Решение № 6153 от 11.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6317/2016 г.

Решение № 6153 от 11.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6317/2016 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на председателя на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество (КОНПИ) срещу решение № 2127 от 29.03.2016 г., постановено по адм. д. № 8179/2015 г. по описа на Административен съд С. град (АССГ), с което е отменена негова заповед № РД-09-1 от 30.07.2015 г. относно наложено на В. П. П. дисциплинарно наказание "забележка". Касаторът поддържа, че обжалваното решение е неправилно като постановено в противоречие с материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че в качеството си на дисциплинарно наказващ орган (ДНО) правилно е констатирал извършени от служителката дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5 ЗДСл, като при спазване на чл. 91 ЗДСл е наложено най-лекото наказание. Излага подробни съображения за мотивираност и съобразяване на оспорения акт с процесуалните и материалноправни разпоредби по издаването му. Претендира за отмяна на решението и постановяване на друго по същество на спора за отхвърляне на оспорването. Ответната страна - В. П. П. оспорва касационната жалба. Претендира разноски. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение, след като прецени допустимостта на обжалваното решение в изпълнение на изискването на чл. 218 АПК, както и наведените в жалбата отменителни касационни основания, за да се произнесе, взе предвид следното: Административният съд е сезиран с жалба срещу заповед № РД-09-1 от 30.07.2015 г. на председателя на КОНПИ, с която на В. П. П. – старши инспектор в Териториално бюро [населено място] на ТД на КОНПИ – [населено място] на основание чл. 90, ал. 1, т. 1 и чл. 97, ал. 1 ЗДСл е наложено дисциплинарно наказание "забележка" за нарушения на чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5 ЗДСл. Дисциплинарно-разследващият орган (ДНО) е съобразил поведението на служителката като упълномощен процесуален представител въз основа на пълномощно изх. № ЦУ01/РД22-142 от 17.04.2015 г. с проверявано лице Х. Д. Б. по ДП № 411/2013 г. по описа на СО-СГП и пр. пр. № 4-2172/2013 г. на СГП, а именно възникнал проблем при връчване на декларация по чл. 57 от ЗОПДНПИ, липса на организация и негативно отношение към директора, довели до липса на комуникация с инспектора, липса на уважение към директора и неспазване на субординацията. Цитиран е проведен разговор на 02.06.2015 г., в 13: 40 часа, в кабинета на директора пред външно лице, който уронил престижа на администрацията в нарушение на чл. 17 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (КПСДА). Действията на П. от същия ден, в 15: 00 часа и 16: 00 часа по оставяне без надзор в кабинета на директора на външното лице и неуведомяване на директора за съставяне на протокол за предявяване на материали са квалифицирани като нарушение на чл. 5, ал. 2 и чл. 7 от КПСДА и чл. 6 от Етичния кодекс на КОНПИ. Посочен е случай на отказ да се изпълни заповед № ТД10/РД-06-00013 от 13.03.2015 г. на директора на ТД на КОНПИ [населено място] относно преразпределяне на гр. д. № 15713/2011 г. и на указания на директора на ТД [населено място] от 16.06.2015 г. за изпращане на уведомление до проверявано лице по чл. 60, ал. 2, вр. ал. 1 от ЗОПДНПИ. Това е квалифицирано като нарушение на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 3 ЗДСл, чл. 4 от Етичния кодекс на КОНПИ, чл. 32 от Правилника за устройството и дейността на КОНПИ и чл. 6 от КПСДА. Административният съд е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в установената форма и при спазване на процедурата, вкл. по чл. 93, ал. 1 и ал. 3 ЗДСл. За да отмени акта, съдът е намерил нарушение на чл. 91, ал. 1 ЗДСл поради липса на мотиви относно формата на вината на служителката. Изложил е допълнителни съображения за липса на вина при отказа да се приеме преразпределено гр. д. № 15713/2011 г., тъй като не отговаряло на решение на КОНПИ относно начина на предаване на преписките. За същото нарушение не била посочена и конкретна нарушена разпоредба от КПСДА. Намерил е за недоказано вмененото нарушение по раздел І от докладна записка от 03.06.2015 г. на директора на ТД на КОНПИ [населено място], тъй като не се потвърждавало от разпитаните пред Дисциплинарния съвет (ДС) служители и от писмените доказателства. Посочил е, че от длъжностната характеристика на П. и от посочените за нарушени разпоредби на ЗОПДНПИ (отм.); и Етичния кодекс на КОНПИ не следват конкретни задължения за служителката. Формирал е краен извод за противоречие между фактическите и правни основания за издаване на заповедта – фактическите сочели на неизпълнение на служебни задължения, а правно основание за налагане на наказание било нарушение на етичните правила. Така постановеното решение е правилно като краен резултат. Обоснован е изводът на административния съд за липса на допуснати съществени процедурни нарушения. Със заповед от 03.07.2015 г. на председателя на КОНПИ (л. 57) е наредено да се образува дисциплинарно дело срещу В. П. за изясняване данни, посочени в докладни записки от 03.06.2015 г. и от 16.06.2015 г. на директора на ТД на КОНПИ [населено място]. В изпълнение на тази заповед председателят на Дисциплинарния съвет (ДС) при КОНПИ наредил образуването на дисциплинарно дело със заповед от 06.07.2015 г. (л. 55). ДС провел заседания на 09.07.2015 г., на 13.07.2015 г., когато са изслушани обясненията на П. и на 14.07.2015 г., когато са изслушани служителите Я. О. (работила в екип с П. по преписката на Х. Б.) и деловодителката М. П., оказала техническа помощ на П. на 02.06.2015 г. С протокол от 15.07.2015 г. (л. 11-12) ДС изразил становище за разминавания между фактите, изнесени от директора на ТД на КОНПИ [населено място] Г. А. и от В. П., но дал мнение, че поведението на служителката "не може да бъде определено като пример за професионално, безпристрастно и ефективно изпълнение на служебната дейност, тъй като същата не спазвала служебната йерархия и не допринасяла за създаване на условия за колегиална работна среда в дух на коректност и колегиалност". С резолюция на ДНО от 24.07.2015 г. върху протокола на ДС от 15.07.2015 г. е разпоредено изготвянето на проект на заповед за налагане на "забележка". Наказанието, наложено със заповед от 30.07.2015 г., е в срока по чл. 94, ал. 1 ЗДСл и при спазване на императивното изискване по чл. 93, ал. 1 ЗДСл. С писмо вътр. № ЦУ 01/1900 от 17.06.2015 г. на председателя на КОНПИ, надлежно връчено на 18.06.2015 г. (л. 63-64) в изпълнение на процедурата по чл. 93, ал. 1 ЗДСл от служителката са изискани обяснения по фактите, изнесени в докладни записки от 03. 06. и от 16.06.2015 г., за което й е предоставен срок до 25.06.2015 г. На същата дата служителката приложила писмени доказателства (л. 44). При тези данни е правилен изводът на решаващия съд, че обяснения на служителя не са изслушани по негова вина в хипотезата на чл. 93, ал. 3 ЗДСл. Решението е правилно и относно намерената материална незаконосъобразност на заповедта. В раздел І от докладната записка (ДЗ) от 03.06.2015 г. в свободна форма е изложена хронология на събитията от 02.06.2015 г., свързани с действия на В. П. по запознаване на проверяваното лице Х. Б. с материали по преписка, за която служителката разполагала с пълномощно за процесуално представителство. От показанията на Я. О. пред ДС се установява, че преписката на Б. е разпределена на нея като водещ инспектор, но на 02.06.2015 г. О. била в отпуск, което наложило връчването на материалите от В. П., с която работили по преписката като екип от юрист и икономист. В докладната директорът на ТД на КОНПИ [населено място] направил извод за недобра организация при провеждане на действията с проверявано лице, недобра практика и некоординирани действия от страна на старши инспектор В. П., което се дължило на неизпълнение на указанията му по конкретния случай. В заключение посочил, че неспазването на правилата на служебно поведение от П., неизпълнението на препоръките на директора за предварителна подготовка на действията и отказа на техническа помощ в конкретния случай са създали условия и предпоставки за формални основания за оспорване законността на действията на инспектора и възможност за неоснователни обвинения от проверяваното лице. Териториалният директор е изложил собственото си мнение, че "цялостното служебно поведение на инспектор П. и в частност в конкретния случай, не допринесло, а по-скоро оказало като цяло разрушаващо въздействие върху доверието на обществото (в частност на проверяваното лице) към органите на Комисията" (л. 68). Приложен е протокол от 02.06.2015 г. за запознаване с материалите по чл. 60 ЗОПДНПИ, подписан от П. и Б. със забележка от проверяваното лице, че с оглед обема на преписката запознаването с материалите ще продължи. На същия ден е Б. получил от П. бланка-образец на декларация по чл. 57 ЗОПДНПИ, съобразно изискванията на териториалния директор към служителката (л. 74). От съставения на 08.06.2015 г. протокол по чл. 60 ЗОПДНПИ (л. 61) се установява, че проверяваното лице продължил да се запознава с материалите по преписката и вписал конкретни възражения в протокола. Показанията на директора на ТД на КОНПИ [населено място] А. пред ДС от 13.07.2015 г. са твърде общи (л. 22-29) и обемно преповтарят хронологията на събитията от 02.06.2015 г. Същите не съдържат конкретика от къде произтичат задълженията на П. да запознае Б. с материалите по преписката по конкретен ред и на конкретно място, а личната му преценка за трудности при комуникацията с П. по тази преписката. Вярно е, че директорът носи отговорност за организацията на дейността на ръководената администрация, но за целите на дисциплинарното производство, като санкционно такова, е изключително важно ясното и разбираемо описание на конкретното нарушение и обстоятелствата, при които е извършено, на което да бъде дадена съответстващата правна квалификация. Въпреки обема на оспорената заповед, правилно административният съд е приел, че същата само формално отговаря на изискванията за форма по чл. 97, ал. 1 ЗДСл, тъй като на лицето са вменени като нарушени твърде общи разпоредби на задължения по длъжностна характеристика, на ЗДСл, на Етичния кодекс на КОНПИ и на КПСДА, на които обаче не съответства фактическото описание на вменените нарушения. Наказаната служителка е посочила пред ДС, че не е имало проблем на 02.06.2015 г. при запознаването на Б. с материалите по преписката до момента, когато той скъсал протокола за това. След като уведомила директора за отказа на проверяваното лице, повикала деловодителката М. П. да оформят документите. В крайна сметка, протокол за запознаване от 02.06.2015 г. е съставен и наличен по преписката. От показанията на св. М. П. пред ДС на 14.07.2015 г. (л. 18 и сл.) се установява, че на 02.06.2015 г. П. й поискала съдействие да стане свидетел на отказа на Б. да подпише протокол за запознаване с документи, при който Б. скъсал вече подписания протокол. Прави впечатление, че всички материали от дисциплинарната преписка са в обемен преразказвателен вид без посочване на конкретен нормативен документ, вътрешни правила или конкретна разпоредба от длъжностната характеристика на служителите, от които да произтича конкретно тяхно задължение. Включително от Дисциплинарния съвет служителите са разпитвани относно личната им субективна преценка за цялостното поведение на П. и общи затруднения в комуникацията с колегите й, което е изцяло неотносимо към конкретното санкционно производство. От самото образуване на дисциплинарното производство до издаването на приключващата го заповед на служителката е вменено общо неизпълнение на служебните задължения по длъжностна характеристика, на ЗДСл, на Етичния кодекс на КОНПИ и на КПСДА без посочване на техни конкретни разпоредби, или посочените за нарушени такива (като чл. 21 ЗДСл) са твърде общи и не могат да обосноват необходимата за едно дисциплинарно производство конкретика на нарушението. Както в докладната записка от 03.06.2015 г., така и в показанията си пред ДС, А. пространно излага случая от 02.06.2015 г., но не посочва конкретен нормативен акт или вътрешни правила, съгласно които П. е задължена: да връчи съобщение на Б. на личния му адрес, да предупреди директора по-рано от 40 минути за идването на проверяваното лице, къде е точното място в Дирекцията, където трябва да стане запознаване с документите, защото обвинението е "Решението това тя да го направи е изцяло нейно. Аз постфактум го установих" (л. 26). С какво е била длъжна да се съобрази П. относно процедурата и мястото на провеждане на действията по чл. 60 от ЗОПДНПИ (стр. 7 от протокола на ДС от 13.07.2015 г.), или да придружава непрестанно Б., не става ясно. Какво е мнението на А., който не е дисциплинарно наказващ орган, относно "нарушения на Етичния кодекс и на Закона за държавния служител" (без посочване на конкретни разпоредби) е изцяло ирелевантно за дисциплинарното производство (стр. 7 от протокола на ДС от 13.07.2015 г.). Отговорът на директора на този неконкретизиран въпрос е: "Аз питам – съставихте ли протокол за извършените действия. Тя ми казва – вижте протокола в деловодството". Правилно при тези данни административният съд е отбелязал липсата на привръзка между конкретни действия на служителя, от къде произтичат задълженията му и съответстващата им правна квалификация като нарушения. Протоколи по чл. 35 от ЗОПДНПИ за всяка от датите на запознаване на Б. с материалите са налични с дисциплинарната преписка, макар А. да установява, че "за запознаване с материалите няма нарочен протокол съобразно изискванията" (л. 27). Това, че проверяваното лице е подписало протоколите с възражения или забележки не може да се вмени във вина на инспектора. Вероятно присъствието и запознаването с материали по преписката от обществено известно проверявано лице е създало по-голямо от обикновено напрежение в отношенията между служител и ръководител, но дадената от последния оценка на ситуацията като "нарушение на морални норми и на нормални правила за човешко взаимодействие" е изцяло субективна и не отговаря на императивните изисквания за конкретика в дисциплинарното производство. Правилно в тази връзка административният съд се е позовал на длъжностната характеристика на П. (л. 76-80), от която не произтичат конкретни задължения във връзка с визираните случаи от 16.03.2015 г., от 02.06.2015 г. и от 16.06.2015 г. Посочи се, че недопустимо за нарушени са посочени общите разпоредби на чл. 21, ал. 1 и ал. 2 от ЗДСл. или чл. 32 от Устройствия правилник на КОНПИ: служителите в комисията изпълняват възложените им задачи и отговарят пред прекия си ръководител за изпълнението на работата съобразно длъжностните си характеристики. По идентичен начин за нарушени са посочени твърде общи норми от Етичния кодекс и на КПСДА – не е посочена конкретна алинея на чл. 17 КПСДА (да не се допуска поведение, несъвместимо с добрите нрави и да се избягват конфликтни ситуации), по чл. 5, ал. 2 КПСДА - при изпълнение на служебните си задължения служителят следва поведение, което създава увереност у органите, чиято дейност подпомага, че могат да му се доверяват и да разчитат на него, чл. 7 КПСДА - служителят поставя пред своя ръководител открито и честно проблемите, с които се сблъсква в процеса на работата, чл. 6 от Етичния кодекс на КОНПИ – служителите зачитат достойнството и правата на ръководителите и спазват необходимата субординация, чл. 4 от Етичния кодекс на КОНПИ – служителите съвестно изпълняват своите задължения. Твърденията за уронване престижа на службата са изцяло декларативни и неподкрепени с доказателства. В раздел ІІ от ДЗ от 03.06.2015 г. е посочен случай на неизпълнение на заповед № ТД 10/РД-06-00013 от 13.03.2015 г. за преразпределяне на гр. д. № 15713/2011 г. по описа на СГС, при който П. отказала да получи материалите (л. 75). Основанието за отказа се установява от докладна записка на Р. В. (л. 45) – документите не са прошнуровани и страниците не са номерирани. Заповедта е издадена във връзка с докладна записка на П. Б. от 13.03.2015 г. (л. 48) с предложение за преразпределяне на конкретното дело поради голямата й служебна натовареност. В същата докладна записка е посочено, че това дело й е прехвърлено от П. без заповед от предишния директор на ТД [населено място], без опис и изготвяне на приемо-предавателен протокол (ППП). От показанията на Я. О. пред ДС на 14.07.2015 г. се установява, че в КОНПИ няма разписани вътрешни правила и процедури по номероване на преписките, което довеждало до проблем всеки да я подрежда по свой си начин (л. 16). Показанията на свидетелката Б. пред ДС на 13.07.2015 г. (л. 21-22) не са изяснили конкретния случай по предаване на конкретно дело, вместо което служителката ненужно е питана за личното й мнение относно проблеми на П. с комуникацията. Показанията на А. пред ДС от 13.07.2015 г. са твърде общи (л. 22-29), не установяват причината за неизпълнение на заповедта от 13.03.2015 г. за преразпределение на гражданското дело от Б.. Съответен на съвкупната преценка на доказателствата по делото е изводът на решаващия съд за липса на нарушение по раздел ІІ от ДЗ от 03.06.2015 г. Със заповед от 19.06.2012 г. въпросното дело (пр. 239-3/2008 г.) на л. 49 е възложено на П. Б., поради което твърденията на тази служителка, че делото й е предадено от П. без ППП не отговарят на обективната истина. Всъщност Б. е предложила да прехвърли на П. конкретно дело, тъй като последната е изготвила една молба по него по заместване. Не е налице отказ на П. да приеме материалите, а единствено законосъобразно изискване от нейна страна това да стане под опис, за да може коректно да носи отговорност за предадените й материали. Правилно административният съд е приел, че не е осъществено вмененото нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл. С докладна записка от 16.06.2015 г. (л. 53) директорът на ТД на КОНПИ [населено място] е уведомил председателя на Комисията за отказ на В. П. да изпълни устно и писмено указание на териториалния директор да изпрати на проверяваното лице Х. Б. уведомление на основание чл. 60, ал. 2, вр. ал. 1 от ЗОПДНПИ. Хронологията на събитията се установява от приложената писмена резолюция от същата дата (л. 54), съгласно която директорът е разпоредил устно на П. да изпрати уведомление до същото проверявано лице. Последвала докладна записка от служителката, че резолюцията на директора ще бъде изпълнена от инспектора по преписката Я. О. (л. 51). Това принудило директорът А. с писмена резолюция от 16.06.2015 г. изрично да разпореди на П. да изготви и изпрати писменото уведомление. В крайна сметка, уведомлението е изпратено от О., от чиито показания пред ДС (потвърдено от П.) се установява, че тя е водещият преписката инспектор. Формално е налице неизпълнение на заповед на директора, но на 16.06.2015 г. инспектор О. е била на работа и по преписката няма логично обяснение, защо това разпореждане е дадено на П., а не на водещия преписката инспектор. При тези данни правилно първостепенният съд е намерил нарушение на чл. 91 ЗДСл при налагане на дисциплинарното наказание, тъй като същото не съответства на тежестта на нарушението. По изложените съображения и като е приел, че оспорената заповед е незаконосъобразна, административният съд е постановил обжалваното решение при правилно приложение на закона и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК същото следва да бъде оставено в сила. При този изход от спора на ответната страна по касационната жлба следва да се присъдят направените в касационното производство разноски в размер на 1 000. 00 лв. за адвокатско възнаграждение по своевременно представен списък по чл. 80 от ГПК и приложен договор за правна защита и съдействие от 18.01.2018 г. с отбелязан размер и начин на плащане на сумата. Съобразно изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение