Решение № 1564 от 1.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 13206/2011 г.

Решение № 1564 от 1.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 13206/2011 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба на Реза Расули, гражданин на Ислямска република Афганистан, съдебен адрес гр. София, ул. "Узунджовска" № 1, ет. 3 - Български хелзинкски комитет, срещу решение № 624 от 7.09.2011 г. на Административен съд, София област, постановено по административно дело № 723/2011 г.

С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на Расули срещу заповед № 1988 от 3.08.2011 г. на директора на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи - София, с която е настанен принудително в дом за временно настаняване на чужденци.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че решението противоречи на чл. 15, § 4 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламенти и на Съвета от 16.12.2008 г. относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите- членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (Директива 2008/115/ЕО). Сочи, че целта на мярката принудително настаняване в специален дом е да се осъществи държавната принуда, но налагането й се подчинява на определени условия и предпоставки, които препятстват самоцелното ограничаване на човешките права и свободи. Твърди, че съдът неправилно преценил разпоредбите на Закона за убежището и бежанците (ЗУБ) и въз основа на това направил неправилен извод, че производството по този закон не е пречка за налагане на принудителна мярка и организиране на принудително отвеждане до границата. Счита, че спрямо него е налице пречка за извеждане - търсената закрила по Закона за убежището и бежанците. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което да отмени обжалваната заповед.

Ответникът по касационната жалба - директорът на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи - София, счита същата за неоснователна. Оспорената заповед твърди, че е законосъобразна, издадена от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно преценил доказателствата и въз основа на това направил обоснован извод за законосъобразност на оспорената заповед.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт.

Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. Реза Расули е гражданин на Ислямска република Афганистан, роден на 4.04.1982 г., който не притежава документи за самоличност.

1. Влязъл в България нелегално на 9.03.2002 г. с цел да търси убежище. На 12.03.2002 г. подал молба за предоставяне на статус на бежанец. С решение № 5831 от 4.06.2002 г. на Агенцията за бежанците производството било прекратено на основание чл. 58, ал. 2 от Закона за бежанците (отм.), тъй като междувременно причините, пораждащи страх от преследване били отпаднали. Това решение Расули обжалвал по съдебен ред и с влезли в сила съдебни решения № 2913 от 26.03.2002 г., постановено по административно дело № 9286/2002 г., потвърдено с решение № 5641 от 6.06.2003 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 3663/2003 г., решението на Агенцията било оставено в сила.

1. Със заповед № 4829 от 21.07.2003 г. и заповед № 4227 от 21.07.2003 г. на директора на Столичната дирекция на вътрешните работи на Расули били наложени принудителни административни мерки "забрана за влизане в страната" за срок от пет години и "принудително отвеждане до границата". Мерките не били изпълнени.

1. С нова молба от 18.10.2006 г. касаторът поискал предоставяне на закрила. С решение № УП-237 от 7.11.2006 г. бил отказан статус по закона. Решението било отменено от съда и върнато за ново произнасяне на органа. В изпълнение на съдебното решение било издадено ново решение № 261 от 14.07.2009 г., с което било отказано предоставянето на "хуманитарен статут на бежанец и хуманитарен статут". Това решение е потвърдено с решения на Върховния административен съд № 15370 от 14.12.2010 г., постановено по административно дело № 11322/2009 г. и решение № 3678 от 15.03.2011 г. по административно дело № 1355/2011 г.

1. На 12.05.2011 г. касаторът подал нова молба за предоставяне на особена закрила. По делото няма данни по нея да е образувано производство по Закона за убежището и бежанците.

1. Във връзка с производствата за предоставяне на статус по Закона за убежището и бежанците, респективно по отменения Закон за бежанците, на Расули била издавана периодично карта на чужденец, последната със срок на валидност до 6.05.2011 г. В представената по делото справка от автоматизираната информационна система "Български документи за самоличност" е посочен настоящ адрес по първата издадена карта в гр. София, и настоящ адрес с актуални данни към 17.06.2002 г. също в гр. София.

1. На 2.08.2011 г., при извършена полицейска проверка Расули бил намерен на адрес в гр. Самоков задно с още четири лица, граждани на трети страни. Получената от органите на реда оперативна информация сочела извършване на подготвителни действия за преминаване през българо-гръцката граница. При проверката касаторът не представил документ за самоличност, а само бележка от Агенцията за чужденците, в която били вписани две имена - Реза Русали. При полицейската проверка били намерени два броя български документи за самоличност, за които проверката установила, че лични карти с вписаните лица, единен граждански номер и номер на документа не са издавани. Образувано било досъдебно производство срещу неизвестен извършител за извършено престъпление по чл. 308 от Наказателния кодекс - подправка на документ.

1. На 3.08.2011 г. директорът на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, София, издал заповед № 1987, с която на основани е чл. 41, т. 1 и чл. 42з, ал. 1 във вр. с чл. 10, ал. 1, т. 9 ЗЧРБ наложил на Расули принудителна административна мярка "принудително отвеждане до границата" и "забрана за влизане в страната" за срок от пет години. На основание чл. 39б, ал. 1 ЗЧРБ определил седемдневен срок за доброволно изпълнение на мярката. Заповедта била връчена лично на Расули на 3.08.2011 г. Същата не е обжалвана и е влязла в сила.

1. На 3.08.2011 г. директорът на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, София, издал и заповед № 1988, с която на основание чл. 44, ал. 6 и 8 ЗЧРБ и предвид необходимостта да се създаде организация за пътуването на лицето до страната по произход Расули бил настанен принудително в специален дом за временно настаняване на чужденци.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспорената заповед не е принудителна административна мярка, тъй като не е включена в чл. 39а ЗЧРБ, но акт, издаден на основание чл. 44, ал. 10 ЗЧРБ и като такъв е издадена от компетентен орган и при спазване на административнопроизводствените правила. Приел, с оглед на заповедта за принудителното отвеждане до границата, че заповедта е постановена при наличие на материалноправните разпоредби на закона - чл. 44, ал. 6 ЗЧРБ. Расули не доказал в хода на съдебното производство, че разполага с документ за самоличност, което счел, че обосновава възможността лицето да се укрие и осуети изпълнението на наложената мярка. Приел също, че касаторът не доказал, че има осигурени средства за издръжка. Приел, че не е налице нарушение и на Закона за убежището и бежанците, тъй като на Расули е отказана закрила по този закон, а дори и да е имало образувано производство то не е пречка за налагане на принудителната мярка, а за нейното фактическо изпълнение. Въз основа на това направил извод за законосъобразност на оспорената заповед.

Изводът на съда е правилен.

По делото няма спор за факти. Съдът установил релевантните по делото факти и настоящата инстанция ги възприема като правилно, точно и пълно доказани. Безспорно е, че касаторът е гражданин на трета страна, комуто е отказана особена закрила по реда на Закона за убежището и бежанците. Безспорно е, че влязъл в страната не по установения ред, както и че няма документи за самоличност. Безспорно е също, че с влязла в сила заповед са му наложени принудителни административни мерки "принудително отвеждане до границата" и "забрана за влизане в страната", т. е. той е гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на територията на страната и спрямо когото е издадено решение за връщане, което решение е постановено да бъде изпълнено принудително. Безспорно е също, че извеждането му не може да стане незабавно поради необходимост от организиране. Спорът по делото е досежно приложението на материалния закон.

Две са основните твърдения на касатора за нарушение на материалния закон - несъобразяване със Закона за убежището и бежанците и нарушение на чл. 15, § 4 Директива 2008/115/ЕО.

I. По твърдението за нарушение на чл. 15, § 4 Директива 2008/115/ЕО:

Преди всичко следва да се посочи, че заповедта за временно настаняване на гражданин на трета страна в специален дом за чужденци по своя характер е принудителна административна мярка. Фактът, че тя не е посочена изрично в чл. 39а ЗЧРБ, а правомощието за издаването й е посочено самостоятелно в ал. 10 на чл. 44 ЗЧРБ е въпрос на законодателна техника и не променя нейната същност. Тя е акт на държавен орган, законово оправомощен да приложи определена в закон форма на държавна принуда с цел да обезпечи навременното и точно изпълнение на един административен акт като създаде условия да бъдат избегнати съществуващи опасности пред това изпълнение. Именно поради това налагането й е свързано с преценката на реални, конкретни, налични факти и обстоятелства, които формират достатъчно обоснован извод, че опасността от неизпълнение е реална, непосредствена и достатъчно сериозна.

Задържането в специален дом е сериозна форма на посегателство на правото на лична свобода и неприкосновеност, което има всеки гражданин на страната - чл. 30, ал. 1 от Конституцията, в т. ч. и всеки чужденец, съгласно чл. 26, ал. 2 от Конституцията. С оглед на това българският законодател е въвел възможност за ограничаване на това право само за постигане на една специална цел - организиране на принудителното отвеждане до границата на страната или експулсирането, т. е. за изпълнението на надлежно изразена законосъобразна воля на държавен орган, и при наличието на три основания - когато лицето е с неустановена самоличност, възпрепятства изпълнението на заповедта или е налице опасност да се укрие.

Така възприетото законодателно решение в своята основна част съвпада с възприетото от релевантния акт на европейското право, регулиращ този вид обществени отношения. В чл. 15, § 1 Директива 2008/115/ЕО е посочено, че държавите-членки могат да задържат граждани на трета страна ако в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процеса на извеждане и когато е налице опасност от укриване или засегнатото лице избягва или възпрепятства връщането/извеждането. Съпоставката на нормите показва, че исканата от европейското право специална цел - за организиране на връщането/извеждането съществува и в българската норма, както и две от основанията - опасност от укриване или възпрепятстване на процеса, са идентични с тези от националната норма. Третото, включено в националната правна норма основание - неустановена самоличност, не фигурира като самостоятелно основание в разпоредбата на чл. 15, § 1 Директива 2008/11/ЕО. Българският законодател не е включил изрично, като необходимо изискване, преценката други, по-леки принудителни мерки да не могат да доведат до желания резултат. Това изискване по своята същност е такова за пропорционалност на наложената мярка, нещо, което е въведено като изискване в чл. 6 АПК.

Съгласно чл. 1 от Директива 2008/115/ЕО тя определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите-членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой. Следователно директивата определя оня минимален комплекс от стандарти и процедури, които всяка от държавите-членки е длъжна да прилага в отношенията си с граждани на трети страни, които са в незаконен престой на нейната територия (виж решение на Съда на Европейския съюз от 28.04.2011 г. по дело Hassen El Dridi (Souft Karim) С-61/11 PPU, § 31 и 32).

Съдът на Европейския съд в цитираното решение по делото Hassen El Dridi - т. 34, изрично посочва, че Директива 2008/115/ЕО "установява с точност процедурата, която всяка държава-членка трябва да прилага по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, и определя реда на протичане на различните етапи, които в своята последователност образуват тази процедура". Съдът конкретно добавя - т. 46 и 47, че чл. 15 и 16 от Директивата "са безусловни и достатъчно точни, поради което не възниква необходимост от допълнителни специални средства, за да могат да се прилагат от държавите членки". С оглед на тълкуването, дадено от Съда на Европейския съюз и ролята, която тази съдебна практика има за прилагането на европейското право, както и при отчитане на установеното неточно транспониране на част от изискванията, при които е допустимо задържане, съдът, в изпълнение на своята компетентност да прилага нормите на правото на Съюза, следователно и да гарантира пълното действие на тези норми, трябва да прецени по отношение на касатора фактът на това законово изискване.

В конкретния случай по отношение на касатора това означава да се установи неустановената самоличност единствена причина ли е за постановеното задържане или това е само един от фактите, който в съвкупност с останалите доказателства по делото, дават основание на органа да направи обоснован извод, че е налице опасност касатора да се укрие или да избяга/възпрепятства извеждането, както и възможно ли е да се постигне извеждането чрез прилагането на други, по-леки принудителни мерки. Фактът, че касаторът е с неустановена самоличност безспорно затруднява идентификация на лицето от компетентните органи и с оглед на това в значителна степен поставя под въпрос изпълнението на наложеното принудително извеждане. Към този факт следва да се отчетат намерените в групата, с която касаторът бил в дома в гр. Самоков, подправени български документи за самоличност, наличната оперативна информация, изтеклия срок на документ за самоличност на лице в производство по предоставяне на статус по Закона за убежището и бежанците, двукратния отказ да се предостави особена закрила и липсата на образувано производство пред Агенцията за бежанците. Всички тези факти, в своята съвкупност дават основание да се приеме за обоснован извода на административния орган, че касаторът има опасност да се укрие и да осуети по този начин постановеното принудително извеждане. Вярно е, че това основание за принудителното задържане не е изрично посочено в оспорената заповед, но в конкретния случай фактите по делото и визираните в заповедта правни основания дават възможност на съда да извърши проверка за законосъобразност на мотивите на органа и да установи обосноваността на направения извод.

Що се отнася до преценката за приложимостта в случая на достатъчна, но по-лека принудителна мярка органът действително не е изложил мотиви. Това безспорно е нарушение, но в конкретния случай то не е довело до незаконосъобразност на постановения акт, тъй като от данните по делото е безспорно, че касаторът не пребивава законно в страната, няма установено местоживеене, средства за издръжка, няма социална среда, на чиято помощ да разчита. С оглед на това други, по-леки принудителни мерки като редовно явяване пред властите, внасяне на подходяща парична гаранция, престой на определено място или друга мярка от подобен род действително биха били неефективни най-малкото поради невъзможност да бъдат изпълнени. А това означава в неприемлива степен да се постави под съмнение възможността за изпълнение на постановеното извеждане, т. е. на ефективното завръщане на пребиваващия незаконно гражданин на трета страна. Следователно в конкретния случай, с оглед на доказателствата по делото е безспорно, че спрямо касатора е налице и визираното в чл. 15, § 1 Директива 2008/115/ЕО изискване, да не може спрямо лицето да се приложи ефективно друга достатъчна, но по-лека принудителна мярка, съответно налице е изискването на чл. 6 АПК за пропорционалност на наложената мярка.

II. По твърдението за нарушение на Закона за убежището и чужденците:

Както правилно сочи в мотивите си съдът, наличието на образувано производство за предоставяне на особена закрила по Закона за убежището и чужденците не е основание за незаконосъобразност на оспорената заповед за налагане на принудителната административна мярка - "временно настаняване в специален дом за чужденци". Преди всичко от доказателствата по делото е видно, че на касатора е отказана - два пъти, с влезли в сила съдебни решения, особена закрила по Закона за убежището и бежанците. Следователно позоваването на този закон не намира основание в доказателствата по делото. Но дори и хипотетично да се приеме, че междувременно касаторът е подал нова молба по смисъла на § 1, т. 6 ЗУБ, то следва да се посочи, че е налице законова гаранция за защита правата на молителя по Закона за убежището и бежанците. Съгласно изричната разпоредба на чл. 67, ал. 1 и 2 ЗУБ наложената принудителна мярка не се привежда в изпълнение до приключване с влязло в сила решение на производството по предоставяна на убежище и наложената мярка се отменя, при придобиване от чужденеца на съответния статус по закона. Това са нови факти, релевантни за налагането и изпълнението на мярката, които административният орган и съответно съдът, при настъпването им, по силата на законовата норма, са длъжни да съобразят. Преди да са настъпили обаче, нито административният орган, нито съдът са длъжни да отчитат. Следователно започнало производство за предоставяне на убежище или хуманитарен статус само по себе си, извън отчитането му като обстоятелство по чл. 44, ал. 2 ЗЧРБ релевантно за налагане на принудителна мярка, не е абсолютна пречка за провеждане на производство по налагане на принудителна административна мярка. Такава пречка е влязлото в сила решение за предоставяне на хуманитарен статус или статус на бежанец, каквото по делото, и до приключване на устните състезания в настоящата инстанция, не е представено.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон са неоснователни. Съдът правилно приложил материалния закон към установените и неоспорени по делото релевантни факти. При неоснователност на касационните основания и след извършена служебна проверка на валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, съдът счита, че обжалваното решение следва да бъде оставено в сила.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо във вр. с чл. 218 АПК Върховният административен съд,