Решение № 2757 от 18.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 827/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Пловдив, представлявано от председателя А. Узунов, чрез процесуалния му представител адв. А. Йотова против решение 9821/13.11.2024г., постановено по адм. дело 1435/2024г. по описа на Административен съд Пловдив, с което по жалба на Бунарски ЕООД, са отменени чл. 24 и чл. 26 от Наредбата за реда и условията за издаване на разрешение за ползване на място общинска собственост на територията на община Пловдив. Касационният жалбоподател, твърди, че решението е недопустимо, а по същество неправилно, тъй като е постановено в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на процесуалните правила и е необосновано касационни основания по чл. 209, т.2 и т. 3 АПК. По подробно изложени съображения отправя искане за обезсилване на съдебното решение, а в режим на евентуалност да бъде отменено същото. Претендира разноски за две съдебни инстанции. Представена е писмена молба, в която е заявено, че се поддържа касационната жалба. Ответникът Бурнарски ЕООД, представлявано от управителя М. Бурнарски, чрез процесуалните си представители адв. С. Захариева и адв. А.Славчев, в представен писмен отговор оспорват касационната жалбата, по изложени съображения считат същата за неоснователна. Прави искане касационната жалба да бъде отхвърлена. Претендират присъждане на разноски. Представя писмено становище. Представителят на Върховна касационна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, четвърто отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. Административен съд Пловдив е сезиран с жалба на Бурнарски ЕООД срещу чл. 24 и чл. 26 от Наредбата за реда и условията за издаване на разрешение за ползване на място общинска собственост на територията на община Пловдив. С обжалваното решение оспорените текстове са отменени. Съдът е счел, че оспорените норми са приети от компетентен орган, в писмена форма, при спазване на изискванията за кворум и начин на гласуване, регламентирани в ЗМСМА, както и че е налице валиден нормативен административен акт, действащ към момента на оспорването. На следващо място административния съд е установил, че Общински съвет Пловдив е приел на 25.02.2016г. подзаконов нормативен акт, чийто текст не е бил публикуван на интернет страницата, нямало и публикувани мотиви, което е довело до нарушение на изискванията на чл. 26, ал.2 от ЗНА, което по своята същност съставлява самостоятелно основание за отмяна на акта. По отношение на съответствието на чл. 24 и чл. 26 от Наредбата с материалния закон, първоинстанционния съд е приел, че в чл. 72 чл. 80 от ЗМДТ липсва делегирано от закона правомощие на общинския съвет за приемане на норми с административнонаказателен характер. Съдът е посочил, че такава компетентност общинския съвет да урежда състави на административни нарушения и да предвижда наказания, би имал само в случаите, когато състави на административни нарушения и следващите се за тях административни наказания не са уредени в закон. А в случая са предвидени административнонаказателни разпоредбите при неспазване на разпоредбите по този закон, а именно чл. 127, ал.1 от ЗМДТ. Административния съд се е съобразил с трайната практика на СЕС, относно принципът на правна сигурност, като в този смисъл е приел, че оспорените разпоредби заобикалят същия. Приел е, че определянето на размери на глоби и имуществени санкции за различни по тежест нарушения не намират своята нормативна опора в по висок по степен нормативен акт, което води до извода, че оспорените разпоредби не са съобразени със закона. На тези основания съдът е отменил оспорените разпоредби. Решението е правилно. Неоснователно е възражението на касационния жалбоподател, че решението е недопустимо. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Анализът на разпоредбата сочи, че наличието на правен интерес, като предпоставка за допустимост на жалбата, означава, че легитимирани да оспорят съответния подзаконов нормативен акт са лицата, чието правно положение е регламентирано от същия и разпоредбите му могат да засегнат по неблагоприятен начин правната им сфера. Нормата допуска засягането да е не само реално, съществуващо към момента на оспорването, но и да създава възможност за предстоящо засягане на права. В този смисъл, с Решение 5 от 17.04.2007 г. на Конституционния съд на Република България по конст. д. 11/2006 г. е прието, че засегнати по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК са всички граждани, до които актът се разпростира. Конституционният съд приема, че активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Приема също така, че прогресивният характер на легитимацията според чл. 186, ал. 1 АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права. По делото не е спорно, че Бурнарски ЕООД притежава разрешение ОБ-001541/10.06.2024г. за ползване на място общинска собственост за поставяне на преместваеми обекти по смисъла на чл.6, във връзка с чл.4, ал.1 от Наредбата за реда и условията за издаване на разрешение за ползване на място общинска собственост на територията на община Пловдив. Със същото е разрешено да ползва място общинска собственост, с площ от 32.00кв.м., намиращо се в гр. Пловдив, СК Отдих и култура , обект 14.1 в зона 4 за поставяне на мобилни преместваеми обекти с предмет на дейност търговия. Същото важи от 15.06.2024г. до 14.06.2025г. Това обстоятелство обосновава прекия правен интерес на дружеството да оспори чл. 24 и чл. 26 от Наредбата за реда и условията за издаване на разрешение за ползване на място общинска собственост на територията на Община Пловдив. Разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК, разгледана в светлината на общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България дава право на всички лица, чието правно положение е предмет на уредба от нормативния административен акт, да го обжалват пред съда, независимо дали реално са нарушени правата им или потенциално могат да бъдат засегнати по неблагоприятен начин от текстовете му. Ето защо, в случая направената от съда преценка досежно правния интерес на дружеството от търсената съдебна защита е правилна. Неоснователно е твърдението на касационния жалбоподател, че не е налице нарушение на изискването на чл. 26, ал.2 от ЗНА. Настоящият съдебен състав приема за правилен извода на първоинстанционният съд, че Общински съвет Пловдив, е приел на 25.02.2016г. подзаконов нормативен акт, чийто текст не е бил публикуван на интернет страницата на общината и не са посочени мотиви, което по своята същност представлява нарушение императивните разпоредби на чл. 26 ЗНА.Несъстоятелно е твърдението на касационния жалбоподател, че към датата на приемане на Наредбата, не е съществувало изискване, след първоначално публикуване на проект на Наредбата ако има предложения за изменение на някои текстове от наредбата, да се извършва повторна публикация на проекта на Наредба с отразени изменения. Към представената преписка липсват каквито и да е доказателства за спазване на изискванията на чл. 26 ЗНА при приемане на подзаконовия нормативен акт, същото не се опровергава и от приложените към касационната жалба доказателства. В случая, безспорно се установява, а и касационния жалбоподател признава, че на официалната страница на Община Пловдив е бил публикуван единствено проект на Наредба с първоначално заглавие Наредба за реда и условията за извършване на търговия и/или услуги на територията на Община Пловдив , като на 28.01.2016г. е внесено предложение за изменение на предходното предложение за приемане на подзаконов нормативен акт, което не касае конкретните разпоредби, а се отнася до промяна наименованието на наредбата, но в случая не се установява дали проекта на преименуваната наредба е публикуван съгласно ЗНА. Следвоталено може да се обоснове извода, че допълнителното предложение на вносителя за изменение на внесения проект на Наредбата не е придружено с мотиви и не е публикувано на интернет-страницата на общината. В тази връзка правилно първоинстанционният съд е приложил Закона за нормативните актове (в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007 година), като е приел, че допуснатото нарушение на процесуалната норма на чл. 26, ал. 2 от този закон е съществено по своя характер. Трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта е начин, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи административния орган, в чиито правомощия е приемането на проекта за подзаконов нормативен акт. В тази връзка, нарушението на чл. 26, ал. 2 ЗНА е съществено, тъй като е засегнато правото на участие на заинтересованите лица, което ако беше упражнено би могло да има за последица друг изход от провежданото административно производство. Обосновани и законосъобразни са изложените от АС - Пловдив мотиви по отношение незаконосъобразността на оспорените текстове на чл. 24 и чл. 26 от Наредбата. Наредбата е приета във връзка с чл. 72 чл. 80 от ЗМДТ. Оспорените разпоредби на Наредбата, касаят административно-наказателната отговорност на посочените субекти. Нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или от закона, но се ограничават до обществените отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. Предвид на това посочените в тях санкции, като вид и размер следва да са в съответствие с нормативни актове от по-висока степен, уреждащи същите обществени отношения. Законът не предоставя възможност административно-наказващия орган да налага административни наказания извън и различни по вид от посочените в нормата от по-висока степен, противно на твърдяното от касатора. Въвеждането на изисквания, които не се съдържат в нормативния акт от по-висока степен е нарушение на чл. 15, ал. 1 ЗНА. Затова е недопустимо за първи път с подзаконов акт да се уреждат отношения, които не са уредени от законова разпоредба, тъй като с това се стига до първично правно регулиране на обществени отношения с подзаконов акт от орган, който не притежава такова правомощие /в тази връзка виж решение 9730/16.07.2018 г., постановено по адм. дело 6769/2017 г. на ВАС/. Още повече, че с разпоредбата на чл. 127, ал. 1 ЗМДТ, е разписана административно-наказателна разпоредба, според която при неспазване на разпоредби по този закон извън случаите по чл. 123, 124 и 125 на виновните лица се налага глоба в размер от 20 до 200 лв., а на юридическите лица и едноличните търговци - имуществена санкция в размер от 100 до 500 лв. Предвид всичко това, изводът на първоинстанционния съд, че разпоредбите на Наредбата не са съобразени със закона се явява законосъобразен и следва да бъде споделен. По изложените съображения обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора на ответника по касация следва да се присъдят своевременно претендираните в настоящото производство разноски за адвокатска защита в размер на 1 000 лева по договор за правна защита и съдействие от 13.01.2025 г. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение