Решение № 9365 от 6.8.2024 г. на ВАС по адм. д. № 4483/2022 г.

Производството по делото е по чл. 185 и следващите от АПК. Образувано е по жалба от Асоциация за развитие на дейностите по управление на морските плажове, ЕИК 206860254 със седалище гр. София срещу Устройствения правилник на Министерство на туризма, приет с ПМС 63 от 26.04.2022г. (обн. ДВ, бр. 34 /2022г. / УП/, както и самото ПМС 63 от 26.04.2022г. (обн. ДВ, бр. 34 /2022г. / УП/ . Жалбоподателят твърди незаконосъобразност на оспорените нормативни актове по подробно изложени в жалбата му съображения, като отправя до съда и особено искане за спиране действието на същите до произнасяне по съществото на жалбата. В последствие производството по делото по отношение на този жалбоподател е прекратено, видно от протоколно определение от 19.02.2024г. по делото. С определение 5547/08.06.2022г., постановено по адм.д. 4755/2022г. по описа на ВАС и на основание чл.213 от ГПК вр. с чл.144 от АПК адм.д. 4755/2022г. по описа на ВАС, трето отделение е присъединено към адм.д. 4483/2022г. по описа на ВАС за съвместно разглеждане в общо производство. Присъединеното дело е образувано по жалба от В. М. Ц. от гр. София срещу същия подзаконов нормативен акт- Устройствен правилник на Министерство на туризма, приет с ПМС 63 от 26.04.2022г., обнародвано в ДВ бр.34/2022г.,както и срещу цитираното по-горе ПМС. С определение 5779 от 14.06.2022г., постановено по адм.д. 5282/2022г. по описа на ВАС, четвърто отделение и на основание чл.213 от ГПК вр. с чл.144 от АПК адм.д. 5282/2022г. по описа на ВАС, четвърто отделение е присъединено към адм.д. 4483/2022г. по описа на ВАС за съвместно разглеждане в общо производство. Второто присъединено дело е образувано по жалба от Е. Е. Д. от гр. София срещу същия подзаконов нормативен акт Устройствен правилник на Министерство на туризма, приет с ПМС 63 от 26.04.2022г., обнародвано в ДВ бр.34/2022г, както и срещу цитираното по-горе ПМС. С определение от 25.11.2022г. по делото и на основание чл.189, ал.2 от АПК, ВАС, трето отделение е допуснал присъединяване на страната на оспорващите на следните лица : М. М. Д. - П. от гр. София; В. Т. Д. от гр. София;Л. И. Т. от гр. София; А. П. Т. от гр. София;А. Х. К. от гр. София и Н. И. В. от гр. София. С протоколно определение от 18.09.2023г. по делото и на основание чл.189, ал.2 от АПК, ВАС, трето отделение е конституирал Министерство на туризма като встъпила наред с административния орган страна . Редовно призована за съдебно заседание, жалбоподателката В. М. Ц. от гр. София, не се явява, не се представлява и не депозира писмени бележки по съществото на спора . Жалбоподателката Е. Е. Д. от гр. София, редовно призована, се явява лично. Поддържа касационната жалба, а по същество твърди основателност на същата, съответно незаконосъобразност на обжалвания УП и иска отмяната му по съображения, подробно изложени в жалбата и депозирани по делото писмени бележки по същество. От оспорващите физически лица, всички редовно призовани, лично се явяват Л. И.Т., А. П. Т. и А. Х. К., които поддържат оспорването на подзаконовия нормативен акт по съображения, изложени в жалбите , в депозирано от присъеидинените на страната на оспорващите писмено становище, както и в допълнително депозирани по делото писмени бележки. Ответникът, Министерски съвет, редовно призован, се представлява от пр.съветник Г., която твърди недопустимост на оспорването по отношение част от присъединените на страната на оспорването физически лица и неоснователност на всички жалби, а по същество твърди законосъобразност на оспорения с тях подзаконов нормативен акт по съображения, подробно изложени в отговор-възражение на жалбите,устно - в съдебно заседание, както и в писмени бележки по същество. Встъпилото на страната на ответника Министерство на туризма, редовно призовано,се представлява от юриск. К., която оспорва жалбите и твърди законосъобразност на оспорения УП по съображения, подробно изложени в писмено становище по делото, както и в депозирани писмени бележки по същество. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за частична недопустимост , евентуално неоснователност на жалбите. Жалбите срещу оспорения подзаконов нормативен акт Устройствен правилник на министерство на туризма, приет с ПМС 63 от 26.04.2022г. /обн. ДВ, бр. 34 /2022г./ са допустими. Правният интерес от оспорване на УС както на жалбоподателките, така и на присъединените на страната на оспорването физически лица, е обоснован в мотивите на Определение 979703.11.2022г., постановено по адм.д. 7846/2022г. по описа на ВАС, петчленен състав на Първа колегия, явяващо се задължително за настоящия съдебен състав на основание чл.236 вр. чл.224 от АПК . Предвид т.2 от Тълкувателно решение 3 от 25.07.2023г., прието по т.