, че с правилата и критериите за прием се регулират отношения с висок обществен интерес, поради което било редно същите да бъдат включени в нормативния акт, който регламентира реда и начина за прием в детските заведения. Посочено е, че с приемането на разпоредбите се цели осигуряването на по – голяма прозрачност и обективизъм при разписването и утвърждаването на правила за прием и критерии за оценка при класиране на децата в образователните институции за предучилищно образование. Според посоченото по т. "Очаквани резултати" приемането на текстовете ще бъде показател, че общината стриктно спазва създадените и утвърдени от общинския съвет правила и норми, тъй като в негова компетентност е да регулира обществени отношения от местно значение. Отбелязано е също така, че за прилагането не са необходими финансови средства, както и това, че прилаганата наредба не противоречи на норми от по – висока йерархия и на европейското законодателство. На 25.01.2017 г. кметът на Община Сливен внася в ОбС – Сливен изменение на предложението от 23.12.2016 г., необходимостта от което възникнала след извършени обществени консултации, постъпили предложения и сигнали от граждани и организации, както и проведени обсъждания в постоянните комисии към ОбС – Сливен. По отношение на протестираните разпоредби изменението се състои в това, че критерият става К9 от индивидуалните критерии за избраните детски ясли, детски градини и ПГ към училищата: Родител, работещ в района на детската ясла, детската градина, училищата, което носи 5, т., като при записване се представя служебна бележка по основен трудов договор от работодател, регистриран не по-късно от 31.12. на предходната година, съдържаща изходящ номер с мокър печат. Въпреки дадените подробни и изчерпателни указания от първоинстанционния съд с разпореждането от 28.07.2017 г. други доказателства за изпълнение на процедурата по чл. 26, ал 3, във вр. с чл. 28, ал. 2 ЗНА не са представени по делото и не се твърди от касационния жалбоподател, че съществуват. Съгласно предписанието на чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът, следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съответстващ на посочените изисквания, и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора от ЗНА, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган (чл. 28, ал. 4 ЗНА). Подробната регламентация относно съдържанието на мотивите, съответно доклада, ведно с изискването за неговото публикуване на интернет страницата на институцията, свидетелства за ясно изразената воля на законодателя за гарантиране на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА - на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност, които формулират целите на разпоредбата. Спазването на тези изисквания обезпечава формиране волята на приемащия акта орган при регулация на конкретните обществени отношения, при съобразяване относимите обстоятелства след известяване на проекта и мотивите, съответно доклада към него, на всички заинтересовани лица. В настоящия случай тези правила са нарушени, доколкото изложените мотиви са общи и не въвеждат никаква яснота във връзка с причините, които налагат приемането на предложените критерии. Нарушението е на императивни правни норми, като неизпълнението на разписаните процедурни правила е от категорията на съществените нарушения, тъй като посочените разпоредби се явяват гаранция за формиране волята на съответния приемащ нормативния административен акт орган, при съобразяване на основните принципи на чл. 4, 8 и 12 АПК – за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност, и тези по чл. 26, ал. 1 ЗНА. Доколкото практически мотиви не са изложени в съответствие с изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА, ОбС - Сливен не е следвало да пристъпва към обсъждане на проекта (чл. 28, ал. 4 ЗНА). Предвид изложеното, като е пристъпил към приемане на протестираните разпоредби, ОбС - Сливен е процедирал при допуснато съществено нарушение на чл. 28, ал. 4 ЗНА. Липсата на конкретни и пълноценни мотиви, изпълнени със съдържание съгласно предписанието на чл. 28, ал. 2 ЗНА за приемането на протестираните разпоредби от Наредбата, обосновава извод за допуснато нарушение на посочената разпоредба, което се явява и основание за тяхната отмяна. Наред с това, тази липса не дава възможност на съда да извърши и проверка за материалната им законосъобразност в контекста на направените в протеста доводи за отмяна. По така изложените съображения, обжалваното решение, с което разпоредбите, предмет на контрол за законосъобразност от първоинстанционния съд са отменени е правилно по крайния си резултат и следва да се остави в сила. Ето защо и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение