Решение № 11614 от 2.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2264/2014 г.

Решение № 11614 от 2.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2264/2014 г., I о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Сдружение с нестопанска цел "Камара на строителите и енергетиците в България", представлявано от Борислав Димитров Лазаров, в качеството му на председател на Управителния съвет и "Българска Енергийна борса" АД, чрез същото лице Борислав Димитров Лазаров, но в качеството му на председател на Управителния съвет на търговското дружество.

В жалбата са развити съображения за незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 39, ал. 1 от Устройствения правилник на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране и нейната администрация, поради противоречие с разпоредбата на чл. 57, ал. 1 от АПК и на тази на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Иска се същата да бъде отменена като незаконосъобразно, както и да се присъдят направените съдебни разноски, включително за адвокатско възнаграждение.

Ответната страна по жалбата - Министерският съвет на Р България оспорва същата като неоснователна чрез процесуалния представител юрисконсулт Велико Демирев. Той представя и писмено становище, както и прави възражение за прекомерност на съдебните разноски и конкретно на адвокатското възнаграждение. Претендира присъждане на съдебни разноски.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава подробно заключение за неоснователност на жалбата.

Върховният административен съд, първо отделение, в настоящия си тричленен състав, след като прецени допустимостта на жалбата и наведените доводи, приема за установено следното от фактическа и правна страна:

Жалбата е процесуално допустима.

Сдруженията на юридически или физически лица, които са организационно обособени въз основа на закон, имат качеството на "организация" по смисъла на Административнопроцесуалния кодекс, съгласно даденото определение от допълнителната разпоредба на § 1, т. 2 на същия. Те могат да оспорват подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица. Правният интерес на съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни лични права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им (тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълк. дело № 4 по описа за 2009 г. на Общо събрание на съдиите от Върховния административен съд, с докладчик съдия Румяна Папазова). От представеното по делото удостоверение от 15.11.2013 г. по ф. дело № 718 по описа за 2012 г. на СГС, се установява, че това сдружение е регистрирано по реда на чл. 18 от Закона за юридическите лица с нестопанска цел (ЗЮЛНЦ) и има като предмет на основна дейност развитие и утвърждаване на новите технологии в енергетиката и строителството, създаване на Национална клирингова палата, Национална енергийна борса, поддържане и водене на Единен регистър на енергетика и строителя, защита на професионални и браншови интереси на енергетиците и строителите в страната и в участие в разработването на стратегии, анализи и програми за развитие на енергетиката и съдействие за изпълнението им, даване на становища и участие в изготвянето на нормативни актове и др. При съобразяване с поставеното в чл. 186 от АПК следва да се съобрази и целта, за която е създадено сдружението - жалбоподател, която отново е определена в посоченото удостоверение и се свежда до създаване на Клирингова палата - с цел намаляването на вътрешната задлъжнялост в браншовете, договорен арбитраж, медиация, гарантиране и финансово обезпечаване на договореностите в браншовете, както и създаване на Енергийна борса - с цел търговия с енергийни сертификати и въглеродни емисии, създаване и поддържане на единен регистър на енергетика и строителя, създаване на етичен кодекс на енергетика и на етичен кодекс на строителя.

Вторият жалбоподател е акционерно дружество, което има същото качество на "организация" по смисъла на Административнопроцесуалния кодекс, съгласно даденото определение от допълнителната разпоредба на § 1, т. 2 на същия. То може да оспорва подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси. От представеното по делото извлечение от търговския регистър се установява, че акционерното дружество има за предмет на дейност организиране на регулиране пазар на енергийни носители, енергия, енергийни сертификати и въглеродни емисии и производните деривати като система за търговия, която среща или съдейства за срещането на интересите за покупка и продажба на допуснати до търговия, на множество трети страни, в рамките на системата и въз основа на правила, като резултатът е сключване на сделки. От представеното по делото заявление е видно, че този жалбоподател е заявител и за получаване на лицензии по смисъла на Наредба № 3 от 21.03.2013 г. за лицензиране на дейностите в енергетиката.

Предмет на оспорване е подзаконова разпоредба от посочения Устройствен правилник на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране и нейната администрация, като същият е приет на основание чл. 16, ал. 2 от Закона за енергетиката с Постановление на Министерския съвет № 122 от 9.06.2004 г., (обн., ДВ, бр. 52 от 18.06.2004 г., в сила от 18.06.2004 г., изм. и доп., бр. 49 от 14.06.2005 г., изм., бр. 83 от 18.10.2005 г., в сила от 18.10.2005 г., изм. и доп., бр. 48 от 13.06.2006 г., в сила от 1.05.2006 г., изм., бр. 55 от 17.06.2008 г., в сила от 1.06.2008 г., бр. 58 от 30.07.2010 г., в сила от 30.07.2010 г., изм. и доп., бр. 57 от 26.07.2011 г., в сила от 26.07.2011 г., бр. 107 от 31.12.2011 г., в сила от 1.01.2012 г., бр. 90 от 16.11.2012 г., в сила от 16.11.2012 г., бр. 103 от 29.11.2013 г., в сила от 29.11.2013 г.).

Съгласно чл. 10, ал. 1 от ЗЕ, регулирането на дейностите в енергетиката и във водоснабдяването и канализацията се осъществява от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, която според ал. 2 от същата правна норма тя е независим специализиран държавен орган - юридическо лице, със седалище София. В изпълнение на чл. 16, ал. 2 от същия цитиран закон, според която разпоредба дейността на комисията, структурата и организацията на нейната администрация се определят в устройствен правилник, приет от Министерския съвет, е издаден обсъжданият устройствен правилник. От своя страна, разпоредбите на чл. 1 и на чл. 2 от Устройствения правилник възпроизвеждат посочените правни разпоредби от закона, като с него се определят организацията на работа и редът на дейност на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, тя е независим специализиран държавен орган и осъществява регулирането на дейностите в енергетиката в съответствие с разпоредбите на ЗЕ и на водоснабдителните и канализационните (В и К) услуги в съответствие с разпоредбите на Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги (ЗРВКУ).

Така, за да се направи извод, че жалбата е процесуално допустима, следва да се съобразят изискванията на разпоредбата на чл. 186 от АПК, вече посочени по-горе, която от една страна определя активно легитимираните лица, които могат да търсят съдебна защита по посочения ред и срещу посочения в нея вид административен акт, а от друга изисква обективно нарушаване или застрашаване на техни права, свободи или законни интереси, или за които той поражда задължения. Доколкото жалбоподателите са юридическо лице с нестопанска цел и търговско дружество, което също е юридическо лице, и имат за предмет на дейност конкретно посочената по-горе и за двамата, то следва да се приеме, че жалбата е процесуално допустима. Освен това, нарушаване или застрашаване на права, свободи и законни интереси, или пораждане на задължения от този конкретен подзаконов акт/негова разпоредба по делото се обуславят от твърдяно засягане или нарушаване на правни норми от по-висок ранг, каквито се явяват двете законови разпоредби на чл. 57, ал. 1 от АПК и на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), което нарушение се реализира с издаване на Устройствения правилник за дейността на ДЕКЕВР и неговата администрация, съответно с неговата разпоредба, която е предмет на оспорване. В резултат на това и самата тя, като противоречаща на същите, респ. като незаконосъобразна, засяга права и интереси на лицата от сдружението - жалбоподател, както и на другия жалбоподател.

Разгледана по същество жалбата е неоснователна.

Разпоредбата, която е предмет на оспорване, а именно чл. 39, ал. 1 от Правилника, има следното съдържание:

Чл. 39. (1) Проучването по преписките се извършва в срокове, определени от председателя, които не могат да бъдат по-дълги от:

1. по чл. 37, ал. 4, т. 1 - 60 календарни дни; (т. 1 гласи: утвърждаване или определяне на цени по ЗЕ и ЗРВКУ),

1. по чл. 37, ал. 4, т. 2 - 60 календарни дни; (т. 2 гласи: предложения на енергийните предприятия за общите административни актове, издавани от комисията),

1. по чл. 37, ал. 4, т. 3 - 45 календарни дни; (т. 3 гласи: издаване, изменение, прекратяване или отнемане на лицензии, както и разрешенията към тях),

1. по чл. 37, ал. 4, т. 4 - 30 календарни дни; (т. 4 гласи: одобряване на общите условия на договорите по ЗЕ и ЗРВКУ),

1. по чл. 37, ал. 4, т. 5 - 60 календарни дни; (т. 5 гласи: доброволно уреждане на спорове),

1. по жалби извън тези по чл. 22 ЗЕ - 30 календарни дни; (чл. 22 ЗЕ, в която норма е уредено правомощието на комисията да изисква информация и документи в посочените в нея хипотези),

1. (нова - ДВ, бр. 49 от 2005 г.) по чл. 37, ал. 4, т. 6 - 15 календарни дни. (т. 6 гласи: даване на становище за съответствие на проекти на концесионни и други видове договори за управление на В и К системите със ЗРВКУ и подзаконовите нормативни актове по прилагането му).

Двете разпоредби, тази, за която се твърди, че е незаконосъобразна и тази, която се цитира в същата тази обсъждана правна норма, се намират в Глава четвърта "Организация на работа на комисията и нейната администрация", раздел II "Проучване на преписките" от Устройствения правилник. В тази норма, към която е направено препращане, а именно чл. 37, ал. 4, т. 1 до т. 8, изрично и изчерпателно са посочени случаите, в които се назначават работни групи от председателя на ДКЕВР за проучване на преписките, образувани по писмено заявление, жалба или за даване на становище, чрез резолюция на същия председател и възлага на съответния директор - докладчик по преписката. В тази и следващите правни норми е уредено разглеждането на повдигнатия със заявлението, жалбата или искано становище въпрос, спор или мнение, като проучването на преписката приключва с издаването на писмен доклад от докладчика /докладчиците - директор/ директори, който се подписва и се представя на председателя на комисията, като същият този доклад на работната група следва да бъде приет на нейно заседание, поради което и се насрочва открито заседание на същата.

В жалбата се застъпва като първо твърдение за незаконосъобразност това, за пряко противоречие на цитираната разпоредба на императивната разпоредба на чл. 57, ал. 1 от АПК, в която е записано, че административният акт се издава до 14-дни от датата на започване на производството. Според жалбоподателя е налице противоречие дори и в случаите по ал. 5 и ал. 6 от същата норма, когато актът се издава до един месец от започване на производството или най-късно на първото заседание, когато органът, който го издава е колективен. Той извлича аргументите и съображенията си основно от възможността на заинтересуваното лице да потърси защита чрез съдебно оспорване на акт, който ДКЕВР издава при спазване от негова страна на цитираните административнопроизводствени правила, което именно поради това обстоятелство на съобразяване с тези правила води до нарушаване на същото това право на защита на всеки един правен субект. Другият довод на жалбоподателя е, че се създава несигурност в правния мир, понеже не е ясно кои правни норми следва да се съобразяват - дали тези в Устройствения правилник или тези в Административнопроцесуалния кодекс.

Настоящият съдебен състав намира, че жалбата е неоснователна по така цитираните твърдения от жалбоподателя, понеже Устройственият правилник регламентира, съгласно чл. 1 от него организацията на работа и редът на дейност на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, както и структурата, организацията на работа, и числеността на нейната администрация. В оспорената разпоредба се уреждат сроковете, в който следва да се проучат и разгледат образуваните при комисията преписки, като това се финализира със съставяне на писмен доклад, след което преписката се внася за разглеждане в открито заседание на комисията. Тези срокове освен че имат инструктивен характер, но те се явяват и диференцирани по продължителност, с оглед заявлението, жалбата или искането за становище, с които е сезирана комисията и в тях не се постановява крайният акт, видно от чл. 44, ал. 4 и ал. 5 от Устройствения правилник.

В жалбата са изложени преди всичко съображения относно сроковете за издаване, изменение, прекратяване или отнемане на лицензии, както и разрешенията по тях, и за утвърждаване или определяне на цени по ЗЕ и ЗРВКУ (чл. 39, ал. 1, т. 1 и т. 3 от Устройствения правилник). В Закона за енергетиката, въз основа на който е издаден процесният подзаконов нормативен акт, в чл. 41, ал. 3 от него е предвидено, че в срок до три месеца комисията издава или мотивирано отказва издаването на лицензия и утвърждава или определя съответните цени. Преценката на оспорваната разпоредба следва да се основава преди всичко на връзката й със Закона за енергетиката и Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги, понеже тези актове освен, че са нормативни актове от по-висок ранг, но имат и специален характер, и въз основа на първия от тях е издаден Устройственият правилник, в който тя се съдържа и в изпълнение на който са регламентирани и сроковете за произнасяне. С оглед на това и разпоредбите в процесния правилник имат специален характер, какъвто характер имат и законовите разпоредби. Разпоредбата, на която се позовават жалбоподателите, а именно чл. 57, ал. 1 от АПК има общ характер, като според тях нейното императивно съдържание и фактът, че представлява "кодифицирана законова материя", уреждаща точно издаването на административни актове, каквито са и решенията за даване на различни видове лицензии от ДКЕВР, обуславят извода, че тя следва да бъде прилагана. При тази твърдяна конкуренция между вида на правните норми, не може да се изведе твърдение за незаконосъобразност на специалната норма спрямо общата норма, доколкото първата е подзаконова по естеството си и има вътрешнослужебно предназначение - да регулира отношенията по повод подготовката за издаване на крайния акт - решението на комисията. Неточно е и извеждането на довод за незаконосъобразност, поради невъзможност за осъществяване на съдебен контрол, който е втората фаза от съдебно-административното производство и доколкото обсъжданите срокове са относими само към част от административното производство. Освен това следва да бъде споделено становището и на ответната страна в производство, според което законовите срокове за произнасяне, уредени в ЗЕ, към който препраща и чл. 5 от ЗРВКУ в тази част, са по-дълги и са съобразени и в други подзаконови нормативни актове и процедурите, които уреждат. Това са Наредба № 3 от 21.03.2013 г. за лицензиране на дейностите в енергетиката; Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия; Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране на цените на природния газ; Наредба № 5 от 23.01.2014 г. за регулиране на цените на топлинната енергия.

В жалбата не се съдържат аргументи и доводи относно определените в оспорената разпоредба на чл. 39, ал. 1, т. 2 от Устройствения правилник срокове за произнасяне по предложенията от енергийните предприятия за общите административни актове, издавани от комисията, понеже срокът за издаване на индивидуален административен акт по АПК очевидно тук не може да бъде съобразяван поради естеството на актовете. Аналогичен е изводът и относно чл. 39, ал. 1, т. 7 от Устройствения правилник относно сроковете, в които следва да се дадат становище за съответствие на проекти на концесионни и други видове договори за управление на В и К системите по ЗРВКУ и подзаконовите актове за прилагането му, понеже това са различни производства, различни от това по издаване на индивидуален административен акт. Относно определението в чл. 39, ал. 1, т. 5 от Устройствения правилник срокове да произнасяне в процедурата по доброволно уреждане на спорове, то тя е регламентирана в чл. 22 от ЗЕ, като са уредени и срокове за произнасяне, като е налице съответствие между уредените в тях срокове. Жалбата в тази й част е неоснователна.

По повод втория спорен момент относно твърдяна незаконосъобразност на разпоредбата, поради противоречие с нормата на чл. 26 от ЗНА, според която проектът на нормативен акт се публикува на интернет-страницата на органа, съставил проекта, то направеното оспорване в тази му част също е неоснователно. Процесният Устройствен правилник е приет с Постановление № 122 на Министерския съвет от 9.06.2004 г. (ДВ, бр. 52 от 18.06.2004 г.). Нормата на чл. 26 от ЗНА е приета със ЗИДЗНА, § 15 (обн., ДВ, бр. 46 от 2007 г.) и влиза в сила от 1.01.2008 г., поради което тя не е действащо право при приемането на правилника и конкретно не може да се твърди несъобразяване и противоречие със посочената законова разпоредба, което води до незаконосъобразност на оспорената правна разпоредба. Жалбата и в тази част е неоснователна.

При този изход от делото следва да се присъдят съдебни разноски, на основание чл. 143 от АПК в размер на 400.00 лв., представляващи юрисконсултско възнаграждение.

Съобразно изложеното жалбата следва да се отхвърли като неоснователна, поради което и на основание чл. 193 от АПК, Върховният административен съд, първо отделение,