д. 5/2022г. на ОСС от Първа и Втора колегии на ВАС, следва да се има предвид, че на оспорване пред съд подлежи УП, а не тези текстове на ПМС 63/26.04.2022г., с които същият УП е приет . Доколкото обаче с цитираното по-горе ПМС ,освен че се приема нов УП на Министерство на туризма и се отменя предишният УП на това министерство, се приемат и други разпоредби, внасящи изменения в устройствените правилници на други министерства и държавни структури / §2 от ЗР на ПМС 63/26.04.2022г.- в УП на Министерство на земеделието, храните и горите, §3 от ЗР на същото ПМС- в УП на Министерство на икономиката и индустрията и на министерство на иновациите и растежа; § 4 в УП на Българския институт по метрология; §5 в УП на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор и § 6 в УП на Изпълнителна агенция Главна инспекция по труда /, настоящият състав на ВАС, трето отделение намира, че насоченото срещу §2-§6 от ЗР на ПМС/26.04.2022г. /обн. ДВ, бр. 34 /2022г./ оспорване е недопустимо поради липса на личен, пряк и непосредствен правен интерес по смисъла на чл.159,т.1 от АПК. По аргумент за противното от развитите в мотивите на Определение 979703.11.2022г., постановено по адм.д. 7846/2022г. по описа на ВАС, петчленен състав на Първа колегия доводи, нито жалбоподателките, нито присъединилите на страната на оспорването физически лица твърдят / а още по-малко доказват/, че са били или са служители от администрацията на някои от министерствата, ведомствата и агенциите, чиито УП се изменят с разпоредбите на §2- §6 от ЗР на ПМС/26.04.2022г.,за да обосноват правен интерес от оспорването им. По горните съображения жалбите срещу разпоредбите на §2 до §6 от ЗР на ПМС/26.04.2022г. /обн. ДВ, бр. 34 /2022г./ включително следва да бъдат оставени без разглеждане като недопустими, а производството по делото в тази част следва да бъде прекратено. Разгледани по същество, жалбите в допустимите им части са неоснователни. Предмет на оспорване пред настоящата инстанция са всички разпоредби на Устройствения правилник на Министерство на туризма, приет с ПМС 63 от 26.04.2022г. (обн. ДВ, бр. 34 /2022г. / УП/ Въз основа на събраните по делото доказателства и в съответствие с чл. 168 от АПК, приложим субсидиарно в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове въз основа разпоредбата на чл. 196 от АПК, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, трето отделение извърши проверка за законосъобразност на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, при която установи: Съгласно чл. 1а от Закона за нормативните актове, нормативният административен акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган, а съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗНА нормативни актове могат да издават само органите, оправомощени за това от Конституцията или от закон. Със ЗНА са определени и дефинирани отделните видове нормативни актове, които се издават от държавните органи, като съгласно чл. 7, ал. 1 правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност / конкретният УП попада във втората и третата хипотеза на това законово определение/. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира, че УП е издаден от компетентен по закон орган и при спазване на изискванията за форма, регламентирани в разпоредбите на чл.6, ал.1, т.1 от ЗНА приет е от Министерски съвет с нарочно постановление . В производството по приемането на УП не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Неоснователни са развитите от двете жалбоподателки, както и от присъединилите се на страната на оспорването физически лица доводи за пороци на оспорения УП поради допуснати съществени нарушения на процедурата по приемане на този подзаконов нормативен акт. Проектът за УП е надлежно публикуван на сайта на МС на 16. 03.2022г., ведно с доклад от вносителя, проект на постановление,становище на дирекция Модернизация на администрацията при администрацията на МС и частична оценка за въздействието на проекта преработена. Към тези документи са приложени и доклад на ресорния министър, ведно със финансова обосновка на предложението. Даден е 14 дневен срок за обществено обсъждане, каквото е проведено. След осъществилото се обществено обсъждане е изготвена в табличен вид Справка за отразяване на постъпилите предложения от обществените консултации, съдържаща общо 8 предложения с изложение на съдържанието им, приети ли са и по какъв начин приетите предложения са отразени в проекта за ПЗНА, както и общо 12 коментара при проведените обществени обсъждания. В изпълнение на изискванията на чл.27 от ЗНА е проведена и съгласувателна процедура със съответните държавни органи, за което е изготвена в табличен вид Справка за отразяване на становищата на съответните министерства, постъпили при съгласуването на проекта за УП с посочване съдържанието на всяко становище, предложените от съответното министерство промени, съотв. приемат ли се и с каква редакция. Неоснователни са твърденията в жалбите и становищата на жалбоподателите и присъединилите се на страната на оспорването лица за допуснати съществени нарушения на административнтопроизводствените правила по приемане на УП, изразяващи се в необоснованото намаляване на срока за обществено обсъждане, предвиден в разпоредбата на чл.26, ал.4 от ЗНА, от 30 дни на 14 дни. Както в частичната предварителна оценка за въздействието на ПЗНА, така и в докладите на ресорния министър и вносителя на проекта изрично са посочени основанията, налагащи по изключение намаляване на срока за обществено обсъждане дори Министерство на туризма да не попада сред министерствата и държавните структури, визирани в Решение на МС 892/2021г., то както в доклада на вносителя, така и в частичната предварителна оценка за въздействието на проекта се съдържат основания за прилагането по изключение на по-краткия 14-дневен срок за обществено обсъждане необходимостта от бързина в подготовката на структурни и други промени в централната администрация на изпълнителната власт, към която безспорно принадлежи и Министерство на туризма , както и ускоряване приемането на устройствените правилници на министерствата с цел изпълнение на новите политики на действащото правителство. Неоснователни са развитите от оспорващите съображения, че само посочените от т.1.1 до т. 1.14 от РМС892/30.12.2021г. ведомства и министерства следва с оправдана бързина да приемат новите си УП. Такава спешност се изисква и от останалите министерства, включени в системата на централната държавна власт, видно от внимателния прочит на т.1 , т.2 и т.3 от същото решение. Не на последно място следва да бъде посочено, че дори намаляването на срока за обществено обсъждане от общия 30-дневен на краткия 14-дневен по см. на чл.26, ал.4 от ЗНА да съставлява нарушение на административнопроизводствените правила / каквото не е становището на настоящия тричленен състав на ВАС /, то то не е съществено и не води до незаконосъобразност на приетия подзаконов нормативен акт на това основание, тъй като оспорващите не доказват, че ако същото не беше допуснато, резултатът би бил различен. Неоснователни са оплакванията на оспорващите за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемане на процесния УП , изразяващо се в нарушаване разпоредбата на чл.34, ал.4 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, а именно : въпреки,че въз основа на получените становища вносителят бил изменил съществено представения за съгласуване проект на акт , той не го бил изпратил за повторно съгласуване заедно със справка по тези становища преди внасянето му за разглеждане на заседание на Министерския съвет. При детайлна съпоставка на проекта на ПЗНА , справката за резултатите от проведената съгласувателна процедура и предложенията,получени при общественото обсъждане и окончателно приетия текст на УП се установява, че внесените в проекта изменения не са съществени, а съставляват само детайлизиране и прегрупиране на същите правомощия на същите звена в администрацията на Министерството на туризма, които фигурират и в първоначалния проект за ПЗНА. Неоснователни са и възраженията за липса на относими мотиви към проекта за ПЗНА, обуславящи необходимостта от приемането му. Такива мотиви както по отношение допълнителните функции на министъра на туризма, възложени му с новоприети нормативни актове от по-висока степен, така и по отношение необходимостта от закриване на съществувалата до този момент Дирекция Управление на морските плажове и разпределяне на функциите й в ресора на две новооткрити дирекции Концесиониране, наемна и регулаторна дейност в туризма и Контролна и инспекционна дейност / вкл. във връзка с необходимостта от пресичане на евентуални корупционни практики/ са детайлно изложени както в доклада на ресорния министър, така и в частичната предварителна оценка на въздействието на ПЗНА, така и в доклада на вносителя и финансовата обосновка. При приемане на УП не са допуснати и твърдените от оспорващите противоречия с материалния закон и несъответствия с целта на закона. Оспорващите твърдят нарушения на материалния закон, изразяващи се основно в нерегулиране на определени обществени отношения с новия УП, а не реално противоречие на съществуващи правни норми от ПЗНА с позитивни правни норми от по-висок ранг. Изложените от оспорващите несъвършенства на новия УП се отнасят по-скоро до въпроси, касаещи целесъобразността, а не законосъобразността му. По горните съображения настоящият състав на ВАС, трето отделение приема, че Устройствения правилник на Министерството на туризма е законосъобразен като приет от материално компетентен по закон орган, при спазване на изискванията за форма и реквизити, при съблюдаване на административнопроизводствените правила, материалния закон и целта на закона. Предявените срещу този УП оспорвания са неоснователни и като такива следва да бъдат отхвърлени с произтичащите от това правни последици. При този изход на спора жалбоподателките следва да бъдат осъдени да заплатят на администрацията на Министерски съвет 100 / сто / лв съдебни разноски юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. трето от АПК, Върховният административен съд, трето отделение