Решение № 7417 от 3.06.2014 г. на ВАС по адм. д. № 3274/2014 г.

Решение № 7417 от 3.06.2014 г. на ВАС по адм. д. № 3274/2014 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по постъпила касационна жалба от ОБЩИНСКИ СЪВЕТ град Раковски, чрез инж. Младен Шишков - Председател, срещу решение № 3020/27.12.2013 г. на Административен съд Пловдив, ХII състав по адм. дело № 1902/2013 г., с което е обявено за нищожно в частта му по т. 2 решение на общинския съвет № 245, взето с Протокол № 16/31.05.2005 г., с което се дава съгласие да се отдадат под наем за срок от 5 години язовири, публична общинска собственост. Касационният жалбоподател счита, че съдебното решение е недопустимо, тъй като атакуваното решение няма характер на годен за оспорване индивидуален административен акт по дефиницията на чл. 21, ал. 1 от АПК. Позовава се също на Решение № 21/26.10.1995 г. на КС на РБ по к. д. № 18/1995 г., като заявява, че вътрешнослужебните актове на административните органи не подлежат на съдебен контрол, тъй като са изключени не само от действието на чл. 21, ал. 1 от АПК, но и от общата клауза на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ. На второ място касаторът счита, че решението е изцяло незаконосъобразно, като в тази връзка развива подробни съображения. Алтернативно поддържа оплакване и за наличие на отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК, тъй като по делото не се установяват предпоставки за прогласяване нищожност на атакуваното решение на общинския съвет, защото дори и да е имало нарушение на закона, то решението не е нищожно и съответно сроковете за атакуването му по чл. 149, ал. 4 и ал. 5 от АПК са изтекли. Счита, че съдът е следвало да отхвърли искането и да прекрати производството като недопустимо. Ответникът - Районна прокуратура Пловдив, не заявява становище по касационната жалба. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба е подадена в срок, от надлежна страна, допустима е, но по същество е неоснователна. Не са налице касационните отменителни основания на съдебния акт по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, решението на АС - Пловдив е правилно и законосъобразно и следва да бъде потвърдено, а жалбата да бъде оставена без уважение. Настоящият съдебен състав намира, че касационната жалба е подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 АПК 14-дневен срок, от надлежна страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, се явява неоснователна. С решение № 3020 от 27.12.2013 г. по административно дело № 1902/2013 г., в производство по реда на чл. 145 и сл. от АПК, Пловдивският административен съд, II отделение, ХII състав, ОБЯВЯВА за нищожно В ЧАСТТА МУ ПО т. 2 Решение № 245, взето на заседание с протокол № 16 от 31.05.2005 г. на Общински съвет Раковски, с която е дадено съгласие да се отдадат под наем за срок от 5 години на основание чл. 14, ал. 7 от ЗОС и чл. 13, ал. 1 и чл. 59, ал. 1 от Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество чрез търг недвижими имоти - публична общинска собственост, подробно описани по населено място, № на имота и площ в дка 15 броя язовири, от които 8 язовира в Ген. Николаево, 3 язовира в Секирово, 1 язовир в Момино и 3 язовира в Болярино. Първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия е приел, че протестът на прокурора от Районна прокуратура гр. Пловдив е допустим, като е посочил, че всеки прокурор без разграничение на йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата може да подава протести до административните съдилища в изпълнение на разпоредбата на чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК и общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т. 5 от Конституцията на Република България. Освен това решението на общинския съвет, взето на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА (каквото по естеството си е процесното решение, в т. ч. и в протестираната му част по т. 2) по същността си е административен акт и може да бъде оспорвано пред административния съд, респ. протестирано от съответния прокурор. Освен това съдът е приел и че протестът на прокурора от Районна прокуратура гр. Пловдив е основателен. Процесните язовири са публична общинска собственост и предоставянето на управлението е следвало да стане по реда на Глава втора от Закона за концесиите, а не по реда на чл. 14, ал. 7 от ЗОС. Съдът е посочил, че в случая не са приложими разпоредбите на § 3 и § 4 от Закона за сдруженията за напояване /ЗСН/, доколкото не е установено по безспорен начин проявлението на визирания в тях фактически състав. Като краен извод от изложените съображения съдът е приел, че колективният орган на местно самоуправление на Община Раковски е нарушил законовите разпоредби на чл. 14, ал. 7 от Закона за общинската собственост, в приложимата редакция съм момента на приемане на решението, във връзка с разпоредбата на чл. 13, ал. 2 от Закона за концесиите, което е съществено и обуславя нищожността на административния акт. Така постановеното съдебно решение е допустимо и правилно. По принцип едно съдебно решение е недопустимо, когато не отговаря на изискванията, при които делото може да се реши по същество. В конкретния случай производството пред Административен съд Пловдив е образувано по постъпил ПРОТЕСТ от прокурор при Районна прокуратура - гр. Пловдив, срещу т. 2 от решение № 245 на Общински съвет Раковски, обективирано в протокол № 16 от 31.05.2005 г., с която общинският съвет, на основание чл. 14, ал. 7 от ЗОС и чл. 13, ал. 1 и чл. 59, ал. 1 от Наредба № 3 на Общинския съвет, дава съгласие да се проведе търг на 15 броя "Язовири" - публична общинска собственост за отдаване под наем за срок от 5 години. Това решение по своя характер не е вътрешнослужебен акт, но дори и да се приеме за такова, съгласно чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, то попада под обхвата на кодекса в случай, че засяга права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. Тази разпоредба на Административнопроцесуалния кодекс, който е приет през 2006 г., е изцяло в синхрон с Решение № 21 от 26.10.1995 г. по конст. дело № 18/1995 г. на Конституционния съд, издадено за тълкуване на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, в което изрично е предвидено, че се обжалват и вътрешнослужебните актове, щом те нарушават или застрашават права или интереси и не са изключени изрично със закон от съдебно обжалване. Решението на Общински съвет - Раковски, независимо дали ще се квалифицира като индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК или общ административен акт по чл. 65 от АПК като насочен към неопределен брой правни субекти, поставяйки началото на една тръжна процедура, е акт по смисъла на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА (Закона за местното самоуправление и местната администрация), защото е свързано с управлението на общинското имущество. Съгласно Тълкувателно решение № 5 от 10.12.2008 г. по тълкувателно дело № 20/2007 г. на Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, което е в синхрон с чл. 8, ал. 11 от ЗОС, актовете на общинския съвет за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, подлежат на контрол и могат да бъдат оспорвани по реда на чл. 45 от Закона за местното самоуправление и местната администрация. След като областният управител има правото да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети, то това право не може да бъде отречено на ПРОКУРАТУРАТА, която по закон е призвана да защитава законността. В тази връзка следва да се отбележи, че предвид функцията й по чл. 127, т. 5 от Конституцията на Република България да следи за спазване на законността като предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове, търсенето на личен, пряк и непосредствен правен интерес е недопустимо. Прокурорът, когато действа в това си качество, защитава държавния или обществения интерес, поради което лично, пряко и непосредствено засягане на правната му сфера е невъзможно да се преценява. Специално за административното производство ролята на прокурора е регламентирана в чл. 15 и чл. 16 от АПК. Според чл. 15, ал. 1 АПК прокурорът е страна в административния процес, както и всеки гражданин или организация, но само за последните изрично е предвидено изискване правата, свободите или законните им интереси да са или да биха били засегнати от административния акт или за които от него биха се породили права или задължения. В чл. 16, ал. 1 АПК е регламентирано задължение на прокурора да следи за спазване на законността в административния процес, като са му разписани три правомощия: 1. да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни и съдебни актове; 2. в предвидените в този кодекс или в друг закон случаи да участва в административни дела и 3. да започва или встъпва във вече образувани по кодекса производства и когато прецени, че това се налага от важен държавен или обществен интерес. В случая е без значение кое от тези правомощия е упражнил прокурорът от Районна прокуратура - Пловдив, но тъй като правата му се упражняват съобразно правилата, установени за страните по делото (ал. 2 на чл. 16 АПК), и за него важат сроковете по чл. 149 от АПК. В конкретния случай предвид факта, че се претендира нищожност, а не унищожаемост на акта, е приложима нормата на ал. 5, че оспорването е без ограничение във времето. Протестът на прокурор в Районна прокуратура до съответния административен съд за отмяна на индивидуални, общи и нормативни административни актове на местните органи на власт и управление, е процесуално допустим и на основание Тълкувателно решение № 4 от 16 юли 2009 г. по тълкувателно дело № 2/2009 г. на Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд. Няма законова пречка в поисканата отмяна да се включи и най-тежкият порок на всеки административен акт - обявяване на неговата нищожност. Само за пълнота следва да се отбележи, че съгласно чл. 130, ал. 2 от Закона за съдебната власт (ЗСВ), тълкувателните решения са задължителни за органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове. С оглед всичко изложено до тук, протестираното решение № 245, взето с Протокол № 16/31.05.2005 г. на Общински съвет - Раковски е административен акт, годен за съдебен контрол по сезиране от районен прокурор при Районна прокуратура - Пловдив, подаденият протест е допустим и постановеното съдебно решение също е допустимо. Възраженията в касационната жалба на Общински съвет град Раковски са неоснователни. Правилно Административен съд Пловдив е преценил материалното право към момента на вземане на решението, като е съобразил законовия принцип, залегнал в разпоредбата на чл. 142, ал. 1 от АПК, според която "съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му". Към този момент - 31.05.2005 г. съдът е извършил анализ на правните разпоредби на Закона за общинската собственост (ЗОС), Закона за концесиите (ЗК), Закона за водите (ЗВ), Закона за сдруженията за напояване (ЗСН), Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи - § 12 от ПЗР на ЗСПЗЗ и е направил извод за нарушение на законовата разпоредба на чл. 14, ал. 7 от ЗОС. Настоящият състав на ВАС споделя напълно изводите на първоинстанционния съд, защото те съответстват на нормативната регламентация. Видно от приложените по делото Актове за общинска собственост - публична, процесните язовири са публична общинска собственост и се касае за цели самостоятелни обекти, а не за части от тях. Решението на общинския съвет, с което се дава съгласие да се проведат търгове за отдаването им под наем на основание чл. 14, ал. 7 от ЗОС, вместо за отдаването им на концесия, е взето при съществено нарушение на закона, защото се касае за съвсем друга процедура, при която редът за провеждането й е коренно различен. Този порок води до нищожност на постановения административен акт, а не до унищожаемост, в какъвто смисъл е и преобладаващата съдебна практика на ВАС - Четвърто отделение. Незаконосъобразност би била налице например, ако се касаеше за срока на отдаването под наем или на концесия и общинският съвет бе определил срок, по-дълъг от законоустановения в съответните нормативни актове. С оглед изложеното, оплакванията в касационната жалба се преценяват като неоснователни. Обжалваното пред ВАС съдебно решение се явява съобразено с материалния закон, обосновано е и при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. След извършената служебна проверка на основание чл. 218, ал. 2 от АПК не се констатира същото да е нищожно, поради което следва да бъде оставено в сила. Разноски нито са направени, нито са претендирани, поради което и съдът не дължи произнасяне по този въпрос. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,