Решение № 11297 от 28.10.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11606/2014 г.

Процедурата по издаване на оспореното решение е детайлно регламентирана в глава шеста "Екологична оценка /ЕО/ и ОВОС", раздел III "ОВОС на инвестиционни предложения" от ЗООС и Наредба за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда, приета с ПМС № 59/2003 г. обн. ДВ, бр. 25 от 2003 г., наричана за краткост - Наредба за ОВОС, Закона за биологичното разнообразие (ЗБР) и Наредба за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони - Наредба за ОС (ДВ, бр. 73/2007 г.).

Обжалваното Решение № 6-ПР е издадено на основание чл. 93, ал. 2, т. 4 и 5 от ЗООС. Съгласно цитираната разпоредба министърът на околната среда и водите преценява необходимостта от извършване на ОВОС за ИП, техни разширения или изменения, които са определени като обекти с национално значение с акт на Министерския съвет. Видно от т. 1, II от приложението на Решение № 755 от 21.09.2004 г. на Министерския съвет, АЕЦ "Козлодуй" ЕАД е обявен за стратегически обект от национално значение в областта на енергетиката. Процесното ИП е за изменение на обект по Приложение № 1 на ЗООС, а именно удължаване на срока на експлоатация на 5 и 6 блок на АЕЦ "Козлодуй" за срок от 20 години. С оглед на гореизложеното, съдът намира, че оспореното решение е издадено от материално и териториално компетентен орган - министърът на околната среда и водите.

По своето предметно съдържание оспореното решение представлява акт, с който компетентният орган преценява необходимостта от оценка на въздействието на околната среда на инвестиционното предложение. Съгласно § 1, т. 30 ЗООС този акт е индивидуален административен. Волеизявлението на административния орган е облечено в надлежна писмена форма, посочени са фактическите и правни основания за издаването му и съдържа предвидените както в чл. 59, ал. 2 АПК, така и указаните в чл. 8, ал. 1 от Наредбата за ОВОС реквизити. Решението е подробно мотивирано и детайлно обосновава защо не се налага извършване на ОВОС по всички критерии, посочени в ЗООС, Наредбата за ОВОС, ЗБР и Наредбата за ОС.

При тези данни съдът счита, че оспореният индивидуален административен акт не страда от пороци, водещи до неговата нищожност.

Нищожността на административния акт е форма на недействителност. Липсата на компетентност на органа при издаване акта и неспазване на предписаната от закона форма винаги сочат на нищожност на акта, докато нарушението на административнопроизводствените правила и материалния закон, както и неспазване на целта на закона следва да се преценяват във всеки конкретен случай по какъв начин се отразяват на волеизявлението на административния орган. Прието е становището, че нищожни са тези административни актове, които поради радикални, основни и тежки, непоправими недостатъци, се дисквалифицират като административни актове и въобще като юридически актове и се третират от правото като несъществуващи, поради което не пораждат правни последици. Съдът намира, че основания за прогласяване на нищожност на административен акт са нарушаване изискванията за компетентност, липса на форма, пълна липса на правно основание, невъзможен предмет, несъществуващ адресат и др. Другите основания за оспорване на актовете, които по принцип налагат отмяната на порочния акт като незаконосъобразен, могат да доведат също до нищожност, при особено съществена тежест на нарушението.

С оглед на гореизложеното, настоящият състав намира искането на жалбоподателя за прогласяване нищожността на оспорения акт за неоснователно.

При последващата проверка за законосъобразност на акта, съдът счита, че при постановяването му са спазени нормативно установените административно-производствени правила за издаването му. Неоснователни и недоказани са наведените в жалбата доводи, че процесното решение е издадено в нарушение на чл. 9, ал. 2 и чл. 35 АПК, тъй като административният орган не е изяснил фактите и обстоятелствата от значение за случая и не е събрал всички необходими доказателства.

Оспореното решение е постановено в съответствие с материалноправните разпоредби, поради което не е налице основание за отмяната му като незаконосъобразно по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК. Правилно и в съответствие със ЗООС, Закона за биологичното разнообразие /ЗБР/ и наредбите за тяхното прилагане компетентният административен орган е приел, че за конкретното инвестиционно предложение следва да бъде направена преценка за необходимостта от извършване на ОВОС по смисъла на чл. 93 ЗООС, като преценката на органа е била обоснована по всички критерии, посочени в ЗООС, ЗБР и наредбите за тяхното прилагане.

ИП е свързано с продължаване на срока на експлоатация на 5-ти и 6-ти блок на АЕЦ "Козлодуй" и поради тази причина не следва да се разглежда като ново инвестиционно предложение, за което е необходим ОВОС. ИП е съвместимо с нормалния експлоатационен режим на ядрените съоръжения в съответствие с действащите Лицензии за експлоатация. С Решение по ОВОС № 28-8/2001 г. е разрешена цялостната производствена дейност на АЕЦ "Козлодуй". Решението е влязло в сила, потвърдено с Писмо изх. № 26-00-1614/2002 г., както и с представените по делото доказателства за изпълнение на условие 1, 37 и 38 от същото решение. ИП представлява "разширение или изменение на инвестиционни предложения съгласно Приложение № 1", като правилно и в съответствие със закона е направена преценка от страна на МОСВ, че не са налице хипотезите по чл. 92, ал. 1 ЗООС (за задължителен ОВОС). За ИП закономерно е била проведена процедура за преценка за необходимостта от ОВОС по смисъла на чл. 93 ЗООС (чл. 93, ал. 1, т. З ЗООС).

С разпоредбата на чл. 93 ЗООС на компетентния административен орган е предоставена дискреционната власт да прецени необходимостта от извършване на ОВОС за всяко попадащо в обхвата на този законов текст ИП във всеки конкретен случай. В тази хипотеза органът действа при условията на оперативна самостоятелност. Следователно в конкретния случай е безспорно, че министърът на околната среда и водите разполага с оперативна самостоятелност да прецени дали да реши да се извърши ОВОС или да приеме, че не е необходимо извършването на подобна оценка. Предвид горното, съдебният контрол следва да се извърши при условията на чл. 169 АПК. В този смисъл е и трайната съдебна практика на ВАС (напр. Решение № 3864/20.03.2013 г., по адм. д. № 2386/2013 г., 5 членен състав на ВАС, Решение № 3910/20.03.2014 г., по адм. д. № 13765/2013 г., V отделение, ВАС, Решение № 16448/20.12.2012 г., по адм. д. № 4033/2012 г., IІІ отделение, ВАС).

Съгласно чл. 8, ал. 3 Наредбата за ОВОС при преценка на необходимостта от извършване на ОВОС независимо от заключенията по останалите критерии по чл. 93, ал. 4 от ЗООС компетентният орган задължително се произнася с решение да се извърши ОВОС когато: а/ са налице обстоятелства по чл. 31, ал. 8 ЗБР, или б/ със становището си съответният специализиран компетентен орган - в случая Министерство на здравеопазването ("МЗ"), мотивира предположение за значително въздействие и възникване на риск за човешкото здраве от осъществяване на ИП. В конкретния случай е безспорно, че и двете хипотези не са налице, което обосновава преценката на МОСВ, че не е необходимо извършване на ОВОС.

При издаване на оспореното решение е осигурена от "АЕЦ Козлодуй" ЕАД необходимата информация, вкл. по Приложение № 2 към чл. 6 от Наредбата за ОВОС и чл. 10, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за ОС. ИП е съгласувано/оценено от дирекциите и отделите, ангажирани с проверката му от гледна точка на ЗБР (защитени зони по НАТУРА 2000) и Закона за защитените територии ЗЗТ, както и от МЗ. Осигурени са и становища на АЯР, ИАОС, Басейнова дирекция за управление на водите "Дунавски район" - гр. Плевен (БДУВ) и Министерство на икономиката и енергетиката (МИЕ). Въз основа на горните становища административният орган преценява, че за конкретното ИП не е необходимо извършване на ОВОС, като при издаване на оспореното решение се е ръководил от посочените в чл. 93, ал. 4 ЗООС критерии, осигурена е необходимата по закон информация, вкл. обществен достъп до информацията, и са обсъдени всички релевантни становища, необходими за извършването на преценка на необходимостта от ОВОС по смисъла на чл. 93 ЗООС.

С оглед на гореизложеното, съдът намира за неоснователно и недоказано изложеното в жалбата възражение, че решението за преценка не гарантира спазването на Наредба за безопасно управление на радиоактивни отпадъци, Наредба за радиационна защита при дейности с йонизиращи лъчения, Закона за безопасно управление на ядрената енергия и Наредба за безопасност при извеждането от експлоатация на ядрени съоръжения. Безопасността на ИП е предмет на доказване пред специализиран компетентен орган - Агенцията за ядрено регулиране. От МОСВ са проведени консултации с АЯР, видно от представеното становище с вх. № 26-00-2936/24.07.2014 г.

Неоснователен е наведеният в жалбата довод относно липса на произнасяне в диспозитива на решението за вероятността на въздействие върху човешкото здраве, както и възражението относно необосноваността на становището на Министерството на здравеопазването (МЗ), квалифицирано като "кух" съгласувателен документ. Въздействието върху човешкото здраве е описано подробно в част IV, подточка 4 от мотивите на обжалваното решение. В последното е инкорпорирано становището на Министерство на здравеопазването рег. № 04-09-42/10.04.2014 г., изискано на основание чл. 7, ал. 2, т. 2, буква "а" oт Наредбата за ОВОС, получено в МОСВ с вх. № 04-00-2936/14.04.2014 г. в което изрично е посочено, че от здравно-хигиенна гледна точка няма основание да се очакват негативни промени в радиационното въздействие и възникване на здравен риск при реализирането на ИП, поради което не е необходимо извършване на ОВОС. Отговорът на МЗ е изготвен в резултат на изразено становище от Националния център по радиобиология и радиационна защита (НЦРРЗ) с изх. № РД-02-07-38/2.04.2014 г.

Възраженията на оспорващия относно формалността на начина на взаимодействието с обществеността по реализацията на ИП са неоснователни. Следва да се отбележи, че процедурата по преценяване на необходимостта от извършване на ОВОС не включва обществено обсъждане, а само отчитане на обществения интерес към ИП, ако такъв е бил проявен. В случая нормата на чл. 99, ал. 2 от ЗООС е неотносима, тъй като в случая се обжалва решение за преценяване на необходимостта от ОВОС, а не решение по ОВОС. Съгласно разпоредбите на ЗООС и Наредбата за ОВОС няма императивно въведено изискване за уведомяване ("нотификация") на съседна държава (е случая: Република Румъния) в етапа на извършване на преценката на необходимостта от ОВОС. Такова изискване не е въведено и с Конвенцията за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст ("Конвенцията"). Конвенцията е приложима само в случаите на провеждане на задължителен ОВОС, т.е. за инвестиционно предложение в обхвата на чл. 92 ЗООС, както и в случай, че след преценката по чл. 93 ЗООС органът е издал решение за извършване на ОВОС. Независимо от това, предвид спецификата на конкретното инвестиционно предложение, МОСВ е предприело действия за нотификация на Република Румъния с оглед възможността за евентуално (очаквано) трансгранично въздействие, но не и по силата на негово задължение по Конвенцията, ЗООС и Наредбата за ОВОС.

С оглед местоположението на ИП, находящо се на площадката на АЕЦ "Козлодуй" ЕАД, която се намира в землището на с. Хърлец, община Козлодуй, предвид разпоредбата на чл. 6, ал. 9 във вр. чл. 4, ал. 2 от Наредбата за ОВОС като засегнато население се определя съответната община и кметство, на чиято територия е разположено ИП. В изпълнение на изискванията на Наредбата за ОВОС, възложителят е публикувал на интернет страницата си информацията (писмо на АЕЦ "Козлодуй" ЕАД до МОСВ с вх. № 26-00-2936/4.03.2014 г.) за преценяване на необходимостта от извършване на ОВОС откъдето всеки би могъл да се уведоми за характера на намерението. Изпълнението на изискванията за информиране на засегнатото население и осигуряване на обществен достъп до информацията за преценяване необходимостта от ОВОС са описани в част V на обжалваното решение. Видно от посоченото, възложителят е спазил изискванията на чл. 4, ал. 2 и чл. 6, ал. 9 от Наредбата за ОВОС.

Неоснователни и недоказани са твърденията в жалбата относно съдържащи се в Решение № 6-ПР/2014 г. на министъра на околната среда и водите на неверни констатации и обещания, пропуски, бланкетни пожелания за безопасност и контрол. За пълното изясняване на очакваните въздействия, свързани с дейностите по осъществяване и експлоатация на ИП, на основание чл. 7, ал. 2, т. 4 от Наредбата за ОВОС, МОСВ е изискало и становища от Агенцията за ядрено регулиране (АЯР) и Изпълнителната агенция по околна среда (ИАОС). Становищата на ИАОС и АЯР са предоставени в рамките на тяхната компетентност, поради което МОСВ не може да се произнася по тяхната основателност. Те са изискани от МОСВ с цел изясняване на основателността на мненията на Петър Пенчев, "Грийнпийс" - България и Петър Кърджилов, получени в хода на процедурата по глава шеста от ЗООС. В конкретния случай оспорващият не сочи и не ангажира никакви доказателства, а навежда само доводи.

Съгласно информацията по Приложение № 2 към чл. 6 от Наредбата за ОВОС, представена от възложителя не се очаква въздействие, включително кумулиране с други предложения, които са на различни етапи на реализация, експлоатация и/или в процес на процедура по ОВОС върху компонентите и факторите на околната среда предвид, че 5 и 6 блок на централата са изградени и работещи съоръжения.

Налице е мотивирана преценка от страна на административния орган за обстоятелствата по чл. 93, ал. 4 от ЗООС, поради което правилно и в съответствие с приложимите нормативни актове Министърът на околната среда и водите е решил, че не е необходимо извършването на ОВОС в конкретния случай. Оспореното решение съдържа подробна обосновка защо не се налага извършването на ОВОС по всички критерии, посочени в ЗООС и наредбите по прилагането му, като компетентният орган се е съобразил и взел предвид всички постъпили становища било с положителен или отрицателен характер (потвърдено от Дирекция "Превантивна дейност" към МОСВ в отговор на Писмо на МОСВ изх. № 08-00-2672, Ж-224,225/10.03.2015 г.). В тази връзка следва да бъде взета предвид и практиката на Съда на ЕС (Решение на Съда на Европейския съюз (втори състав) от 30.04.2009 г. по дело С-75/08).

Неоснователно е твърдението в жалбата, че оспореното решение е непълен административен акт, тъй като не се произнася за това има ли опасност без ОВОС oт замърсяване при аварии. Съгласно приложената към делото информация за преценяване на необходимостта от ОВОС по Приложение № 2 към чл. 6 от Наредбата за ОВОС, представена от възложителя, в т. 8.2.2 "Аварийни ситуации" на стр. 18 е посочено, че АЕЦ "Козлодуй" има утвърден Авариен план за действие при възникване на различни аварии, в който е определена аварийната организация и поддържането на аварийната готовност, критериите за определяне на аварийната обстановка, зоните за аварийно планиране, аварийно-техническите съоръжения и средства, редът за прилагане на неотложни защитни мероприятия за персонала, населението и околната среда и взаимодействието с органите на централната и местна власт. Посочено е, че аварийното планиране и поддържането на аварийната готовност в АЕЦ "Козлодуй" се извършват в съответствие с изискванията на националното законодателство и международните спогодби, за които Р България е поела ангажимент. Въпросът за управление при аварии от АЕЦ "Козлодуй" е разгледан и в част IV "Характеристики на потенциалните въздействия", т. 2 и 3 от мотивите на обжалваното решение.

Неоснователно е и развитото в допълнителното становище на жалбоподателя от 27.03.2015 г. възражение, че в обжалвания акт не е мотивирана липсата на отрицателно въздействие върху природни местообитания и местообитания на видове. Преценката на компетентния орган е извършена в съответствие с критериите на чл. 16 от Наредбата за ОС. Отчетено е обстоятелството, че ИП не е свързано с усвояване на нови площи и изграждане на нова инфраструктура, няма да се усвояват допълнителни природни ресурси, а генерирането на отпадъци и емисии няма да се измени в сравнение с досегашното. Отчетено е и отстоянието от най-близко разположените защитени зони, като в тази връзка няма да се засегне площта и да се фрагментират местообитания и популации на видове. Нивата на генерираните шум и вибрации на промишлената площадка в сравнение с реализираните до момента такива от експлоатацията на двата блока, няма да се изменят значително, поради което ИП няма да доведе до безпокойство на видовете, включително птици. Предвид спецификите на предложението, и обстоятелството, че е свързано с удължаване експлоатация на вече съществуващи съоръжения, без необходимост от ново строителство определят и липсата на кумулативен ефект, както и заключението, че ИП няма вероятност да окаже значително отрицателно въздействие върху природни местообитания и местообитания на видове, включително птици, предмет на опазване в най-близко разположените защитени зони