Решение № 5166 от 24.4.2024 г. на ВАС по адм. д. № 12359/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020 (ОПРР), чрез пълномощник, против решение 1182 от 24.08.2023 г. по адм.д. 873/2022 г. на Административен съд - Варна, с което съдът е отменил негово решение РД-02-36-314/14.03.2022 г. в частта, с която верифицирани и изплатени разходи в размер на 9240 лв., отчетени в подадено от Община Варна окончателно искане за плащане от 04.06.2021 г., са определени като недопустими и, съответно, недължимо платени и по отношение на тях органът е установил публично вземане. Според касационния жалбоподател решението в тази част е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът твърди, че съдът не е установил и изследвал всички конкретни относими факти и обстоятелства, а се е обосновал въз основа на индиции. Оспорва извода на съда за допустимост на спорните разходи и излага конкретни доводи за тяхната недопустимост, констатирана в хода на повторно извършена проверка на пакета отчетни документи по направеното окончателно искане за плащане. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора. Претендира разноски за защита от юрисконсулт за двете съдебни инстанции. Ответникът Община Варна не изразява становище. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че във връзка с изпълнение на сключен между страните административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, процедура "Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020", проектно предложение "Прилагане на мерки за енергийна ефективност в административни сгради - сградата на ОД на МВР, гр. Варна", е проведена процедура по обществена поръчка и е сключен договор за строителен надзор с изпълнител "Стройконтрол-Ян 99" ЕООД. С фактура 0000001232 от 01.06.2021 г. Община Варна е платила на изпълнителя сума от 9240 лв. по договора с изпълнителя. По постъпило от бенефициера Община Варна на 04.06.2021 г. искане за окончателно плащане административният орган е извършил повторна проверка на пакета отчетни документи. Установил е, че изпълнението на договора е спряно на 29.01.2021 г. на основание чл. 64, ал.1, т.1 от Общите условия към АДБФП и възобновено на 01.06.2021 г. На 12.05.2021 г. има съставен и приет окончателен доклад по чл. 8 от договора за строителен надзор, както и приемо-предавателен протокол. При възобновяването на изпълнението на договора на 01.06.2021 г. е издадено и разрешение за ползване на обекта. Ръководителят на УО на ОПРР е издал оспореното пред първоинстанциониня съд решение РД-02-36-314/14.03.2022 г., с което в т. 1.1. е определил като недопустими разходите по фактура 0000001232/01.06.2021 г., а именно: по бюджетен ред II.24.1. "Разходи за строителен надзор" в размер на 7700 лв. и по бюджетен ред V.50.1 "Невъзстановим ДДС за СМР и други услуги" в размер на 1540 лв. Органът е приел, че тези разходи с предходно действие са признати за допустими и вече платени на бенефициера, но при повторната проверка е приел същите за недопустими, поради което като недължимо платени следва да бъдат възстановени от бенефициера. Мотивирал е този извод с констатацията, че изпълнителят е извършвал дейности по договора за строителен надзор в периода на временно спиране на АДБФП. Органът е посочил, че предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ условия, във вр. с чл. 9 и чл. 32 от АДБФП и във вр. с чл. 65, ал. 3 от Общите условия към АДБФП определят разходите за дейностите, извършени в период на временно спиране, като недопустими за финансиране с БФП. В титулната част на административния акт ръководителят на УО на ОПРР е посочил като правни основания за издаване на решението чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, 2 и 3, чл. 64, ал. 3 и 4, чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, както и чл. 35, ал.1, т. 2 и ал. 3 от Наредба Н-3/28.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредбата), вр. с чл. 62 от Закона за публичните финанси по реда на чл.166, ал. 2 ДОПК, и на основание чл. 99, т. 2, чл. 100 и при условията на чл. 102, ал. 2 АПК. С диспозитива на оспорения акт ръководителят на УО е установил публично вземане в размер на 9240 лв. безвъзмездна финансова помощ към бенефициера Община Варна. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните разпоредби. Приел е, че страните не спорят за факти и е отделил основния спорен въпрос по правото - законосъобразен ли е изводът на УО, че изпълнителят по договора за строителен надзор е извършвал дейности в периода на временно спиране на изпълнението на АДБФП и дали това неспазване представлява нарушение на чл. 57, ал.1, т. 2 ЗУСЕФСУ, вр. с чл. 9 и чл. 32 от АДБФП и чл. 65, ал. 3 от Общите условия, съответно, дали верифицираният разход по фактурата в размер на 9240 лв. е недопустим и като такъв представлява ли публично държавно вземане към Община Варна. Съдът е приел, че дейностите по предявената за плащане фактура 0000001232 от 01.06.2021 г. са извършени от изпълнителя не в периода на спряно изпълнение 29.01.2021 г. - 1.06.2021 г., а преди този период, поради което не са недопустими, законосъобразно са изплатени на бенефициера и не са недължимо платени. С тези мотиви съдът е отменил оспорения акт като материално незаконосъобразен. Решението е правилно като краен резултат, но по различни от изложените мотиви. Съгласно чл. 57, ал. 1 ЗУСЕФСУ разходите се считат за допустими, когато са изпълнени посочените т. 1 - т. 7 условия. В титулната част на оспорения акт органът се е позовал на чл. 57, ал. 1, т. 4 (в прил. ред.) ЗУСЕФСУ - "разходите са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство". По отношение на спорните разходи по т.1.1 от акта административният орган е посочил като нарушен чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ - "разходите попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разход", както и на правилата на чл. 35, ал.1, т. 2 и ал. 3 от Наредба Н-3/28.05.2018 г. При това съдържание на акта касационният съд приема, че правното основание, обосноваващо упражнената разпоредителна власт на ръководителя на УО, не е посочено ясно и конкретно. Липсата на мотиви, които да разкриват волята на органа да разпореди конкретното волеизявление, е такова нарушение на изискванията за форма на административните актове, което препятства възможността за ефективна правна защита на интересите на адресата. Мотивирането на административните актове е задължително условие за тяхната законосъобразност независимо дали са постановени при условията на оперативна самостоятелност или обвързана компетентност. Обосноваването на волеизявленията на администрацията от фактическа и правна страна се дължи във всички случаи, тъй като е задължителен елемент от формата и съдържанието на акта. Изпълнението на двете изисквания предпоставя предмета на проверката и на доказването в съдебното производство. Спрямо тях се контролира и правилното приложение на материалния закон от страна на административния орган. В конкретния случай упражненото в т. 1.1 правомощие на УО се състои в определяне на верифицирани и платени разходи в размер на 9240 лв., представляващи БФП, по искане за окончателно плащане като недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 2, вр. чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, вр. с чл. 64, ал. 1 и 4 от Общите условия към АДБФП и в тази връзка за недължимо платени на основание чл. 35, ал. 1, т. 2 и ал. 3 от Наредба Н-3/22.05.2018 г., вр. чл. 62 ЗПФ по реда на чл. 166, ал. 2 ДОПК. По аргумент от чл. 35, ал. 1, т. 2 от Наредбата бенефициерът възстановява предоставената финансова подкрепа, когато е недължимо платена или надплатена, както и неправомерно получена или неправомерно усвоена сума по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК. Съгласно разпоредбата на ал. 3 от този кодекс в тези случаи УО отчита вземане въз основа на акт за установяване на публично вземане, издаден във връзка с чл. 62 ЗПФ по реда на чл. 166, ал. 2 ДОПК. Несъмнено производствата по установяване на недължимо платени или надплатени суми - чл. 35, ал. 1, т. 2 от Наредбата, и това по верификация на заявени с искане за плащане разходи - чл. 60 и сл. ЗУСЕФСУ, са различни. В единия случай органът, сезиран с искане за верификация на извършени по съответния проект разходи, извършва първична проверка за допустимост на тези средства, съобразявайки правилата по чл. 57 ЗУСЕФСУ и документите, приети по реда на чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, и се произнася с акт за съответствието на така заявените разходи с поставените от законодателя и органа по програмата изисквания. Във втория случай, какъвто е настоящият, органът извършва повторна преценка на вече платени средства, която е по различен ред. Безспорните различия между двете производства произтичат от особените характеристики на актовете по ДОПК, както и нормативно предвиденото задължително обжалване по административен ред, докато при акта за верификация е приложим принципът за изборност на оспорването. Това ги прави коренно различни, а смесването им от органа - недопустимо. В конкретното административно производство ръководителят на УО е сезиран с искане за окончателно плащане, произнесъл се е по него, верифицирайки спорната сума, след което е извършил повторна проверка на окончателното искане за плащане и, без да съобрази особеностите на ДОПК, е постановил обективираната съобразно мотивите в т.1.1 от акта разпоредителна воля, а именно "установява публично вземане" в посочения размер. В тази връзка следва да бъде уточнено, че установяването на публични задължения при изпълнени предпоставки на ЗУСЕФСУ и Наредбата се извършва по правилата, относими за програмния период 2014 г. - 2020 г., какъвто е настоящият по делото. На следващо място, в титулната част на оспорения акт ръководителят на УО е посочил като правно основание и чл. 99, т. 2 и 100 АПК, чл. 102, ал. 2 АПК, т.е. позовал се е и на правилата за възобновяване на производство по издаване на административен акт, което е съвсем различно, трето производство, с конкретно предвидена процедура, при спазване на посочени срокове и доказване на някое от изчерпателно изброените основания за възобновяване. В преписката на органа не се съдържат никакви данни за изпълнение на тази процедура, органът не е мотивирал акта си във връзка с посоченото от него основание по чл. 99, т. 2 АПК, като разпоредителната част на акта не кореспондира с мотивите в тази част. Смесването на различни производства в един акт накърнява правото на защита на адресата, доколкото той не е наясно какви факти, относими към каква процедура, налагат постановяването на неблагоприятния за него правен резултат и, съответно, е в невъзможност да организира защитата си. Издателят на акта е смесил и реда за осъществяване на съответните си правомощия, които са различни в различните производства. Подобно нарушение винаги съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което води до отмяна на оспорения административен акт на самостоятелно основание поради наличие на отменителен порок по чл. 146, т. 3 АПК. Като е достигнал до краен извод за незаконосъобразност на акта, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото разноски в полза на касатора не се дължат. Разноски от ответника Община Варна не са претендирани. Воден от горното, Върховният административен съд