Решение № 832 от 24.1.2024 г. на ВАС по адм. д. № 62/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието и храните (с предишно наименование министър на земеделието), подадена чрез пълномощник юрисконсулт П. Шишова - Маринова, срещу решение 1014/13.10.2022 г., постановено по адм. дело 274/2022 г. по описа на Административен съд София област (АССО), в частта, в която по жалба на НОВИЗЕМ ЕООД, [ЕИК] е отменена издадената от него заповед РД 09-150 от 25.02.2022 г., с която са одобрени окончателни специализирани слоеве Физически блокове (ФБ) и Площи, допустими за подпомагане (ПДП) за кампания 2021 г. в частта, в която от одобрения окончателен специализиран слой ПДП за кампания 2021 г. са изключени изцяло или отчасти заявените за подпомагане от НОВИЗЕМ ЕООД парцели, както следва: БЗС-06851-13-1-1 със заявена за подпомагане площ от 0. 81ха и изключена като недопустима съгласно оспорената заповед площ от 0. 14ха; БЗС 06851-137-1-1 със заявена за подпомагане площ от 0. 42ха и изключена като недопустима площ от 0. 26ха; БЗС 06851-142-2-1 със заявена за подпомагане площ от 0. 62ха и изключена като недопустима площ от 0. 34 ха; БЗС 06851-142-1-2 със заявена площ от 1. 57ха и изключена площ от 0. 39ха; БЗС 06851-17-4-1 със заявена площ от 1. 3 ха и изключена за подпомагане площ от 0. 78 ха; БЗС 06851-17-6-1 със заявена площ за подпомагане от 0. 97ха и изключена като недопустима площ от 0. 56 ха; БЗС 06851-18-3-2 със заявена площ от 2. 3ха и изключена като недопустима площ от 1. 68ха; БЗС 06851-18-4-1 със заявена площ от 2. 48ха и изключена площ от 1. 63ха; БЗС 06851-18-5-1 със заявена площ от 0. 77ха и изключена като недопустима площ от 0. 23ха; БЗС 06851-18-6. 2 със заявена за подпомагане площ от 0. 19ха и изключена като недопустима площ от 0. 14ха; БЗС 06851-26-1-1 със заявена площ от 0. 85ха и изключена като недопустима 0. 18ха; БЗС 06851-282-1-1 със заявена площ за подпомагане от 0. 91ха и изключена като недопустима площ от 0. 86 ха; БЗС 06851-81-4-1 със заявена площ от 0. 49 ха, изцяло изключена като недопустима за подпомагане, както и за БЗС 06851-13-2-1 над размера от 0. 08 ха; За БЗС 06851-13-3-1 над размера от 0. 3 ха; За БЗС 06851-138-1-1 над размера от; За БЗС 06851-143-1-1 над 0. 2 ха и за БЗС 06851-145-3-1 над 0. 07 ха, и преписката е върната на министъра на земеделието (понастоящем с наименование министър на земеделието и храните) в тази част за ново произнасяне, при спазване на указанията по тълкуване и прилагане на закона, дадени в мотивите на решението. Присъдени са разноски в полза на жалбоподателя. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на обжалваното решение в атакуваната му част поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касаторът твърди, че съдът безкритично е възприел изводите на вещото лице по извършената съдебно-техническа експертиза (СТЕ), които са в противоречие с доказателствата по делото. Оспорил е експертизата пред първата инстанция и е поискал назначаването на повторна, но такава не е допусната от съда. Счита, че единствените официално удостоверяващи състоянието на процесните площи документи и данни са именно тези от извършените теренни проверки по време на кампания 2021 г. Поддържа становище за законосъобразност и коректност на извършените теренни проверки. Твърди, че неправилно съдът се е предоверил на заключението на вещото лице, чиито изводи са непълни и грешни, базирани на неточни и несъществуващи изисквания, както и на нерелевантни за кампания 2021 г. данни. Въз основа на направените оплаквания иска отмяна на съдебното решение в обжалваната част и постановяване на ново, с което да се отхвърли жалбата на НОВИЗЕМ ЕООД срещу заповед РД 09-150 от 25.02.2022 г. по отношение на процесните парцели, подробно описани по-горе, които са изключени от окончателния специализиран слой ПДП за кампания 2021 г. с процесната заповед. В съдебно заседание поддържа касационната жалба и претендира разноски за настоящата инстанция - заплатената държавна такса и юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касация НОВИЗЕМ ЕООД, чрез адвокат Хр. Стойкова, в писмен отговор излага подробни съображения за неоснователност на касационната жалба. Иска същата да бъде оставена без уважение, а решението на АССО в обжалваната му част да бъде оставено в сила като правилно, обосновано и законосъобразно. Претендира разноски съобразно приложен списък по чл. 80 от ГПК. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като прецени данните по делото и обсъди доводите на страните, констатира следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК против подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество въз основа на релевираните основания и с оглед разпоредбите на чл. 218, ал. 1 и ал. 2 от АПК, тя е основателна. От фактическа страна по делото е установено, че със заявление с уникален идентификационен номер (УИН) 23/190521/09927 НОВИЗЕМ ЕООД, в качеството си на регистриран земеделски стопанин, е заявил за подпомагане по схеми и мерки за директни плащания за кампания 2021 г. общо 107 бр. парцела, включително и описаните по-горе 18 парцела, по отношение на които с обжалваното пред настоящата инстанция решение е отменена заповед РД 09-150 от 25.02.2022 г. на министъра на земеделието (понастоящем министър на земеделието и храните) за одобряване на окончателни специализирани слоеве ФБ и ПДП. Със заповед РД-09-1194 от 15.12.2021 г. на министъра на земеделието е одобрен проект на специализирания слой ПДП за кампания 2021 г., като площ в размер на 9.42 ха от заявените от НОВИЗЕМ ЕООД общо за подпомагане 107 бр. парцела е приета за недопустима. Срещу проекта дружеството е подало възражение от 22.12.2021 г. по отношение на изключените като недопустими площи спрямо слой ПДП. След разглеждане на възражението от страна на Министерството на земеделието е направена корекция от 0.03 ха, като размерът на недопустимата за подпомагане площ, заявена от НОВИЗЕМ ЕООД за кампания 2021 г., е сведена до 9.39 ха. Последвало е издаването на процесната заповед РД 09-150 от 25.02.2022 г., съгласно която 21 бр. парцели с обща площ 9.32 ха, заявени от дружеството жалбоподател и настоящ касационен ответник, са обявени за недопустими за подпомагане спрямо слой ПДП. Безспорно е установено по делото, че процесните площи, изключени от ПДП попадат извън извършеното през годината самолетно заснемане, т.е. за териториите, в които се намират спорните площи, актуализацията на специализирания слой ПДП за 2021 г. е извършена само чрез теренни проверки на физическите блокове, в които има заявени площи. В хода на съдебното производство, по искане на жалбоподателя, административният съд е назначил съдебно-техническа експертиза, изготвена от вещото лице И. Иванова. По делото е представено писмено заключение, вещото лице е изслушано и в открито съдебно заседание на 29.09.2022 г. Съдът е предоставил възможност на страните да поставят въпроси на вещото лице. След изчерпване на въпросите и при наличие на оспорване на експертизата от страна на процесуалния представител на административния орган и направено от него искане за допускане на повторна експертиза, съдът е коментирал, че намира изготвеното заключение за обосновано и компетентно изпълнено. Без да изложи повече мотиви и съображения го е приел и приложил по делото. Едва след това се е произнесъл по направеното от пълномощника на министъра искане за изготвяне на повторна СТЕ, като е оставил същото без уважение. В подкрепа на това становище е посочил единствено, че съгласно чл. 201 от ГПК повторна експертиза се назначава, когато изготвеното заключение е необосновано и възникне съмнение за неговата правилност, каквито обстоятелства в настоящия случай съдът не констатира да са налице. В същото съдебно заседание е допуснат до разпит воденият от жалбоподателя свидетел Ст. С. Атанасов съсед по имот на НОВИЗЕМ ЕООД, който дава общи сведения за това, че имотите, поддържани от жалбоподателя, са в добро екологично състояние, не знае точно колко са, но знае къде се намират. За да отмени заповедта на министъра на земеделието (понастоящем министъра на земеделието и храните) по отношение на описаните подробно по-горе общо 18 парцела, изключени изцяло или частично от окончателния специализиран слой ПДП за кампания 2021 г., първоинстанционният съд е приел, че заповедта е издадена от компетентен административен орган, но в оспорената си част е немотивирана, издадена е при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с приложимия материален закон. Според съда приложените в административната преписка протоколи от извършени специализирани теренни проверки не отразяват в достатъчна степен фактическите констатации на органа за недопустимост на площите, както и съдържат непълна и неточна законова квалификация, поради което заповедта се явява немотивирана. След подробно възпроизвеждане на установяванията на вещото лице по отношение на всеки един от изследваните парцели поотделно, от правна страна съдът заключава, че от така събраните по делото доказателства не може да се установи по категоричен начин състоянието на проверяваната площ изцяло, поради което приема, че констатациите на административния орган не са доказани и обосновани надлежно във връзка със следните парцели: БЗС-06851-13-1-1 със заявена за подпомагане площ от 0. 81ха, и изключена като недопустима съгласно оспорената заповед площ от 0. 14ха; БЗС 06851-137-1-1 със заявена за подпомагане площ от 0. 42ха и изключена като недопустима площ от 0. 26ха; БЗС 06851-142-2-1 със заявена за подпомагане площ от 0. 62ха и изключена като недопустима площ от 0. 34 ха; БЗС 06851-142-1-2 със заявена площ от 1. 57ха и изключена площ от 0. 39ха; БЗС 06851-17-4-1 със заявена площ от 1. 3 ха и изключена за подпомагане площ от 0. 78 ха; БЗС 06851-17-6-1 със заявена площ за подпомагане от 0. 97ха и изключена като недопустима площ от 0. 56 ха; БЗС 06851-18-3-2 със заявена площ от 2. 3ха и изключена като недопустима площ от 1. 68ха; БЗС 06851-18-4-1 със заявена площ от 2. 48ха и изключена площ от 1. 63ха; БЗС 06851-18-5-1 със заявена площ от 0. 77ха и изключена като недопустима площ от 0. 23ха; БЗС 06851-18-6. 2 със заявена за подпомагане площ от 0. 19ха и изключена като недопустима площ от 0. 14ха; БЗС 06851-26-1-1 със заявена площ от 0. 85ха и изключена като недопустима 0. 18ха; БЗС 06851-282-1-1 със заявена площ за подпомагане от 0. 91ха и изключена като недопустима площ от 0. 86 ха; БЗС 06851-81-4-1 със заявена площ от 0. 49 ха, изцяло изключена като недопустима за подпомагане. Съдът е приел също така, че в случая са нарушени правилата по раздел VI, т. 1 и т. 3 от Указанията за извършване на специализирани теренни проверки на физически блокове за 2021 г., съставляващи приложение 2 към заповед РД-09-761 от 27.07.2021 г., издадена от министъра на земеделието, храните и горите (понастоящем министъра на земеделието и храните). Този извод, както и извода за липса на безспорни доказателства, установяващи недопустимост изцяло или отчасти на процесните площи за подпомагане, съдът е извел единствено въз основа на приетото по делото заключение на вещото лице. Позовавайки се на него, съдът е приел, че липсват обективни заснемания, които да доказват по категоричен начин приетите от административния орган фактически установявания. Съдът се е доверил на извършения от вещото лице анализ на наличните по преписката технически данни и снимков материал, като е възприел изцяло констатациите му за нарушения при реда и начина на извършване на заснеманията по време на специализираните теренни проверки. В съдебното решение не са обсъдени направените срещу тези констатации на вещото лице възражения от страна на административния орган, обективирани в депозирано пред съда становище с рег. 66-2736/13.07.2022 г. с приложен CD диск. Становището е прието и приложено като доказателство по делото в съдебното заседание на 29.09.2022 г., но не е разгледано от съда наред с останалите събрани доказателства, включително в светлината и в съпоставка с иначе безкритично възприетото заключение. В обобщение съдът е приел, че по отношение на 18 бр. от процесните парцели, описани подробно в отменителния диспозитив на решението предмет на настоящата касационна проверка - заповедта на министъра следва да бъде отменена и преписката върната на административния орган за ново произнасяне, при което да се обсъдят всички събрани в административната преписка доказателства, за да се установи обективно каква точно площ от парцелите е допустима за подпомагане, като органът посочи изрично фактическите констатации, на които основава крайния си извод по чл. 33а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП). Решението е неправилно в обжалваната му част. Налице са релевираните с касационната жалба пороци, съставляващи касационни основания за отмяна на съдебния акт. При постановяване на решението си съдът е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила и същото не е обосновано. Обжалваният административен акт е издаден на основание чл. 33а от ЗПЗП, като в него изрично е посочено, че слоят площи, допустими за подпомагане за 2021 г., е актуализиран чрез нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане, както и чрез отразяване на резултатите от теренни проверки, извършени през годината. В частта, касаеща процесните парцели, актуализацията е извършена само посредством специализирани теренни проверки, резултатите от които са отразени в приложени с преписката протоколи на електронен носител (CD), предвид непопадането на процесните площи в обхвата на актуалната за кампания 2021 г. нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане. Съдът е проверил правилността и законосъобразността на извършените специализирани теренни проверки по отношение на обявената за недопустима част от процесните парцели единствено позовавайки се на изготвеното от вещото лице заключение. Констатациите и изводите на вещото лице са кредитирани безрезервно в частта, в която се твърди липса на обективност и коректност на данните, съдържащи се в представените от административния орган на електронен носител материали данни от GNSS измервания и снимки, описани в протоколите от проведени теренни проверки на физически блокове. Макар да сочи в мотивите на решението си, че заключението на вещото лице кореспондира с останалия доказателствен материал по делото, съображения в тази насока не са развити. Съдът не е изложил самостоятелни мотиви, които да сочат на извършена реална съпоставка между констатациите на вещото лице по назначената експертиза и констатациите на административния орган при извършените теренни проверки, т. е. съпоставка между резултатите от СТЕ и всички събрани по делото доказателства като част от административната преписка. Поради това основателно е оплакването в касационната жалба, че решаващият съд е мотивирал крайните си правни изводи единствено със заключението по приетата по делото СТЕ, която е била оспорена по надлежния ред и не е била съпоставена с останалите доказателства по делото. Свидетелските показания са правилно преценени като ирелевантни за случая предвид липсата на конкретност и относимост към разглежданите парцели. Изводите на съда са обосновани само въз основа на експертизата, без коментар на другите доказателства поотделно и в съвкупност със заключението на вещото лице. Изобщо не са разгледани доводите на административния орган във връзка с направеното оспорване на заключението и липсват изводи по какви съображения въпреки това оспорване, оставено без уважение в съдебното заседание на 29.09.2022 г. При направено оспорване и наличие на искания за неприемане на заключението и назначаване на повторна експертиза, съдът се е произнесъл формално, без да обсъди и вникне в съдържанието на релевираните в становище рег. 66-2736/13.07.2022 г. възражения срещу констатациите на вещото лице. В резултат на това по делото са останали неизяснени значими за спора факти, свързани с коректността и достоверността на данните, предоставени с административната преписка, от гледна точка на спазването на реда и правилата за тяхното събиране и изготвяне. При наличието на спорни по делото обстоятелства относно състоянието на процесните парцели и относно начина на извършване на теренните проверки на физическите блокове, в които се намират тези парцели, съдът е следвало да назначи повторна СТЕ, със същите и/или допълнителни въпроси, с помощта на която да се даде допълнителна яснота относно извършването на теренните проверки и изготвянето на протоколите за тях в съответствие или в нарушение на предписаните за това правила съгласно методика и указания за провеждане на специализирани проверки на физически блокове за 2021 г. Като не е сторил това, съдът е допуснал съществено процесуално нарушение, изразяващо се в неизясняване на делото от фактическа страна и липса на установени обстоятелства относно спорния въпрос за допустимостта на процесните парцели, което е довело и до необоснованост на изводите на съда. В решението си съдът се задоволява да опише проведената процедура по издаване на оспорената заповед от страна на административния орган, подаденото възражение от дружеството срещу проекта за слой ПДП за кампания 2021 г., площта от парцелите, която е останала извън окончателния специализиран слой ПДП за 2021 г., приложените по административната преписка писмени доказателства 12 бр. протоколи за извършени теренни проверки на физически блокове. За фактически констатации на решаващия съд служат дословно възпроизведените в текста на решението констатации на вещото лице по приетата експертиза, вкл. приетите от вещото лице причини за допустимост на част от площите. Реално съдът не посочва кои са приетите от него за установени факти и не излага правни съображения относно приложението на закона в случая приложимата Наредба 2 от 26.03.2018 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ. Съдът не е направил анализ на всички събрани по делото доказателства, а обсъжда единствено изводите не вещото лице по изготвената СТЕ и ги кредитира изцяло в частта, в която вещото лице приема наличие на допустимост на заявените за подпомагане парцели. Съдът не е изложил съображения в какво по-конкретно се състои опровергаването на констатациите на административния орган, залегнали в представените с преписката материали от извършени теренни проверки. Следва да се има предвид, че макар и не изцяло, преценката на вещото лице почива, наред с останалите данни, също и на нерелевантни за кампания 2021 г. данни, събрани при извършен оглед на място от следващата година (2022 г.), което съгласно постоянната практика на Върховния административен съд не попада сред допустимите способи, използвани от вещи лица, при извършване на оглед на място на физическите блокове за установяване състоянието на процесните парцели и извършване на преценката дали същите отговарят на критериите за включването им в допустимия слой ПДП за съответната година (в този смисъл вж. например решение 266 от 11.01.2024 г., постановено по адм. дело 998/2023 г. по описа на ВАС). Касационната инстанция намира за неправилен и извода на първоинстанционния съд, че процесната заповед не съдържа достатъчно мотиви. Съгласно друго трайно възприето в практиката на ВАС становище, с оглед спецификата и естеството на оспорената заповед за одобряване на окончателния специализиран слой ПДП за територията на цялата страна, е достатъчно административната преписка да съдържа данни и доказателства за начина, по който е определен специализираният слой ПДП, включително чрез посочване на изключените от слоя площи, като от тези данни и доказателства следва да може да се направи извод за причините, поради които дадени площи не са попаднали в одобрения слой. В настоящия случай, мотивите на заповедта в оспорената й част се съдържат в приложенията към нея, а именно протоколи от теренни проверки с отразените в тях констатации, измервания и снимков материал. В този смисъл заповедта е надлежно мотивирана с наличието на изготвените от проведените теренни проверки протоколи, в които е посочено правно основание като причина за недопустимост съгласно Наредба 2 от 26.-03.2018 г. и съответно подкрепящото тази констатация заснемане с посочване на конкретен номер на снимка. В случай като настоящия, в който спорните между страните обстоятелства се отнасят до начина на формиране на констатациите на административния орган, съдържащи се в посочените приложения към процесната заповед, решаващият съд следва да събере допълнителни доказателства, вкл. да назначи повторна, а ако е необходимо и последваща, разширена СТЕ, с оглед на което да извърши цялостна проверка на всички относими към спорния въпрос доказателства и въз основа на самостоятелен и задълбочен анализ на доказателствата поотделно и в тяхната съвкупност и по вътрешно убеждение да посочи кои са фактите и обстоятелствата, които приема за установени по делото, въз основа на кои от събраните доказателства се установява релевантната фактическа обстановка и какви са съответните правни изводи, до които водят направените фактически установявания. Предвид всичко гореизложено настоящият съдебен състав намира решението в обжалваната му част за незаконосъобразно поради липса на собствени мотиви, отделни от тези на вещото лице по назначената СТЕ. Основателни са касационните оплаквания в този смисъл. Липсата на собствени фактически установявания е съпроводена с лаконично изложение на правните съображения на съда в подкрепа на извода, че се налага частична отмяна на заповедта на министъра на земеделието (понастоящем министъра на земеделието и храните). Съгласно чл. 12 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК съдът преценява всички доказателства по делото и доводите на страните по вътрешно убеждение, а според чл. 235, ал. 2 от ГПК съдът основава решението си върху приетите от него за установени обстоятелства по делото и върху закона. Съгласно чл. 172а, ал. 2 от АПК към решението си съдът излага мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Именно в мотивите на съдебното решение следва да бъдат изложени фактите и обстоятелствата, които съдът е приел за установени въз основа на преценката на събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност и по вътрешно убеждение. Съобразно приетите за установени обстоятелства съдът следва да квалифицира фактите и да направи съответните правни изводи, които също следва да бъдат изложени в мотивите на решението. Обжалваното решение не отговаря на посочените процесуални изисквания за постановяването му. Допуснатите от АССО процесуални нарушения по чл. 12, чл. 235, ал. 2 от ГПК, приложими на основание чл. 144 от АПК, и по чл. 172а, ал. 2 от АПК, са съществени и препятстват проверката относно приложението на материалния закон. Липсата на мотиви, отговарящи на изискванията на процесуалния закон, и наличието на неизяснена по делото фактическа обстановка, лишават касационната инстанция от възможността да провери съответствието на изводите на съда с приложимия материален закон, а решаването на спора по същество от касационния съд би лишило страните от възможността да реализират правата си пред две съдебни инстанции. Допълнителна пречка пред решаване на спора от настоящата инстанция е и забраната за установяване на нови фактически обстоятелства (чл. 220 от АПК), която съчетана с необсъждането на всички вече събрани по делото доказателства, прави невъзможно правилното приложение на материалния закон. Предвид горното оспореното съдебно решение в обжалваната му част е неправилно като постановено при наличие на релевираните с касационната жалба основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Решението следва да бъде отменено и делото върнато за ново разглеждане от друг състав на същия съд, при което след допускане на извършването на поисканата повторна СТЕ и при необходимост събирането на допълнителни доказателства, съдът да мотивира решението си с ясни фактически и прави съображения, съпоставяйки експертните заключения помежду им и спрямо всички останали доказателства по делото и въз основа на всестранен и обективен анализ на целия събран по делото доказателствен материал да формира мотивиран и обоснован извод относно спорния по делото въпрос налице ли са визираните от административния орган основания за изключване на процесните площи от обхвата на окончателния специализиран слой ПДП за кампания 2021 г. с оглед изискванията на относимата наредба относно критериите за допустимост на земеделските площи. По искането за присъждане на разноски за настоящото производство, съгласно чл. 226, ал. 3 от АПК, следва да се произнесе първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение