Решение № 10560 от 29.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5919/2025 г.

Производство по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Региони в растеж (ОПРР) 2014-2020 година (РУО на ОПРР 2014-2020 г.) срещу решение 14024 от 23.04.2025 годна на Административен съд София-град по адм.д. 1960/2025 година. С последното е отменено негово Решение РД-02-14-260 от 10.02.2025 г. за определяне на финансова корекция на Министерство за здравеопазването, представляваща 5 % от допустимите разходи по договор РД-11-16/BG16RFOP001-4.001-0001-С01-S-013 от 12.01.2021 г. с изпълнител Виас Инженеринг ООД. Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 от АПК допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Твърди, че производството пред АССГ имало за предмет индивидуален административен акт (ИАА) за определяне на финансова корекция за констатирано нарушение на чл.2, ал.2 и чл. 46, ал.1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), представляващо незаконосъобразен предмет по обособена позиция 2 (ОП 2). Оспорва правилността на извода на АССГ за противоречиви фактически констатации. Четирите обекта от обособена позиция 2 имали различна техническа и функционална самостоятелност, изпълнявали самостоятелни икономически и технически функции и били обективно делими. За тях били издадени различни разрешения за строеж, местонахождението им било различно; всеки обект имал различна прогнозна стойност. Констатирала се хипотеза на обективно делими строителни обекти. Всеки от тях можел да бъде предмет на отделна обособена позиция. На самостоятелно основание, възложителят поставил критерий за подбор за технически ръководител максимум за три обекта, което предполагало за процесната ОП 2 при четири строежа двама технически ръководители. Заложеният критерий за подбор във връзка с предмета на тази ОП 2 възпрепятствал изпълнението на предмета на поръчката за всеки строеж да се извърши от различни оператори съгласно техните технически възможности и капацитет. Нарушението правилно били квалифицирано като такова по чл.2, ал.2 и чл. 46, ал.1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), и съставлявало нередност по т. 3 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с ПМС 57 от 28 март 2017 г. Окрупняването на предмета на поръчката и свързаните с него условия за участие и изпълнение на поръчката ограничавали конкуренцията. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на Министерство за здравеопазването срещу Решение РД-02-14-260 от 10.02.2025 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Региони в растеж (ОПРР) 2014-2020 за определяне на финансова корекция, представляваща 5 % от допустимите разходи по договор РД-11-16/BG16RFOP001-4.001-0001-С01-S-013 от 12.01.2021 г. с изпълнител Виас Инженеринг ООД. Претендира разноски за две съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на претендираното от отсрещната страна юрисконсултско/адвокатско възнаграждение.

Ответникът, Министерство за здравеопазването, чрез главен юрисконсулт Ставрева, оспорва основателността на касационната жалба. В писмен отговор излага подробни съображения за валидност, допустимост и правилност на обжалвания съдебен акт.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съставът на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес.

Предмет на контрол за законосъобразност пред АССГ е Решение РД-02-14-260 от 10.02.2025 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Региони в растеж (ОПРР) 2014-2020 година (РУО на ОПРР 2014-2020 г.) за определяне на Министерство за здравеопазването на финансова корекция, представляваща 5 % от допустимите разходи по договор РД-11-16/BG16RFOP001-4.001-0001-С01-S-013 от 12.01.2021 г. с изпълнител Виас Инженеринг ООД. За да отмени оспорения индивидуален административен акт, АССГ е приел, че същият е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон на две основания: 1. Актът е издаден при неясни и противоречиви фактически констатации; 2. Липсва нарушение на чл. 46, ал.1 ЗОП, съответно нередност по т. 3 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, тъй като чрез разделянето на обществената поръчка на 7 обособени позиции при изписани основания затова ще бъде постигнато максимално съотношение качество-цена и ще се спести финансов и времеви ресурс при оптималност на използването/разпределението на средствата.

При служебна проверка на основанията по чл. 218, ал.2 от АПК съставът на Върховния административен съд приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Релевираните възражения за допуснати съществени процесуални нарушения като общи са неоснователни. Касационният състав не извършва служебна проверка за допуснати съществени процесуални нарушения от първоинстанционния съд.

Досежно правилното приложение на материалния закон:

1.С оспорения акт за определяне на финансова корекция е установено нарушение на чл. 2, ал. 2 и чл. 46, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередност по т. 3 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с ПМС 57 от 28 март 2017 г.

Към датата на издаване на обжалвания индивидуален административен акт обаче, 10.02.2025 година, е в сила редакцията на Наредбата, приета с ДВ бр.59 от 12.07.2024 година. При съобразяване на пар.13 от ПР на ПМС 248 на МС от 5.07.2024 година във връзка с пар.11 от същия нормативен акт РУО е следвало да приложи тази редакция на Наредбата относно възникнали преди изменението, но неустановени до датата на обнародването му факти, елемент от фактическия състав на нередността (виж: Решение от 22 декември 2010, Bavaria, С-120/08, EU:C:2010:798, т. 40 и 41, решение от 3 септември 2015, А2А, С-89/14, EU:C:2015:537, т. 37 и 41). Определена е финансова корекция (ФК) на бенефициера Министерство за здравеопазването, представляваща 5 % от допустимите разходи по договор РД-11-16/BG16RFOP001-4.001-0001-С01-S-013 от 12.01.2021 г. с изпълнител Виас Инженеринг ООД, като при приложение на пар.13 от ПР на ПМС 248 на МС от 5.07.2024 година във връзка с пар.11 от същия нормативен акт процедурата по нередността е започнала на 18.12.2024 година, тоест, след влизане в сила на изменението на Наредбата, прието с ДВ бр. 59/2024 година.

Констатираният първи порок на акта касае неправилно приложената редакция на Наредбата, представляващ самостоятелен такъв засягащ правото на защита на бенефициера, адресат на акта. Съставът на АССГ не е констатирал този порок, но изводът не се отразява върху изхода на спора, тъй като представлява допълнителен аргумент за незаконосъобразност на обжалвания административен акт.

1. Фактическите установявания не са спорни пред касационната инстанция, като съставът на АССГ е проверил същите въз основа на анализ на доказателствата по делото:

Министерството на здравеопазването е бенефициер по Договор ИСУН-ВG16RFOР001-4.001-0001/RD-02-37-98/23.10.2018 г. за предоставяне на БФП по ОПРР 2014-2020 г., процедура на директно предоставяне ВG16RF0Р001-4.001-0001 Регионална здравна инфраструктура във връзка с одобрено проектно предложение ИСУН ВG16RF0Р001-4.001-0001 с наименование Подкрепа за развитие на системата за спешна медицинска помощ (л. 109-118 и Общи условия за изпълнение към договора, приложени на л. 119-л. 128 от делото).

За реализацията на проекта, с решение на министъра на здравеопазването РД-11-411/21.10.2019 г. (л. 129-132), е открита обществена поръчка по реда на чл. 18, ал. 1, т. 12 ЗОП - публично състезание, с предмет Извършване на строително-монтажни работи за нуждите на извънболничните структури на спешната помощ на територията на Североизточен район за планиране, в изпълнение на проект Подкрепа за развитие на системата за спешна медицинска помощ по ОПРР 2014-2020 г., включващ 7 (седем) обособени позиции. В Раздел II обявлението за поръчката (л. 135-л.145) са описани прогнозните стойности по всяка една от позициите, предвидените дейности (СМР) за отделните обекти, вкл. тяхното местоизпълнение по населени места.

В рамките на ОП 2 са включени четири обекта: ФСМП-Провадия, ФСМП-Белослав, ФСМП-Аксаково и ФСМП-Вълчи дол

Възлагателната процедура е проведена по одобрена от възложителя документация л. 146-168, като по ОП 2 за изпълнител е избран Виас Инженеринг ООД, с което дружество е сключен Договор РД 11-16/BG16RFOP001-4.001-0001-С01-S-013 от 12.01.2021 г. (л. 168 - л. 172 от делото).

С писмо от 18.12.2024 година РУО е дал възможност на бенефициера, МЗ да изрази становище по констатации за нарушение на чл. 2, ал. 2 и чл. 46, ал. 1 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 3 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности.

С обжалваното решение на бенефициера Министерство за здравеопазването е определена финансова корекция (ФК), представляваща 5 % от допустимите разходи по договор РД-11-16/BG16RFOP001-4.001-0001-С01-S-013 от 12.01.2021 г. с изпълнител Виас Инженеринг ООД.

1. Спорът пред касационния състав на ВАС е досежно правилността на изводите на съда в две насоки, а именно че: 1. Актът е издаден при неясни и противоречиви фактически констатации; 2. Липсва нарушение на чл. 46, ал.1 ЗОП, съответно нередност по т. 3 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, тъй като с разделянето на обществената поръчка на 7 обособени позиции по изложени съображения затова ще бъде постигнато максимално съотношение качество-цена и ще се спести финансов и времеви ресурс при оптималност на използването/разпределението на средствата.

По спора в частта досежно яснотата и противоречивостта на фактическите констатации на акта:

3.1. АССГ приема, че: В акта на РУО разпоредбите на чл. 2, ал.2 и чл. 46, ал.1 от ЗОП са изписани самостоятелно, без привръзка между тях, от което следва волята на административния орган да ангажира отговорността на бенефициера за допуснати две различни по съдържание нарушения. От мотивите на органа обаче не става ясно какво е твърдяното нарушение. Изложените факти мотивират ограничителни критерии, същевременно квалификацията на нарушението е по чл. 46, ал. 1 ЗОП, изискваща мотивиране на неразделянето на поръчката на обособени позиции (ОП), а словесно нарушението е описано като Незаконосъобразен предмет на обособена позиция 2.

Този извод на състава на АССГ е правилен:

Нарушението е елемент от фактическия състав на нередността, за която се определя финансовата корекция. Законосъобразното определяне на финансовата корекция изисква пълно тъждество между фактите изложени и установени от РУО, субсумирани в състава на нарушението, елемент от фактическия състав на нередността, включваща това нарушение като част от хипотезата си. Липсата на която и да е част от соченото тъждество, обосновава извод за несъответствие между фактите и приложимата правна норма в частта за нарушението, или между фактите и приложимата правна норма в частта на нередността, или между квалификациите на нарушението и нередността. Бидейки арбитър между страните, съдът проверява законосъобразността на ИАА по изписаните от РУО факти и приложения спрямо тях закон. В случая словесният извод на РУО е за Незаконосъобразен предмет на обособена позиция 2. Този извод не кореспондира нито с правната квалификация на нарушението по чл. 2, ал. 2 ЗОП, нито с тази по чл. 46, ал. 1 ЗОП, нито с квалификацията на нередността по т. 3 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности. На самостоятелно основание: Фактическите констатации на РУО са в няколко насоки: - незаконосъобразен предмет на ОП 2; - ограничителни критерии за подбор; техническа и функционална самостоятелност на 4 обекта, обединени в рамките на ОП 2, които могат да бъдат предмет на самостоятелно възлагане. Тези последователно изложени факти са привързани общо към правните квалификации на чл. 2, ал.2 и чл. 46, ал.1 от ЗОП, без да е ясно кои от тях са относими към отделните нарушения, и всъщност колко нарушения се твърди от страна на РУО да са осъществени.

Сочените несъответствия нарушават правото на защита на бенефициера адресат на решението за определяне на ФК. На формално основание несъответствието и неяснотата са основание за отмяна на обжалвания ИАА като материално незаконосъобразен.

3.2. По спора досежно липсата на нарушение на чл. 46, ал.1 ЗОП, което да осъществява нередност по т. 3 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности:

Касационният състав приема, че при допуснатите нарушения по т.1 неправилно приложена редакция на относимия подзаконов нормативен акт и по т.2 липса на пълно тъждество между фактите изложени и установени от РУО, субсумирани в състава на нарушението, елемент от фактическия състав на нередността, включваща това нарушение като част от хипотезата си, в достатъчна степен препятстват контрола за законосъобразност на акта по същество.

За пълнота на изложението:

В действителност процесната обществена поръчка е разделена на 7 обособени позиции, като предмет на всяка една от тях са СМР на отделни, повече от един центрове за спешна помощ: ОП 1 включва 2 обекта ЦСМП, гр. Търговище и ФСМП-Смядово; ОП 2 включва 4 обекта ФСМП-Провадия, ФСМП-Белослав, ФСМП-Аксаково и ФСМП-Вълчи дол; ОП 3 включва 4 обекта ФСМП-Дългопол, ФСМП-Девня, ФСМП-Долни чифлик и ФСМП-Бяла; ОП 4 включваща 5 обекта ЦСМП-Добрич, ФСМП-Тервел, ФСМП-Генерал Тошево, ФСМП-Каварна и ФСМП-Балчик; ОП 5 включва обект ФСМП-Каварна изнесен екип на Шабла; ОП 6 включва 3 обекта ФСМП-Омуртаг, ФСМП-Попово и ФСМП-Антоново; ОП 7, включваща 6 обекта ЦСМП-Шумен, ФСМП-Венец, ФСМП-Нови Пазар, ФСМП-Каолиново, ФСМП-Върбица и ФСМП-Велики Преслав.

Разпоредбата на чл. 46, ал. 1 ЗОП предвижда при подготовката за възлагане на обществена поръчка възложителят да прецени възможността за разделянето й на обособени позиции, като законът го задължава при извод за нецелесъобразност на подобно решение да посочи своите съображения. Предоставената с цитираното правило оперативна самостоятелност има своите граници и това са изискванията на чл. 2, ал. 2 ЗОП, които установяват недопустимост на ограничаването на конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка.

Чл. 46, § 1 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент сочи, че възлагащите органи могат да решат да възложат поръчка под формата на отделни обособени позиции и могат да определят размера и предмета на тези обособени позиции като следва да посочат основните причини за решението да не разделят поръчката на обособени позиции. За тази цел и за засилването на конкуренцията възлагащите органи следва по-специално да се насърчават да разделят големите поръчки на обособени позиции. Подобно разделение според правилата на директивата би могло да се направи въз основа на количествени параметри, като размерът на отделните поръчки се приведе в по-голямо съответствие с капацитета на малките и средни предприятия (МСП) или въз основа на качествени параметри - съобразно съответния сектор и област на специализация, като съдържанието на отделните поръчки се обвърже по-тясно със специализираните сектори на дейност на МСП или с различните последващи етапи на проекта.

Видно е, че европейският законодател възприема като изключение обединяването на определена съвкупност от дейности/обекти, чиято поделяемост на количествен или качествен признак е възможна, като при проявлението му е необходимо излагането на мотиви затова.

В конкретния случай обаче фактите са различни, защото разделяне на обществената поръчка на обособени позиции е извършено и обектите са групирани в 7 обособени позиции, във всяка от които има по няколко обекта. В част I, т. 3 от документацията (л. 147-148) възложителят е изложил конкретни и ясни мотиви относно разделянето на обществената поръчка по описания начин. Посочил е, че обектите на обществената поръчка са групирани в 7 обособени позиции на регионален принцип по райони на планиране и всички обособени позиции включват обекти в Североизточен район на планиране, а разпределението в отделни обособени позиции е по територия на Центровете за спешна медицинска помощ (ЦСМП) и техните филиали, като е взета предвид най-вече осигурената пътна достъпност на обектите. Изрично е посочено, че регионалния подход е избран и с цел да се осигури постоянен, непрекъсваем и неограничен 24-часов достъп до местна спешна медицинска помощ, за което е проведена активна комуникация с ЦСМП-тата в системата и са изготвени планове за територията на ЦСМП как да бъде осигурен този принцип и как да бъдат извършени като последователност СМР дейностите по обектите в структурата му. Обосновано е, че с разделянето на поръчката на седем обособени позиции ще бъде постигнато максимално съотношение цена-качество и ще се спести времеви и финансов ресурс - както на потенциалните изпълнители, така и на възложителя, респективно ще бъдат усвоени, разходвани и използвани оптимално предоставените средства. Взето е предвид и обстоятелството, че всички обекти включени в една ОП са от една категория строежи и към участниците в процедурата за всеки обект са приложими едни и същи критерии за подбор.

В тази хипотеза обособени позиции са създадени и са изложени мотиви за приложените принципи на пазара за това разделяне. Очевидно е, че РУО се домогва да докаже засягане на конкуренцията на пазара при така осъщественото разделяне на обособени позиции.

Но при така изяснената същност на правилата относно разделянето на обществените поръчки на обособени позиции и допустимите граници на тяхното законосъобразно упражняване се споделя изводът на първостепенния съд, че в случая е налице както разделяне не предмета на поръчката на обособени позиции, така и обосновка кои са критериите, въпреки разделянето по обособени позиции, за включването на отделни самостоятелни обекти в рамките на вече създадените такива, и това в случая е спецификата на предмета на поръчката и специфичната дейност на системата за спешна помощ. Разделянето на една поръчка на отделни обособени позиции, което в случая е сторено, е обвързано с характеристиките на съответния пазар и със същността на самата възлагана дейност. Относими характеристики на пазара, които предполагат общо възлагане на еднородни дейности/обекти, са например броят и видът на икономическите оператори на този пазар, рискът от зависимост от един-единствен доставчик и др. Конкретни параметри на предмета на поръчката, годни да повлияят на решението по чл. 46, ал. 1 ЗОП, биха могли да бъдат евентуални специфики на дейностите/обектите, в това число по отношение на потребностите, които задоволяват, приложението и изпълнението им и др.

В случая подходът на РУО е съсредоточен единствено в рамките на ОП 2, като се прави опит тя да бъде приравнена на неразделена на обособени позиции обществена поръчка, каквато обаче тя не е. Предметът реално е разделен на 7 обособени позиции с обосновка за принципите на разделяне/съответно обединяване на обекти по позиция. Това приравняване на обособената позиция на неразделена на обособени позиции обществена поръчка, без анализ на предмета на поръчката и принципите й на разделяне, на самостоятелно основание допринася за извода за незаконосъобразност на ИАА за определяне на ФК поради противоречиви фактически и правни установявания.

Предвид гореизложеното, като валидно, допустимо и правилно обжалваното решение на АССГ следва да бъде оставено в сила.

На ответника не следва да се присъждат разноски по делото, тъй като не е направено своевременно искане пред касационната инстанция в тази насока.

Водим от горното на основание чл. 221, ал. 2 АПК, съставът на Върховния административен съд