Решение № 4689 от 13.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1916/2021 г.

Решение № 4689 от 13.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1916/2021 г., VI о., докладчик съдията Десислава Стоева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Сдружение Български съюз на частните предприемачи /СБСЧП/ "Възраждане", представлявано от В. С., срещу Решение № 5712/21.10.2020 г. по адм. д. № 9765/2019 г. на Административен съд София- град, с което е отхвърлена жалбата на сдружението против Решение № 476/2.08.2019 г. на Министерски съвет на Република България за непризнаването му за представителна организация на работодателите на национално равнище. Касаторът твърди, че решението е неправилно, защото не е съобразено с мотивите на Решение № 104/4.01.2019 г. по адм. д. № 13000/2018 г. на Върховен административен съд, петчленен състав. Счита за неправилен извода на първоинстанционния съд за мотивираност на административния акт и намира, че са налице касационните основания по чл. 209, т. 3 от АПК- нарушение на материалния закон, допуснати съществени процесуални нарушения и необоснованост. Ответникът- Министерски съвет на РБългария, чрез правен съветник Д., оспорва изцяло касационната жалба и излага подробни аргументи в писмено становище. Ответникът –министърът на труда и социалната политика, чрез юрисконсулт Т., моли съда да отхвърли касационната жалба поради нейната неоснователност и недоказаност, като представя подробни писмени бележки Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, шесто отделение, намира жалбата за процесуално допустима, подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е неоснователна. Предмет на проверка за законосъобразност пред първоинстанционния съд е Решение № 476/2.08.2019 г. на МС, с което въз основа на Доклад № 104. 10-62/26.07.2019 г. на министъра на труда и социалната политика по чл. 11, ал. 1 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите /Наредбата/, съдържащ анализ на показателите за представителност на Български съюз на частните предприемачи "Възраждане", извършен във връзка с изпълнение на указанията на петчленен състав на ВАС по Решение № 104/4.01.2019 г. по адм. д. № 13000/2018 г. както и констатациите на Комисията за установяване наличието на критериите за представителност по чл. 9, ал. 1 от Наредбата, че сдружението има 1 532 членове и общо 39 558 работници и служители във всички работодателски организации, както и по-малко от 100 000 работници и служители, наети по трудов договор във всички членове на работодателската организация, е прието, че сдружението не покрива критериите по чл. 35, ал. 1, т. 1 КТ и не признава БСЧП "Възраждане" за представителна организация на работодателите на национално равнище. С обжалваното решение първоинстанционният съд, след извършената проверка за законосъобразност е приел, че оспореният пред него административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на предвидените в закона административнопроизводствени правила и в съответствие с материалния закон и неговата цел. За да отхвърли жалбата на сдружението, съдът е счел, че е налице фактическо основание за издаване на оспореното решение, а именно Доклада за работата на Комисията /писмо изх. № 8003-49/27.06.2019 г. /, ведно с шест броя приложения, който е асоцииран към оспорената заповед чрез препращане към него в мотивите на органа, което е допустимо в съответствие със задължителната съдебна практика /Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК на Върховния съд, т. 7 от Постановление на Пленума на Върховния съд № 4 от 22.09.1976 г.; т. 2 от Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. на Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд по тълкувателно дело № 4/2002 г/. Резултатите от анализа на данните за 393-те спорни предприятия са отразени в справка за резултатите-Приложение № 2 към доклада на Комисията. В Приложение № 5 е приложена и справка за 137-те предприятия - членове на Сдружение Български съюз на частните предприемачи /СБСЧП/ "Възраждане" с дублирано членство и признати на други организации. Освен това е видно въз основа на какви изчисления административният орган е достигнал до извода, че жалбоподателят не отговаря на изискванията на чл. 35, ал. 1, т. 1 от КТ. Съдът е отбелязал, че действително указанието по тълкуването и прилагането на чл. 10, ал. 4 от Наредбата не е изпълнено точно, но само по себе си това обстоятелство не е опорочило оспореното решение като резултат, тъй като не е препятствало установяването на релевантните по случая факти, защото при новото разглеждане Комисията за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работодателите и на работниците и служителите е направила анализ на всички документи, в т. ч. молби за членство, пълномощни /изрични, браншови и др./, представени от работодателските организации в рамките на процедурата за признаване на представителност, касаещи спорните предприятия и то съгласно решението на петчленния състав на ВАС. Решението е правилно. Неоснователно е възражението на ответниците по касация, че жалбата е недопустима, тъй като с нея се иска освен отмяна на оспорваното съдебно решение и постановяване на ново, по същество на спора, или връщане на преписката със задължителни указания за признаване на жалбоподателя за представителна организация на национално ниво, а към настоящия момент 4-годишният мандат на представителните организации на работодателите на национално ниво е изтекъл. Мандатът на представителните организации за процедурата, за която е кандидатствало сдружението, обявена с ДВ, бр. 8 от 29.01.2016 г. е приключил, а по проведената нова процедура сдружението не е подало заявление. Недопустимост на жалбата има при наличие на отрицателна процесуалноправна предпоставка, каквато в случая не е налице, а не се предпоставя от формулирания в жалбата петитум, поради което жалбата е допустима. Според настоящият състав на ВАС, шесто отделение, указанията на Върховния административен съд, дадени с решението по адм. д. № 13000/2018 г. са спазени при повторното разглеждане на преписката в степен, която прави решението процесуално и материалнозаконосъобразно. Работата на Комисията за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работодателите и на работниците и служителите е възобновена със Заповед № РД01-186/14.03.2019 г., изм. със Заповед № РД01-273/19.04.2019 г. и Заповед № РД01-276/2.04.2019 г. Комисията е направила подробен анализ на документите, и най- вече на молбите за членство, пълномощните, както изрични, така и браншови, представени от работодателските организации в рамките на процедурата за признаване на представителност, касаещи спорните предприятия, съгласно указанията в съдебното решение на петчленния състав на ВАС. Именно в изпълнение на указанията на съда са приложени изследваните пълномощни, ведно с писмата, от други работодателски организации, справки за признатите на други организации предприятия, както и обобщена справка за крайния резултат от проверката на СБСЧП "Възраждане", от която е видно кои членове на жалбоподателя, за които е установено дублирано членство, са признати за членове на други работодателски организации/ КРИБ, БСК, АИКБ, БТПП и ССИ/. Предвид установяванията на Комисията, че СБСЧП "Възраждане" има 1 532- ма членове и общо 39 558 работници и служители във всички членове на работодателската организация, както и по- малко от 100 000 работници и служители, наети по трудов договор във всички членове на работодателската организация, правилен е изводът, както правилно е посочил първоинстанционният съд, че сдружението не покрива и двата алтернативния критерия за представителност по чл. 35, ал. 1, т. 1, б. "а" и "б" от КТ да има най- малко 1 500 членове и общо не по-малко от 50 000 работници и служители във всички членове на работодателската организация, или 100 000 работници и служители, наети по трудов договор, във всички членове на работодателската организация. Следва да се отбележи обстоятелството, че в документите по делото наличието на последващо упълномощаване на друга работодателска организация, сторено в процедурата по признаване, касаещо процедурата през 2016 г., правилно е тълкувано и от Комисията, и впоследствие от съда, като равнозначно на оттегляне на дадените пълномощия на жалбоподателя със старите молби за членство, някои от които са подадени през периода 2002-2005 г. Заключението на вещото лице, кредитирано от съда, също потвърждава тези изводи. Съгласно чл. 35, ал. 2 от КТ в случаите, когато един работодател членува пряко или чрез браншова или отраслова организация в две или повее национални организации на работодателите, при установяване на членския състав с оглед наличието на критериите за представителност по ал. 1, т. 1, той разполага с една от следните възможности: 1/да упълномощи с изрично пълномощно една от националните организации, в които членува или 2/да упълномощи с изрично пълномощно браншовата или отрасловата организация, в която членува. Предвид двете хипотези, ясна е целта на законодателя, че при дублирано членство в повече от една работодателска организация при депозирането на документите за представителност при старта на процедурата, всеки от работодателите следва изрично да упълномощи някоя от работодателските организации, която да го представлява. Това упълномощаване трябва да е изрично и само по повод установено дублиране. Ето защо, след като към момента на разглеждане на първоначално подадените данни има дублиране, то за да се прецени съответният работодател, който е подаден като член на повече от една работодателска организация, към коя организация да бъде признат като член, законодателната воля е да се изиска ново изрично упълномощаване, което следва да стане след датата на установяването на дублираното членство. Колкото до извършения анализ в допълнителната задача, следва да се отчете факта, че той касае единствено периода на последното пресяване на дублираните пълномощни по писмо с изх. № 9104-95/12.07.2016 г., на който етап описаните като дублирани част от 393-те предприятия вече са били признати като членове на другите организации. При положение, че представените от Комисията на хартиен и електронен носител молби за членство на процесните предприятия /203 бр./ в една част са нечетими, то е невъзможно, както е посочил и експертът, да се установят някакви данни и някакво съдържание на тези документи, останалите 151 от бр. са реалните молби за членство, тъй като има и трети вид- с по няколко идентични екземпляра. От установените 151 предприятия с молби за членство в СБСЧП "Възраждане", за 69 са установени данни, че има упълномощаване към други работодателски организации, а за 82 няма данни за упълномощаване на други работодателски организации, като от тях 16 предприятия /с 627 наети лица/ са напълно редовни, а 66 са с липсващи реквизити. Като краен резултат експертизата заключава, че общо 53 предприятия с 1 836 наети лица, членове на БСЧП, , Възраждане" от 393-те предприятия следва да бъдат признати с оглед установяване на критериите за членство, като в тази бройка са включени и признатите допълнително с решението 16 предприятия със 627 наети лица от тях. По този начин, предвид указанията на ВАС, следва да се признаят не повече от 1 209 наети лица, тъй като от 1 836 се приспадат 627 лица. Съдът е отчел и на какво се дължи разликата в броя на признатите членове на организацията с първоначалното решение и този на процесното решение, изграждайки логическа връзка, базирана на събрания съвкупен доказателствен материал и правейки коректни правни изводи за съответствие на Решение № 476/2.08.2019 г. на Министерски съвет с приложимите материалноправни норми. Неоснователно е твърдението на касатора за неправилна преценка от страна на съда за допуснати съществени нарушения при преценката за наличието на критериите за представителност на работодателските организации. В Наредбата, както и в Кодекса на труда е регламентирана процедурата, чиято цел е да установи дали с подадените и събраните в хода й документи се установява по безспорен начин, че организацията отговаря на критериите. Видно от събраните доказателства, включително от заключението на вещото лице, безспорно се установява, че преценката на Комисията е правилна. Представените пълномощни и датите на упълномощаване на всички организации са описани изчерпателно както в доклада на Комисията /Приложение № 2 от доклада/, така и в Приложение № 1 от експертизата в колоната "Пълномощни на други организации". Основен аргумент на касатора е, че административният орган не е спазил разпоредбата на чл. 10, ал. 4 от Наредбата, според указанията на ВАС, тъй като членовете не били уведомени за наличието на дублаж в членството. Това твърдение е невярно. Предвид цитираната разпоредба, когато при извършването на анализа и оценката на съдържащите се в списъците по чл. 6, ал. 3 данни се установи, че предприятие, браншова или отраслова организация е включена в числения състав на две или повече организации, които искат да бъдат признати за представителни, министърът на труда и социалната политика изисква от националните ръководни органи на тези организации, заедно с предприятието, браншовата или отрасловата организация, да уточнят в 14- дневен срок в числения състав на коя от тях да бъдат включени предприятието, браншовата или отрасловата организация и да го уведомят за това. Комисията е извършила няколко пресявания на дублираните пълномощни, а с Писмо № 9104-95/12.07.2016 г. на министъра на труда и социалната политика до шестте работодателски организации е поискано окончателно уточняване на оставащите дублажи. С първоначалното заявление от месец май 2016 г., сдружението е представило списък с 2008 дружества със 74 17 работници и служители, а Комисията при първоначалното преглеждане на документацията е установила, че част от тези дружества са дублирани, тъй като членуват и в други работодателски организации и тези дублирани предприятия имат общо 53 392 работници и служители. След изготвена справка за установените дублажи/към 6.07.2016 г./ е поискано по електронен път от работодателските организации да предоставят информация за кои от установените случаи на дублираното членство има наличие на пълномощни. В тях се съдържат и 393-те предприятия, като те са признати на други работодателски организации с оглед представянето от тях на актуални пълномощни. След отговор от тези 6 работодателски организации е извършено ново съпоставяне на данните за установяване на дублирани пълномощни /към 12.07.2016 г./, като от анализа са изключени наличните изрични пълномощни за всяка от работодателските организации и отново са установени дублирани пълномощни. С ново писмо от министъра на труда и социалната политика до същите работодателски организации е поискано окончателно уточняване на установените дублирани пълномощни. След представената от тях информация отново са констатирани случаи на дублирано членство. С оглед представените пълномощни от други организации, описани в СТЕ, както бе посочено по- горе, се установява без съмнение коя е датата на упълномощаването, вида на пълномощното- дали е чрез браншова/отраслова организация, съответно и броя на наетите лица, като отразеното в експертизата съвпада с констатациите и фактите в доклада на Комисията, поради което настоящият състав счита, че Комисията е изпълнила в голямата си част указанията на петчленния състав на ВАС, тъй като за всички констатирани несъответствия от проверката на документите и анализа на данните, работодателските организации са уведомявани своевременно както писмено, така и чрез своите наблюдатели, а процесуалните норми, формиращи реда на чл. 10-12 от Наредбата не са били нарушени в степен, при която без нарушението административният орган би стигнал до други фактически и правни изводи. Целта на чл. 10, ал. 4 от Наредбата е да се отчете по недвусмислен и ясен начин волята на всяко едно предприятие в самата процедура по признаване на национална представителност. Заявленията за членство в СБСЧП "Възраждане" от страна на предприятията не ограничават възможността им да членуват и в други работодателски организации, които са ги посочили и в своите списъци с членове, а впоследствие част от тях са представили и пълномощни за представителство по обявената през 2016 г. процедура. Изисквайки уточняване на членството за целите на процедурата по признаване на представителност, Комисията е изпълнила изискването на чл. 10, ал. 4 от Наредбата. Обстоятелството, че липсва изрично уточняване на членството към някоя от работодателските организации въпреки изискването от Комисията, е предпоставка тази организация да не бъде отчетена в процедурата по признаване на представителност, с което Комисията изпълнява императивната норма на чл. 10, ал. 6 от Наредбата, според която в случаите по ал. 4, когато в определения срок националните ръководни органи не уведомят министъра на труда и социалната политика, предприятието, браншовата или отрасловата организация, не се отчитат при установяването на числения състав на нито една организация. Настоящият състав на ВАС намира възраженията на касатора за извършени нарушения по смисъла на чл. 36, ал. 2-7 от КТ за неоснователни. От една страна, предходните съдебни инстанции са се произнесли по наведените аргументи за допуснато нарушение на административнопроизводствените правила, приемайки ги за неоснователни. На следващо място, съгл. чл. 36, ал. 3 от КТ, председателят на Националния съвет за тристранно сътрудничество обявява в "Държавен вестник" начало на процедура за признаване на представителност 6 месеца преди изтичането на срока по ал. 1, което резонно означава, че 4 – годишният срок започва да тече от обнародването му в Държавен вестник. По този начин срокът по чл. 36, ал. 3 от КТ за обявяване начало на процедурата за признаване на представителност изтича на 31.01.2016 г., а обявлението на председателя на НСЗС е обнародвано в ДВ, бр. 8 от 29.01.2016 г., т. е. срокът е спазен. По отношение твърдението за нарушение на срока по чл. 36, ал. 6 от КТ, съдът отбелязва, че в Кодекса на труда не е регламентиран срок за произнасяне от страна на административния орган в случай, че неговото решение е обжалвано, съответно отменено от съда, а преписката върната за ново произнасяне, поради което не би следвало да се прилага по аналогия двумесечния срок, предвиден в разпоредбата и касаещ произнасянето на Министерски съвет от постъпването на редовно направено искане. Следва да се има предвид, че срокът за произнасяне от административния орган е инструктивен, а не преклузивен и произнасянето на органа след изтичането на законния срок не прави акта му нищожен. Само срокът за обжалване на акта е преклузивен, а в случая той е спазен. Това е така, тъй като неспазването на срока за произнасяне от административния орган не погасява правото и задължението на този орган да се произнесе, както е посочено в чл. 36, ал. 7 от КТ. Правилно е прието от първоинстанционния съд, че решението на МС е мотивирано, обратно на твърденията на СБСЧП "Възраждане", с чийто извод се солидаризира и настоящия състав на ВАС, тъй като при постановяване на акта си, Министерски съвет изрично се е позовал в него на доклада на министъра на труда и социалната политика, който е и вносител на проекта на акта и органът, назначил Комисията. При условие, че към момента на постановяване на решението действащата нормативна уредба /чл. 8-11 от Наредбата/ предвижда подготвителната част на акта да бъде извършена от друг орган, то при изричното позоваване в акта на доклада на министъра на труда и социалната политика, изискванията за мотивиране на акта са спазени. Този извод е и в съответствие с Тълкувателно решение № 16/31.03.1975 г., ОСГК на Върховния съд, според което е възможно мотивите на административния акт да бъдат изложени отделно от самия акт, да предхождат издаването на акта и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт. Не намира опора в закона и доказателствата по делото възражението на касатора, че решението на МС страда от порока несъответствие с целта на закона. Целта на закона е държавата да осъществява регулирането на трудовите и непосредствено свързаните с тях отношения, осигурителните отношения, както и въпросите на жизненото равнище в сътрудничество и след консултации, но с тези организации на работниците и служителите и на работодателите, които са признати за представителни на национално равнище. Законодателят урежда критериите за представителност и процедурата за признаване на организациите за представителни в чл. 34-36 от Кодекса на труда. В тристранното сътрудничество на национално, отраслово, браншово, областно и общинско ниво имат право да участват само организации, признати за представителни по съответния ред. Съответствието на решението с целта на закона не предполага тристранното сътрудничество да се осъществява с точно определена организация на работодателите. Това решение не е пречка СБСЧП "Възраждане" да осъществява своята дейност и не отнема неговата самостоятелност, прогласена в чл. 33 от КТ. Освен това законът не поставя ограничения за организациите, които могат да подават искания за признаване на представителност при обявена процедура по чл. 36, ал. 3 от КТ, колко пъти могат да бъдат признавани за представителни. Относно направеното възражение за необоснованост на съдебния акт, следва да се подчертае, че необосноваността като касационно основание опорочава формирането на вътрешното убеждение на съда в насоките, които не са нормирани от закона. Такива са грешките при прилагане на правилата на логическото мислене, на опитните правила, на каузалните връзки между явленията и др. Грешки от такова естество не са били допуснати от решаващия съд. Фактическата обстановка е точно установена и подведена под вярната правна квалификация, като формираните изводи се основават на събраните доказателства. По изложените съображения, настоящата инстанция счита, че възраженията в касационната жалба не обуславят касационните предпоставки по чл. 209, т. 3 от АПК за отмяна на обжалваното решение. Решението е валидно, допустимо и правилно. То е постановено при цялостно и подробно изяснена фактическа обстановка. Изводите на съда са обосновани на събраните по делото доказателства и са в съответствие с материалния закон. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,