Решение № 7496 от 16.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1134/2019 г.

Решение № 7496 от 16.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1134/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Искра Александрова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Синдикалната федерация на служителите на МВР(наричана за краткост по-долу Синдикалната федерация), И. К. и И. Х. против решение № 13059/29.10.2018 г., постановено от тричленен съдебен състав на Върховния административен съд (ВАС) по адм. д. № 5144/2017 година. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на Синдикалната федерация, И. К. и И. Х. срещу Етичен кодекс за поведение на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, утвърден със заповед № 8121з-348 от 25.07.2014 г. на министъра на вътрешните работи и обнародван в неофициалния раздел на ДВ бр. 67/12.08.2014 г., изм. бр. 47 от 21.06.2016 г. и бр. 5 от 17.01.2017 г., като е оставено без уважение и искането им за присъждане на разноски. В касационната жалба се твърди неправилност на решението. Наведените касационни основания са всичките по чл. 209, т. 3 АПК – допуснати нарушения на процесуалния и материалния закон, необоснованост на решението. Твърди се, че решението е постановено от предубеден състав. Иска се отмяна на решението и уважаване на жалбата, а при условията на евентуалност се иска връщане на делото на друг първоинстанционен състав за произнасяне по същество. Ответникът – министърът на вътрешните работи чрез своя процесуален представител оспорва жалбата и иска отхвърлянето й. Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Според прокурора оспорваният акт не е нормативен, а преценката на петчленния съдебен състав за характера на акта като общ административен акт с ведомствено значение, е правилна. Освен друго, становището на прокурора е, че указанията на петчленния съдебен състав относно характера на акта били задължителни за тричленния съдебен състав, а била налице и съдебна практика, определящи етичните норми като нравствени, а не нормативни правила за поведението на държавните служители. Върховният административен съд в настоящия петчленен съдебен състав преценява жалбата и на тримата жалбоподатели като допустима, а по съществото й приема следното: С решението, което се обжалва, тричленният съдебен състав на ВАС е приел, че е обвързан от определението на петчленния съдебен състав на съда, относно характера на оспорения акт, а именно, че оспореният Етичен кодекс не е подзаконов нормативен акт, а носи белезите на вътрешноведомствен акт. Съдът е приел, че оспорващите имат интерес от оспорването, тъй като с правилата на Етичния кодекс се засягали правата, свободите или законните интереси на държавните служители в МВР, а жалбоподателите – физически лица са държавни служители в МВР, а федерацията с оглед целите й има интерес от оспорването, предвид приетото в тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по т. д. № 4/2009 година на ВАС. Съдът е приел, че е оспорването на унищожаемостта на Етичния кодекс е просрочено, тъй като той е обнародван в Държавен вестник на 12.08.14 г., двете изменения в него са обнародвани на 21.06.2016 г. и съответно на 17.01.17 г., а жалбата до съда е подадена на 12.04.2017 година, поради което е пропуснат срока по чл. 149, ал. 1 от АПК. По тези съображения, съдът не е разгледал доводите на жалбоподателите, касаещи унищожаемостта на обжалвания акт. Съдът се произнесъл по доводите за нищожност на Етичния кодекс, преценявайки, че оспореният акт не е нищожен, тъй като е издаден от министъра на вътрешните работи, който е овластен за това по силата на чл. 150, ал. 1 ЗМВР. Съдът е преценил, че оспореният акт не е нищожен и поради нарушение на материалния закон, тъй като е издаден по делегацията на ЗМВР и в съответствие с разпоредбите в него. Съдът е приел, че Етичният кодекс не е нищожен и поради нарушение на процедурата по издаването му, тъй като той е бил предоставен за обсъждане от заинтересованите лица, след което е утвърден от компетентния за това орган. Съдът е приел, че Етичният кодекс е в изискуемата се писмена форма и съдържание, поради което не е нищожен и поради неспазване на предписаната от закона форма. Според съда, Етичният кодекс е в съответствие с целта на закона, която както е посочена в чл. 150 от ЗМВР, е да се утвърдят етични правила за поведение, които да са задължителни за държавните служители на МВР. Въз основа на горепосочените правни изводи, Съдът е приел, че оспореният Етичен кодекс не страда от нито една от формите за нищожност, поради което е преценил жалбата като неоснователна. Настоящият съдебен състав на касационната инстанция преценява обжалваното решение като правилно. Тричленният съдебен състав законосъобразно се е съобразил с указанията на петчленния съдебен състав, постановил определение № 14008/20.11.2017 г. по адм. д. № 9688/17 г. относно характера на оспорения акт. Както правилно е посочил съдът, указанията са били задължителни за него предвид разпоредбата на чл. 235, ал. 2 АПК. Основателно е преценено от съда, че жалбоподателите имат интерес от обжалването на Етичния кодекс като съображенията, изложени по този въпрос, напълно се споделят от настоящия съдебен състав, което прави ненужно повтарянето им. Правилен е изводът на съда, че оспореният Етичен кодекс няма белезите на подзаконов нормативен акт. Основната характеристика на нормативният акт е, че съдържа правни норми. Етичният кодекс не съдържа правни норми, а писани морални норми, закрепващи ценностите, които трябва да съблюдават в поведението си държавните служители в МВР. Тези морални норми не са измислени и приети от министъра на вътрешните работи, а възникването им е резултат от практиката в изпълнение на службата на държавните служители в МВР и очакването на обществото за наличие на определени ценности и качества в тези държавни служители. Не случайно е сказуемото, употребено от законодателя в разпоредбата на чл. 150, ал. 1 ЗМВР, а именно "утвърждава", тъй като министърът на вътрешните работи утвърждава вече установени в обичайната практика морални норми. Не това е изразът, употребен от законодателя в разпоредбите, които предвиждат издаването на нормативни актове. В чл. 84, т. 1 от Конституцията на РБългария, конституционният законодател е употребил израза "приема" закони, в чл. 114 от Конституцията на РБългария е използвано сказуемото "приема" постановления, с които МС приема правилници и наредби, в чл. 115 от Конституцията на РБългария е използвано сказуемото "издават" правилници, наредби, инструкции, какъвто израз е употребен и в чл. 2, ал. 1 и ал. 2 и чл. 8 от Закона за нормативните актове. Тоест, както правните норми, така и моралните (етичните) норми съдържат правила за поведение, но първите възникват от държавата и общините в лицето на нормотворческите държавни органи и общинските съвети, а вторите са обективна даденост. Следователно, оспореният Етичен кодекс, макар и да съдържа правила за поведение, които по съществото си обективират морални норми, не е подзаконов нормативен акт. Обоснован и правилен е изводът на съда, че жалбоподателите са пропуснали срока за оспорване унищожаемостта на Етичния кодекс. Този извод на съда се подкрепя от събраните по делото доказателства. Съдът обстойно е обсъдил всички хипотези при наличието на които Етичния кодекс би бил опорочен до степен на неговата нищожност, като обосновано и правилно е приел, че в конкретния случай те не са налице. Неоснователно е възражението на касаторите, че обжалваното решение е постановено от предубеден състав. Посоченото възражение е обосновано с довода, че още с определението си, с което първоначално жалбата е оставена без разглеждане, съдебният състав е застъпил становището, че процесният Етичен кодекс не носел белезите на подзаконов нормативен акт. В обжалваното решение обаче, съдът е обосновал извода си за характера на оспорения пред него акт с възприетото в определението на петчленния съдебен състав, с което делото му е върнато за разглеждане. Тоест, по въпроса за характера на оспорения акт, тричленният съдебен състав се съобразил със задължителните указания на петчленния съдебен състав, а не със собственото си становище, че той не е подзаконов нормативен акт, което в тази част съвпада и с това на петчленния състав. По изложените съображения и на осн. чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд в настоящия петчленен съдебен състав преценява обжалваното решение като правилно, поради което