Решение № 8357 от 13.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14202/2010 г.

Решение № 8357 от 13.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14202/2010 г., IV о., докладчик съдията Марио Димитров Производство по чл. 208 - 228, във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Държавен фонд "Земеделие", подадена чрез пълномощник юрисконсулт Галина Гатева против решение № 2716 от 2.08.2010 г. по адм. д. № 5726/2009 г. на Административен съд - София град, II отделение, 23 състав, с което е отменено по жалба на "БЕСС Карасава" ЕООД, гр. София, уведомително писмо изх. N 01-2600/6973 от 22.07.2009 г. на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, гр. София и преписката е изпратена на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, гр. София, за ново произнасяне в едномесечен срок от влизане на решението в сила. В жалбата се излагат доводи за неправилност на обжалваното решение, поради нарушение на материалния закон, необоснованост и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Излага, че са необосновани изводите на съда, че отказаните за подпомагане площи са обработвани и стопанисвани съгласно изискванията, както и че извършената проверка на място е отразила обективно състоянието на заявените за подпомагане площи, което е отразено в контролен лист приложен към уведомителното писмо. Моли, да се отмени обжалваното решение и се присъдят направените разноски по делото. Ответникът - "БЕСС Карасава" ЕООД, гр. София редовно призовано не се явява и не взема становище по жалбата. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за частична основателност на жалбата. Излага, че оспореното решение на АССГ е неправилно относно приетата материална компетентност на длъжностното лице при Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция (ДФЗ-РА) да бъде издател (автор) на процесното уведомително писмо за отказ за отпускане на заявената от жалбоподателя целева субсидия и да налага санкции за бъдещ период, като по този начин съдът не е извършил необходимия контрол, относно валидността на оспорения ИАА. Излага, че според чл. 43, ал. 2, т. 2 от отменения Устройствен правилник на ДФЗ и чл. 43, ал. 3 и чл. 11а, ал. 1, т. 1 от ЗПЗП единствено изпълнителният директор на фонда е компетентният орган да издаде поискания акт, респективно да постанови отказ. В случая е видно, че уведомителното писмо е подписано от лице, което не е от кръга на субектите по чл. 11, ал. 1 от УП на ДФЗ (отм.), на които е възможно делегиране на такива правомощия и според ТР № 4/2004 г. на ВАС, което е задължително, съгласно чл. 130, ал. 2 от ЗСВ, делегирането е възможно само при законова възможност за това. Смята, че при отсъствието на такава за оправомощаване на експерт при ДФЗ, каквито са данните в настоящата хипотеза, съдът е следвало да констатира липсата на материална компетентност на издателя на акта, който порок е съществен до степен, обуславящ неговата нищожност. Предлага съдебното решение да бъде отменено в частта, с която е отменен атакувания отказ като незаконосъобразен и се обяви неговата нищожност, като по този начин не се нарушава разпоредбата на чл. 218, ал. 2 от АПК, т. к. не е налице влошаване на положението на дружеството жалбоподател, а също така решението следва да бъде оставено в сила по отношение връщане на преписката на компетентния административен орган за ново произнасяне в съответствие с компетентността му по ЗПЗП, както и в частта за присъдените по делото разноски. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима. Разгледана по същество жалбата е частично основателна. С решение № 2716 от 2.08.2010 г. по адм. д. № 5726/2009 г. на Административен съд - София град, II отделение, 23 състав, е отменено по жалба на "БЕСС Карасава" ЕООД, гр. София, уведомително писмо изх. N 01-2600/6973 от 22.07.2009 г. на Държавен фонд "Земеделие"- Разплащателна агенция, гр. София и преписката е изпратена на Държавен фонд "Земеделие"- Разплащателна агенция, гр. София, за ново произнасяне в едномесечен срок от влизане на решението в сила. Производството пред административния съд се е развило по реда на чл. 145 и следващите от АПК по жалба на "БЕСС Карасава" ЕООД против уведомително писмо за извършено плащане изх. N 01-2600/6973 от 22.07.2009 г. на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, гр. София, с което е отказано плащане на субсидии и наложена санкция в размер на 9 429,77 лева за наддекларирани площи и санкции за бъдещ период 9128,92 лева. В съответствие с доказателствата по делото, съдът е приел, че оспорения акт - уведомително писмо на ДФ "Земеделие", е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК, издаден от компетентен орган, в предвидена форма и съдържание по чл. 59 от АПК, както и че въз основа на извършените проверки на място не е доказано, че заявените за подпомагане площи не са стопанисвани и пустеещи, като е съобразил заключението на съдебно-агрономическа експертиза, поради което е отменил акта и е изпратил преписката на административния орган за ново произнасяне, при спазване на дадените указания за съобразяване на доказателствата по делото. Обжалваното решение е неправилно, в частта, в която отменено уведомително писмо изх. N 01-2600/6973 от 22.07.2009 г. на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, гр. София, като незаконосъобразно. Съдът не е изпълнил задълженията си по чл. 168, ал. 1 и ал. 2 от АПК и не е проверил законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. От фактическа страна е установено, че предмет на оспорване е уведомително писмо изх. № 01-2600/6973 от 22.07.2009 г. на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, гр. София, с което е отказано плащане на субсидии и наложена санкция в размер на 9 429,77 лева за наддекларирани площи и санкции за бъдещ период 9128,92 лева. Към писмото е приложена таблица за формиране на общата сума на финансово подпомагане за СЕПП и НД1. В това приложение изрично е отбелязано, че санкциите са определени на основание Регламент (ЕО) № 796/2004 г. на Комисията, Раздели IV и V, чл. 49 - чл. 73. Видно от уведомителното писмо в него не се съдържат правни основания за издаване, с подпис на лицето издало акта - Ив. Арбов, без означение на длъжността му, както и в какво качество и при какви пълномощия е подписал уведомителното писмо. Основна същност на съдебния контрол на обжалван административен акт в съответствие с чл. 168, ал. 1 от АПК са основанията по чл. 146, т. 1- липса на компетентност на органа, т. 2 - неспазване на установена форма, т. 3 - съществено нарушение на административнопроизводствени правила и т. 4 - противоречие с материалноправни разпоредби. Първоинстанционният съд правилно е подходил при определяне на приложимото право във връзка с оспорването на административния акт - Регламент (ЕО) № 796/2004 г. на Комисията, Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета, отменен с Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета, но приложимо право по отношение на оспорения административен отказ, Закона за подпомагане на земеделските производители,подзаконовите актове относно изплащане на субсидии за единно плащане на площ. В съответствие с чл. 11, ал. 2, т. 1 и т. 4 от ЗПЗП - ДФ "Земеделие" подпомага финансово регистрираните земеделски производители и изпълнява функциите на Разплащателна агенция от датата на издаване на акта за акредитация, а съгласно чл. 11а, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗПЗП Разплащателната агенция приема, проверява и взема решение по заявки за плащане по схеми и мерки за подпомагане на Общата селскостопанска политика и Общата политика по рибарство, както и извършва разплащания по схемите и мерките за подпомагане на Общата селскостопанска политика. В съответствие с чл. 20а от ЗПЗП изпълнителният директор на фонда е изпълнителен директор на Разплащателната агенция, организира и ръководи дейността й и я представлява. Съгласно приложимия чл. 18 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета (отм.) и чл. 30, ал. 1 от ЗПЗП е предвидено създаване на ИСАК за изпълнение на функциите на Разплащателната агенция, а в съответствие с ал. 6 на същия чл. е приета Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на ИСАК. В случая оспореното уведомително писмо за извършено плащане изх. № 01-2600/6973 от 22.07.2009 г. на Държавен фонд "Земеделие"- Разплащателна агенция, гр. София е изпратено на "БЕСС Карасава" ЕООД в рамките на процедурата по Глава IV от ЗПЗП относно прилагане на схемата за единно подпомагане на площ и регламентираща изрично в чл. 43, ал. 3 и 4 от ЗПЗП правомощие на Разплащателната агенция да намалява размера на плащането или да отказва плащане в посочените изчерпателно изброени случаи. За изготвянето на уведомителното писмо са относими разпоредбите на утвърдения Правилник на отдел "Директни плащания на площ" при ДФ "Земеделие" - т. 6.31 - т. 6.36, в който е предвидена цялостната процедура по подготовка на уведомителните писма (оторизация) до възможността за обжалването им. Съответно в Регламент (ЕО) № 796/2004 г. на Комисията от 21.04.2004 г. са определени подробни правила за прилагане на интегрираната система за управление и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидена в Регламент (ЕО) № 1782/2003 г. на Съвета (отм.) относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители. В текста на регламента - глава IV, чл. 18 е предвидено опростяване на процедурите и изпращане на всички съобщения до земеделските стопани и предаването им по електронен път, което обаче не ги лишава от възможността да ги оспорят по съответния ред, съобразно законодателството на съответната страна-членка на ЕС. Производството по Глава IV от ЗПЗП относно подпомагане на земеделските производители е административно по своя характер и доколкото няма специални правила по провеждането му важат общите правила на административното производство по Глава пета, Раздел I от АПК. В конкретния случай производството е започнало по общо заявление за единно плащане на площ УРН: 182158, УИН: 2207060814975, подадено от "БЕСС Карасава" ЕООД в съответствие с чл. 41, ал. 2 от ЗПЗП, по което са извършения действия по проверка и контрол, по които е установено, че 19 от 21 заявени площи не се стопанисват и са пустеещи. По делото не е представен административен акт на изпълнителния директор на ДФЗ - РА, а дружеството е уведомено на 27.07.2009 г. с обжалваното уведомително писмо. В писмото е отбелязано - "С уважение: Разплащателна агенция - Република България", с подпис и Ив. Арбов, както и поставен печат на ДФ "Земеделие" - София. Посоченото уведомително писмо е прието от решаващия съд като индивидуален административен акт, който поради спецификата на нормите на общностното право и предвид, че ИСАК е комплексна автоматизирана система, която след съответните изчисления генерира като крайни актове уведомителните писма, с които се признават и изчисляват сумите по заявените от съответното лице схеми и мерки за подпомагане или се намалява или отказва изплащането им поради различни причини, заложени в нормативната уредба. Доколкото в конкретния случай, а и от установената практика на ДФЗ - РА до сега, да не се издават изрични актове по реда на чл. 43 от ЗПЗП, е обоснован изводът, че с процесното уведомително писмо непосредствено се засягат законни интереси на жалбоподателката и представлява индивидуален административен акт, поради и което за него са относими изискванията по чл. 59 от АПК, независимо от начина на издаването му чрез автоматично генериране на съобщение от информационна система. След като с това писмо се обективира волеизявление на компетентен административен орган, което волеизявление представлява отказ за изплащане на суми или се налага финансова санкция, с което се засяга правната сфера на заявителя по изрично заявление подадено от него и при проведено административно производство по чл. 41, ал. 2 и сл. от ЗПЗП, за това уведомително писмо следва да съдържа изискуемите по чл. 59 от АПК реквизити за форма на акта. След като е посочено в уведомителното писмо - ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция, в съответствие с чл. 20а от ЗПЗП следва да е издадено и подписано от изпълнителния директор или от длъжностно лице при делегирани правомощия по реда на чл. 11, ал. 1 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие" (приет с ПМС № 248 от 15.09.2006 г., Обн. ДВ, бр. 78 от 26.09.2006 г., понастоящем отменен - ДВ, бр. 87 от 3.11 2009 г.), който предоставя възможност на изпълнителния директор да делегира част от предоставените му от управителния съвет правомощия за вземане на решения и сключване на договори за финансово подпомагане на земеделски производители, на заместник изпълнителните директори и на ръководителите на териториалните структурни звена на фонда, но само след предварително решение на управителния съвет. По силата на чл. 20, т. 3 и чл. 20а, ал. 1 и ал. 2, т. 2 от ЗПЗП, изпълнителният директор представлява фонда и Разплащателната агенция, от което следва, че той е органът, компетентен по закон да прави волеизявления от името на ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция. В случая оспореното уведомително писмо е издадено и подписано от - Ив. Арбов, без да е установена неговата длъжност и в какво качество е подписал акта, както и въз основа на какви пълномощия. От анализа на структурата на ДФ "Земеделие" при изпълнение на функцията му като Разплащателна агенция и компетенциите на органите на същия и на неговите териториални структурни звена и позовавайки, в съответствие с чл. 20а, ал. 2, чл. 22а и чл. 43, ал. 1, 2 и 4 от ЗПЗП и на чл. 35 и чл. 43, ал. 1 и 2 на действащия към момента на издаването на обжалвания акт Устройствения правилник на ДФ "Земеделие" (отм., ДВ, бр. 87 от 3.11.2009 г.), следва, че единствено оправомощения орган, който е следвало да се произнесе по заявлението за финансово подпомагане на жалбоподателя е изпълнителният директор на Разплащателната агенция. Организационните структури на фонда и служителите в тях, независимо от принципа на организация - функционален или териториален, имат изпълнителски и административно-технически функции и не разполагат с правомощията да вземат решения по смисъла на чл. 11а, ал. 1 от ЗПЗП. Изпълнителният директор в съответствие с чл. 11, ал. 1 от УПДФЗ (отм.) може да делегира част от предоставените му от управителния съвет правомощия за вземане на решения и сключване на договори за финансово подпомагане на земеделските производители единствено на заместник изпълнителните директори и на ръководителите на териториалните структури на фонда, след предварително решение на управителния съвет. В случая уведомителното писмо предмет на жалбата, не е подписано от изпълнителния директор на фонда, изпълняващ и функцията на изпълнителен директор на Разплащателна агенция, нито от посочения кръг лица с подобни пълномощия, а от Ив. Арбов, който не е от кръгът на органите по чл. 11 от Устройствения правилник (отм.), оторизирани да издават административни актове. При тези данни, че уведомителното писмо предмет на жалбата в първоинстанционното производство, е издадено от некомпетентен орган, поради което е нищожен. Незаконосъобразни са изводите на съда, че са били налице необходимите законови предпоставки за издаване на оспорения пред него акт. Съдът неправилно е приел, че издателят на акта е разполагал с материална компетентност да го издаде и не извършил проверка по чл. 146, т. 1 и чл. 168, ал. 2 от АПК. Съдът не е съобразил разпоредбите на чл. 43 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие" (отм.) и чл. 43, ал. 3 и чл. 11а, ал. 2 от ЗПЗП, че единствено изпълнителният директор на фонда е компетентен орган да издаде административния акт, а лицето подписало уведомителното писмо от името на фонда, не е компетентен орган по чл. 20а, ал. 1 и 2, по чл. 43, ал. 1, 3 и 4 от ЗПЗП, нито пък е от кръга на субектите по чл. 11, ал. 1 от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие" (отм.), на които са делегирани такива правомощия. Предвид на изложените обстоятелства и правни изводи настоящият съдебен състав приема, че административният съд не е извършил прецизна проверка в съответствие с чл. 168, ал. 1 и ал. 2, във връзка с чл. 146, т. 1 от АПК на оспорения индивидуален административен акт, поради което е постановил неправилно решение, в частта, в която е отменил акта като незаконосъобразен, поради нарушение на материалния закон, поради което следва да бъде отменено в тази част. След отмяната на обжалваното решение в съответствие с чл. 222, ал. 1 от АПК Върховният административен съд следва да се произнесе по същество по жалбата. При установена липса на компетентност за лицето посочено като издател на акта в съответствие с чл. 169, ал. 2 и чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 2 следва да се прогласи нищожността на уведомително писмо за извършено плащане изх. N 01-2600/6973 от 22.07.2009 г. на Държавен фонд "Земеделие"- Разплащателна агенция, гр. София, в отговор на подадено от общо заявление за плащане на площ от "БЕСС Карасава" ЕООД за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания на площ от Европейския фонд за гарантиране в земеделието, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и националния бюджет на Република България за кампания 2008 г., а решението на административния съд в частта, в която е върната преписката на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, гр. София за ново произнасяне, следва да бъде оставено в сила, като административният орган съобрази изложените в настоящето решение указания относно наличие на материална компетентност за издаване на индивидуален административен акт по чл. 43, ал. 3 от ЗПЗП. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, във връзка с чл. 222, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, четвърто отделение,