Решение № 61 от 5.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7614/2020 г.

Решение № 61 от 5.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7614/2020 г., IV о., докладчик съдията Мира Райчева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Пазарджик срещу Решение № 217 от 09.04.2020 г., постановено по адм. д. № 1308/2019 г. на Административен съд Пазарджик, с което, по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Пазарджик, са отменени, като незаконосъобразни, чл. 37 и чл. 43, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилища, собственост на Община Пазарджик /Наредбата/, приета с Решение № 49/31.03.2005 г. на Общински съвет Пазарджик. Касационният жалбоподател, чрез процесуалния си представител, твърди, че решението е неправилно поради необоснованост, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и нарушения на материалния закон – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По подробно изложени съображения отправя искане за отмяна на решението и постановяване на друго по съществото на спора, с което изцяло да бъде отхвърлен протеста, депозиран от прокурор при Окръжна прокуратура- Пазарджик. Претендират се и разноски. Ответникът - прокурор при Окръжна прокуратура Пазарджик, не взема становище. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, четвърто отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. Административен съд - Пазарджик е сезиран с протест на прокурор от Окръжна прокуратура Пазарджик против чл. 37 и чл. 43, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилища, собственост на Община Пазарджик /Наредбата/, приета с Решение № 49/31.03.2005 г. на Общински съвет Пазарджик. С обжалваното решение оспорените текстове са отменени. Съдът е счел, че по отношение на нормата на чл. 37 в редакцията й, както следва: изм. и доп. с решение № 22/2006 г.; изм. и доп. с решение № 43/2010 г., не е спазена процедурата по чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в редакцията ДВ, бр. 46 от 2007 г.), съгласно която проектът с мотивите за приемане на нормативен акт следва да бъдат разгласени чрез интернет в 14-дневен срок преди приемането му, в който срок заинтересованите лица да представят предложения и становища по проекта. Според приетото от съда, не е спазена и разпоредбата на чл. 28, ал. 2 ЗНА, която регламентира задължителните реквизити, които следва да съдържат мотивите или доклада, придружаващи проекта на нормативния акт. Що се отнася до нормата на чл. 43, ал. 2 от Наредбата, административният съд е приел, че същата е в противоречие с чл. 76, ал. 3 АПК и чл. 8 от Закона за нормативните актове, като несъответстваща на нормативни актове от по- горна степен. На тези основания съдът е отменил оспорените разпоредби. Решението е правилно. Оспорената разпоредба на чл. 37 от Наредбата касае общинските жилища, които могат да се продават на настанените в тях наематели, имащи право да ги закупят по цени, представляващи данъчната оценка на имота, увеличена с конкретно посочен коефициент. Правилно първоинстанционният съд е преценил, че неизпълнението на задължението за публикуване проекта на Интернет страницата на общината и непосочени мотиви за промяна, представлява нарушение императивните разпоредби на чл. 26 ЗНА. Към представената преписка липсват каквито и да е доказателства за спазване на изискванията на чл. 26 ЗНА при приемане на подзаконовия нормативен акт. Обосновано съдът е приел, че оспорвания текст на чл. 37 от Наредба в неговата редакция, визирана по- горе, е приет при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които в случая представляват основание за отмяна на акта. Първоинстанционният съд правилно е приложил Закона за нормативните актове (в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007 година), като е приел, че допуснатите нарушения на процесуалните норми на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от този закон са съществени по своя характер. Преди изменението на визирания текст на Наредбата с Решение № 43/25.03.2010 г. наемателите са имали право да закупят общинските жилища по цени, представляващи данъчната оценка на имота, увеличена с коефициент от 1, 70 до 5, 00 в зависимост от местоположението в различните зони. Предложението на кмета на Община Пазарджик е получено в Общински съвет Пазарджик на 12.03.2010 г. и касае коефициента на кв. "Изток", като именно в тази насока са и изложените мотиви, които се отнасят само до този квартал, до състоянието на общинския жилищен фонд в него и социалния статус на лицата, живеещи там. Тези обстоятелства обосновано са съобразени от административния съд. Съдът е отчел още и факта, че предложения проект за решение също се отнася до промяна на коефициента само за тази зона. В тази насока са и становищата на постоянните комисии. При обсъждане на проекта, обаче, едва в заседанието на Общински съвет Пазарджик е направено предложение коефициентът за всички зони да бъде еднакъв и да бъде 1, 00. Така е приета и оспорената редакция на нормата на чл. 37 от Наредбата. Трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта е начин, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи административния орган, в чиито правомощия е приемането на проекта за подзаконов нормативен акт. В тази връзка, нарушението на чл. 26, ал. 2 ЗНА е съществено, тъй като е засегнато правото на участие на заинтересованите лица, което ако беше упражнено би могло да има за последица друг изход от провежданото административно производство. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА кореспондира с чл. 77 АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е сторено. Правилни и обосновани са изводите на Административен съд – Пазарджик относно нарушение на разпоредбата на чл. 28 от ЗНА. Констатирано е, че в предложението на кмета на Община Пазарджик е внесен текст за изменение на коефициента за формиране на цената за продажба на общинските жилища на наемателите само за една от зоните- кв. "Изток", а е приет текст за изменение на коефициентите за всички зони, без това да се подложи на предварително обществено обсъждане. Разпоредбата на чл. 28, ал. 1 и ал. 2 от ЗНА, в приложимата редакция, предвижда проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, да бъдат внесени за обсъждане и приемане от компетентния орган, като следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 също в приложимата редакция (сега ал. 4), не се обсъжда от компетентния орган, в случая Общинския съвет. Към проекта на Наредбата не са приложени мотиви /доклад/, които да отговарят на тези изисквания и да имат посоченото съдържание, няма такива мотиви и в предложението на кмета на Община Пазарджик. Такива не се съдържат и в документите, представляващи част от представената по делото административна преписка. Това от своя страна е довело до нарушаване и на другите два принципа регламентирани в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, а именно принципите на обоснованост и стабилност. Като е достигнал до аналогични изводи, съдът е постановил правилно решение в обсъдената по- горе част. Правилен е и изводът на съда за основателност на протеста по отношение на разпоредбата на чл. 43, ал. 2 от Наредбата. Текстът на нормата предписва, че "Ведомствените жилища могат да се продават на служители, които имат не по-малко от 5 /пет/ години стаж без прекъсване в общинска администрация", а чл. 48, ал. 2 от Закона за общинската собственост разпорежда, че "Ведомствените жилища на общината могат да се продават на служители, които имат не по- малко от пет години стаж без прекъсване в общинската администрация". Обосновано съдът е приел, че от съпоставката на двата текста е видно, че в Наредбата условието за продажба на ведомствените общински жилища важи за по- широк кръг субекти- служители на общинска администрация, който може да бъде и извън служителите на конкретната община Пазарджик, за която се отнася общинската наредба. От друга страна, в ЗОС кръгът от субекти- общински служители, е стеснен до служителите на конкретната община, която има свои ведомствени жилища. Съдът правилно е извел този извод от предприетото граматическо тълкуване на разпоредбата. Членуването с пълен член на думата "администрация" в словосъчетанието "общинската администрация" разкрива по несъмнен начин волята на законодателя. Както е приел и съдът, в общинската наредба такова членуване липсва и граматическото тълкуване на словосъчетанието "общинска администрация" предпоставя разбирането, че право да закупят жилища от Община Пазарджик имат общински служители и от други общински администрации в страната, стига да отговарят на условието да имат не по- малко от 5 години стаж без прекъсване в общинска администрация. Ето защо и настоящият състав споделя изцяло извода на административния съд, че текстът се явява незаконосъобразен като противоречащ на нормативен акт от по- висока степен. Тексът на разпоредбата на чл. 43, ал. 2 от Наредбата влиза в противоречие с текста на закона, а описаното противоречие е в нарушение на изискването на чл. 15, ал. 1 от ЗНА, според който нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на нормативните актове от по- висока степен. Налице е и противоречие на нормата на чл. 76, ал. 3 АПК ина чл. 8 от ЗНА. Касаторът превратно интерпретира съдържанието на нормата на чл. 43, ал. 2 от Наредбата, като предлага тълкуването й в светлината на нормата на чл. 30 от същата. Всъщност, съвместния преглед на двете разпоредби дори разколебава тълкуването, предложено от касатора. В чл. 30, ал. 1 ясно е посочено, че в общинските ведомствени жилища се настаняват само служители на "общинската администрация", т. е. тук също е налице пълен член, който ограничава кръга на лицата само до служители в администрацията на Община Пазарджик. Само в допълнение следва да бъде посочен и още един аргумент, който е посочен и в мотивите на обжалваното решение: от редакцията на чл. 43, ал. 2 от Наредбата не се налага извод, че лица- служители в друга общинска администрация, не могат да закупят ведомствени жилища от Община Пазарджик. Това е така, тъй като не е налице изискване лицата, потенциални купувачи, да са били под наем в общинските жилища преди закупуването им. Самите разпоредби на чл. 30, ал. 1 и на чл. 43, ал. 2 се намират в различни глави и раздели от Наредбата и уреждат различни отношения. Предвид всичко това, изводът на първоинстанционния съд за наличие на противоречие между оспорената разпоредба на чл. 43, ал. 2 от Наредбата и на разпоредба от по - висока степен се явява законосъобразен и следва да бъде споделен. По изложените съображения обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход от спора, разноски на касатора не се дължат. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение