Решение № 14248 от 20.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14228/2017 г.

Решение № 14248 от 20.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14228/2017 г., VI о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по подадена касационна жалба на Адвокатско дружество "Димитров и Пелов" със седалище и адрес на управление [населено място], [улица], ет. [номер] чрез управителя Д. Пелов, против Решение № 5900/20.10.2017 г., по адм. д. № 7950/2017 г. по описа на АССГ, в частта, в която съдът е отхвърлил оспорването на дружеството против заповед № РД – 01 - 2239/13.06.2017 г. на Председателя на Софийски градски съд, с която са утвърдени Правила за административното обслужване на граждани и юридически лица в СГС, в частта по т. 11 от тях. В жалбата се излагат съображения за неправилност на съдебния акт и се твърди наличие на касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК, които обуславят неговата отмяна – нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. По същество моли съдът да отмени решението на Административен съд С. – град в обжалваната част и да се отмени т. 11 от Правилата. Ответникът – Председател на Софийски градски съд чрез своя упълномощен процесуален представител поддържа в съдебно заседание, че касационната жалба е неоснователна и като такава следва да се отхвърли. Представляващият прокурор от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като прецени наведените в жалбата доводи и доказателствата по делото събрани пред първата инстанция и извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, приема следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо страна, за която първоинстанционното съдебно решение е неблагоприятно. След като я разгледа по същество, Върховният административен съд я намери за частично основателна по следните съображения: Предмет на оспорване пред Административен съд С. – град по адм. д. № 7950/2017 г. са Правила за административното обслужване на граждани и юридически лица в СГС (само "Правилата"), утвърдени със заповед № РД – 01 – 2239 от 13.06.2017 г. на Председателя на СГС, в частта по т. 11 в цялост. Разпоредбата на т. 11, подточки от т. 11. 1. до т. 11. 4. вкл. регламентира правото на достъп до делата и преписките в Софийски градски съд (СГС), както и ограничението на това право на предвидените в текстовете на т. 11 основания. От фактическа страна първоинстанционният административен съд е установил относимите за спора факти досежно т. 11 от Правилата, но е достигнал до неправилен извод, че законосъобразно с тях е предписано правото на достъп на адвокатите до делата и преписките в съда по т. 11. 1, б. "б". Съгласно трайно установената съдебна практика, формирана от Върховен административен съд (напр. Определение № 12468 от 18.10.2017 г. постановено по адм. д. № 9699/2017 г. по описа на ВАС, 5 чл. състав, Определение № 9426 от 10.07.2018 г. по адм. д. № 14228/2017 г. по описа на ВАС, шесто отд., 3 чл. състав) е прието, че Правилата са вътрешноведомствен акт, издаден при упражняване на общо организационно и административно ръководство на дадения съд. При издаването им председателят на окръжния съд по чл. 86, ал. 1 ЗСВ осъществява общо организационно и административно ръководство на съда, а съгласно чл. 86, ал. 2 ЗСВ и чл. 88 ЗСВ, разпорежданията на Председателя на СГС във връзка с организацията на работата на съда са задължителни за всички съдии и служители в него. Правилата утвърдени с цитираната заповед не съдържат белезите на подзаконов нормативен акт. Лицата, ползващи услугите на СГС, могат безспорно да бъдат засегнати от действието на Правилата и именно това засягане обосновава техния правен интерес от оспорването им, но засягането от действието на акта не превръща тези лица в негови адресати (чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК). Относно съдебното оспорване на този вид административни актове се е произнесъл и Конституционния съд в своите Решение № 21 от 26.10.1995 г. по к. д. № 18/1995 г. и Решение № 5 от 07.04.2007 г. по к. д. № 11/2006 година. Заповед №РД – 01-2239 от 13.06.2017 г. на Председателя на СГС е издадена в деня на влизане в сила на акта, с който е отменен Правилника за администрацията в съдилищата, издаден от Висшия съдебен съвет, обн., ДВ, бр. 8 от 28.01.2014 г., изм. и доп., бр. 2 от 9.01.2015 г., бр. 16 от 26.02.2016 г., отм. с решение № 8802/13.07.2016 г. на ВАС, обн. ДВ, бр. 13.06.2017 г., в сила от 13.06.2017 г. Предвид отмяната на този правилник по силата на посоченото съдебно решение, е възстановено действието на нормативния акт, който е действал преди неговото приемане и съответно е бил отменен с него - Правилника за администрацията в районните, окръжните, административните, военните и апелативните съдилища (ПАРОАВАС), издаден от Висшия съдебен съвет, обн., ДВ, чл. 66 от 18.08.2009 г.; изм. с решение № 3013 от 4.03.2013 г. на ВАС на РБ - бр. 40 от 30.04.2013 г., в сила от 30.04.2013 г.; отм., бр. 8 от 28.01.2014 г. отм. с Правилника за администрацията в съдилищата (отм., отмяната в сила от 13.06.2017 г.). Видно от текста на чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. Поради това, преценката за съответствието на оспорената заповед следва да бъде направена с действалия към момента на издаването й Правилник за администрацията в районните, окръжните, административните, военните и апелативните съдилища, чието съдържание по същество не се отличава от съответстващите им разпоредби на ПАС(отм. към 13.06.2017 г., обн. отново в ДВ бр. 68 от 22 август 2017 г.) и Закона за адвокатурата. Касационният жалбоподател е адвокатско дружество, регистрирано по законите на Р. Б. и поради това, членуващите в него адвокати, доколкото по делото не е установено друго, имат право на достъп до делата и преписките в Софийски градски съд. Съгласно чл. 3, ал. 1 от Закона за адвокатурата (ЗА) адвокатите могат да работят самостоятелно или в сдружения, предвидени в ЗА. Правото им произтича пряко от текста на чл. 31 от Закона за адвокатурата. Законът предоставя право на адвоката на свободен достъп до делата и да прави справки по дела, да получава копия от книжа и сведения с предимство в съда, органите на досъдебното производство, административните органи и други служби в страната и навсякъде, където е необходимо, само въз основа на качеството си на адвокат или на адвокат от Европейския съюз, което удостоверяват чрез представяне на карта, издадена от Висшия адвокатски съвет. В отменения текст на чл. 74, ал. 1 от ПАС се регламентираше правото на страните, техните представители и адвокатите да се запознаят с делата, което по съдържание на това право включва и правото им на пряк (физически) достъп до документите, книжата и доказателствата по делото. Видно от действащия от 13.06.2017 г. текст на чл. 87, ал. 1 - ал. 3 от Правилник за администрацията в районните, окръжните, административните, военните и апелативните съдилища, страните, техните представители и адвокатите се запознават с делата в помещенията на деловодството или в стая за четене на делата, след като попълнят контролен лист. Копия от приложените към делата книжа се издават в деня на поискването от служба "Съдебно деловодство". По писмена молба служба "Съдебно деловодство" издава съдебни удостоверения, преписи и извлечения от приложените към делата книжа в деня на постъпване на молбата или най-късно на следващия ден след разрешение на съдията докладчик. С оспорения текст на т. 11, т. 1, б. "б" се ограничава правото на достъп на адвоката до делата, на който следва да му бъде осигурен въз основа на качеството му на адвокат и в случаите, в които няма учредена нарочно представителна власт по конкретното дело. Интересът от оспорване на Правилата в този случай произтича и от обстоятелството, че ако адвокатите по принцип нямат право на достъп до делата, няма да могат да се запознаят по същество с тях. Изводът се обосновава и с обстоятелството, че правото на адвоката да се запознае с делото (чл. 74, ал. 1 ПАС, отм. и чл. 87, ал. 1 ПАРОАВАС) e различно от правото да получи справка (чл. 143, ал. 1 и чл. 38, т. 8 ПАС, отм. и чл. 164 и чл. 49, ал. 1, т. 7 ПАРОАВАС). С оглед на така изложените съображения цитираните правила по т. 11, т. 1, б. "б" противоречат на чл. 31 от Закона за адвокатурата. Текстът следва да се тълкува в смисъл, че адвокатите осъществяват правото си на достъп до информация по делата и поради това следва да могат да правят справки и без пълномощно по конкретно дело, само въз основа на качеството си на адвокат, което обстоятелство удостоверяват със служебна карта. Това тълкуване е намерило точен нормативен израз в чл. 77, ал. 3 от новия Правилник за администрация на съдилищата, обн. ДВ бр. 68 от 22 август 2017 г. В допълнение следва да се посочи и, че правото на достъп на адвоката до делата и преписките е проявление на правото на защита на едно лице или организация преди започване на съдебно производство срещу него, което основно право се гарантира от Конституцията на Р. Б.. Така напр. в Решение № 15 от 1993 г. по к. д. № 17 от 1993 г. (обн., ДВ, бр. 88 от 1993 г.; попр., бр. 89 от 1993 г.) се приема, че цит. "разпоредбата на чл. 56 установява правото на защита като основно право, което е универсално. Негова проявна форма са правото на адвокатска защита на задържания или обвиняемия по чл. 30, ал. 3 или правото на защита във всички стадии на процеса по чл. 122, ал. 1, но то не се изчерпва с тях. Както личи от изр. 2 на чл. 56, правото на защита, включително и чрез съдействието на защитник, може да се реализира пред всички държавни учреждения, а не се ограничава в рамките на съдебния процес". В същото решение се отбелязва, че "това основно право е предоставено на всеки гражданин, за да защити нарушени или застрашени права или законни интереси. Следователно то се осъществява не само за себе си, а като средство, което съдейства за реализирането на други права или законни интереси". В Решение № 1 от 2008 г. по к. д. № 10 от 2007 г. (обн., ДВ, бр. 27 от 2008 г.) също е прието, че цит. "правото на защита е основно право на гражданите, за да охрани техни права и интереси. Текстът създава задължения, особено за процесуалните гаранции на това право, които са изпълнени от законодателя с приемането на ГПК, на Административнопроцесуалния кодекс, на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс и на други закони". Правото на достъп на адвокат до делото е гаранция за осъществяване на правото на справедлив съдебен процес, защитимо от чл. 6 от Европейската конвенция за правата на човека (ЕСПЧ). Тя е ратифицирана от Р. Б. и на осн. чл. 5, ал. 4 от Конституцията е част от вътрешното право на страната. Практиката на ЕСПЧ е последователна и безпротиворечива, че без адвокат лицата не могат да се защитават адекватно и ефективно, информация по делото от страна на адвоката следва да съществува във всеки един момент за страната, която иска да защити своя легитимен интерес, дори и преди образуване на съответното съдебно производство. Така напр. с Директива 2013/48/EС на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 г. се регламентира правото на достъп до адвокат в наказателното производство и производството по европейска заповед за арест. Тази директива има за цел да гарантира, че хората получават равно третиране навсякъде в ЕС, като се гарантира правото на адвокат навсякъде и предоставянето на ефективни средства за защита, когато това право е нарушено. Правото на справедлив процес и правото на защита са уредени в членове 47 и 48 на Хартата за основните права на ЕС, които следва да се спазват от държавите членки на Съюза. Нормата на чл. 47 от Хартата включва правото на достъп до съд. Той не е ограничен до наказателни обвинения и граждански права и задължения. Хартата обаче е приложима на национално равнище единствено когато държавите членки прилагат (или се отклоняват от) правото на ЕС ( В този смисъл са постановени напр. Решение на Съда на европейския съюз по дело C-567/13, N. B. и J. I. V. срещу R. B. Z., 12 февруари 2015 г., точки 56–57, вж. също СЕС, C-413/12, Asociaciуn de C. I. de Castilla y Leуn срещу A. S. E. SL, 5 декември 2013 г., точка 41. За допълнителна информация вж. също Съвет на Европа, Европейска комисия за ефективност на правосъдието (CEPEJ) (2013 г.), Насоки за създаване на съдебни карти в помощ на достъпа до правосъдие в рамките на качеството на съдебната система (Guidelines on the Creation of J. M. to S. A. to Justice within a Q. J. S.), 21 юни 2013 г.; Съвет на Европа, CEPEJ (2014 г.), Контролен списък за насърчаване качеството на правосъдието и съда (Checklist for promoting the quality of justice and the court), 3 юли 2008 г., напр. на стр. 19–25, включително тълкувания, достъп до информация, достъпност на съдебните решения). Правото на Съвета на Европа, правото на достъп до съд съгласно правото на ЕС не е абсолютно. То може да бъде ограничено от национални процедури с цел осигуряване на ефективно правораздаване. В случая обаче с текста на т. 11, 1 б. "б" от цитираните Правила, не е допустимо ограничение на правата и законните интереси на страните по конкретно дело, освен в предвидените от специален закон случаи ( при наличие на законни цели). Последните не могат да накърняват самото основно съдържание на съответното право. Законната цел следва да е пропорционална на използваната мярка, за да се постигне именно едно справедливо равновесие между целта и мярката. Поради така изложените съображения настоящата касационна инстанция приема, че първоинстанционното решение, в частта, в която са потвърдени Правилата по ч. 11. 1, б. "б" противоречи на материалния закон и като неправилно следва да бъде отменено. Вместо него следва да се постанови друго, с което Правилата в тази им част да се отменят. Неоснователно е оспорването на първоинстанционното съдебно решение, в частта, в която е отхвърлена жалбата на адвокатското дружество против т. 11. 1, б. "а" от Правилата. Правото на достъп е свързано с правата на страните по делата и техните законни представели по закон или по пълномощие, които във всички случаи следва да се запознаят с делата и преписките в съда. В частта по т. 11. 1, б. "е" от Правилата по същество се конкретизират правата на адвокатските сътрудници, които права са производни от тези на адвоката, в случаите, в които техните работодатели са упълномощени да представляват интересите на клиентите си. Видно от чл. 21 ЗА назначените по трудов договор от адвокатите и адвокатските дружества сътрудници имат право на достъп до досиетата на делата и преписките, образувани от органите на съдебната власт и административните органи, по които техните работодатели са упълномощени да представляват интересите на клиентите си. Те могат да си водят бележки по досиетата и да изискват да им бъдат направени копия от представените по делата документи и доказателства. Адвокатските сътрудници се вписват в специален регистър към адвокатската колегия. Вписването се прави по молба на адвоката или адвокатското дружество до адвокатския съвет. След вписването адвокатският съвет издава карта на адвокатските сътрудници. Органите на съдебната власт и административните органи са длъжни да оказват съдействие на адвокатските сътрудници при изпълнение на техните задължения срещу представяне на картата. Адвокатските сътрудници нямат право да преупълномощават трети лица с правата си по този закон. Следователно при изпълнение на така регламентираните правомощия на адвокатския сътрудник, също има право на достъп на делата, но правото му е производно от това на адвоката и следва да бъде изрично упълномощен от него за да има достъп до конкретното дело. В този смисъл е и текста на чл. 21 ЗА, поради което т. 11, т. 1, б "е" от Правилата е съответна на ЗА и в тази част съдът правилно е отхвърлил оспорването на акта. Разпоредбата на т. 11. 3, която посочва, че достъпът до делата на лицата, посочени в т. 11. 1. и т. 11. 2. се предоставя след удостоверяване на самоличността им, качеството им и представителната им власт със съответните документи също не противоречи на чл. 31, ал. 1 от Закона за адвокатурата. Лицата удостоверяват качеството си на адвокат чрез представяне на адвокатска карта, поради това не е необходимо да доказват и удостоверяват самоличността си, за разлика от лицата, които не са адвокати и са изрично изброени в т. 11. 1. б. "г", б. "д", "е" от Правилата. В тази част съдът също правилно е отхвърлил оспорването на акта. В частта по т. 11. 4. от Правилата, с която не се предоставя достъп до дела, образувани по молби за допускане на обезпечение на бъдещ иск, на ответника по молбата или негови представители преди получаване на издадената обезпечителна заповед от молителя по делото, съдебната инстанция намира следното: Правилото на т. 11. 4. касае достъпа до делата, които са образувани по молби за обезпечаване на бъдещ иск. Целта на това производство е да се лиши ответника от фактическа или правна възможност да извърши действия, които ще осуетят целената с иска защита, още преди той да бъде предявен. По същество обезпечението на иска следва да изненада ответника, като му се отнеме възможността да извършва действия, които заплашват правото на ищеца. Производството по допускане на бъдещото обезпечение на иска е едностранно, като спорният двустранен характер на това производство се проявява във възможността ответникът да обжалва допуснатото обезпечение на иска. Срокът за обжалване за ответника на определението, с което е допуснато обезпечението на бъдещия иск тече от деня, когато е уведомен за наложената обезпечителна мярка (вж. напр. чл. 396, ал. 1 ГПК). Тъй като текстът на т. 11. 4. касае ограничаване правото на достъп до делото и на адвоката, който може и да е процесуален представител на ответника по бъдещия иск, то същият следва да има право на достъп до делото след датата на издаване на обезпечителната заповед (чл. 396, ал. 1 във вр. с чл. 397, ал. 1, т. 3 ГПК). От своя страна ищецът по бъдещия иск (молителят) има интерес бързо да получи издадената му обезпечителна заповед, защото има обезпечителна нужда, която е възприета от съда постановил определението за допускане на обезпечение на бъдещия иск. Затова неоправдано от гледна точка на легитимната цел, с която се допуска обезпечение на бъдещ иск и се издава обезпечителна заповед е ответникът, респ. неговия процесуален представител – адвокат да не упражни правото си да бъде информиран за предприетите срещу него действия след датата на издаване на обезпечителната заповед до датата на получаването й от молителя. С оглед на така изложените съображения текстът на т. 11. 4. от Правилата противоречи на материалния закон. Като е приел обратното, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение - в нарушение на материалния закон и при необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. В останалата част по т. 11. 1. б. "а", б. "в", т. 11. 2. и т. 11. 3. Правилата са издадени в съответствие с правните норми на ЗА, поради което няма основания за тяхната отмяна. Обжалваното първоинстанционно решение е правилно в частта, с която е отхвърлена жалбата против тези части на Правилата. В частта по т. 11. 1, б. "г" и т. 11. 1, б. "д" от Правилата касационният жалбоподател няма пряк, личен и непосредствен интерес от оспорването им, защото текстовете регламентират право на достъп до делата не на адвоката, а на юрисконсултите и лицата с юридическо образование за процесуално представителство пред съд, респ. на съпругът, и роднините по права линия на страна по делото. В тези части първоинстанционното съдебно решение следва да бъде обезсилено, а производството по настоящото дело прекратено. Воден от гореизложеното и на осн. чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение