Решение № 5733 от 18.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6405/2019 г.

Решение № 5733 от 18.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6405/2019 г., V о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 208 и сл. от АПК.

Образувано е по касационната жалба на Народно читалище "Назъм Хикмет 1881" против решение по адм. д. № 65/2018 г. по описа на Административен съд-Шумен. Иска отмяна на решението като постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, материална незаконосъобразност и необоснованост. Развити са съображения за неспазване на чл. 171 от АПК, неконституиране на страна пред КЗДискр, която макар да не е юридическо лице е правосубектна по административни производства. Твърди, че са изопачени оплакванията, не е спазен чл. 9 от ЗЗДискр. Допусната е дискриминация, което необосновано съдът приема, че не е доказана. С частна жалба е оспорено определение № 159/14.02.2019 г. на АС-Шумен по чл. 248 от ГПК поради неспазване на чл. 75 от ГП. Твърди, че съдът вместо да осъжда читалището да заплати разноски за заинтересованите страни е следвало да ги постави в тежест на съдебния бюджет. Разрешението на въпроса за разноските противоречи на чл. 7 от Директива 2000/43. Иска отправяне на преюдициално запитване до съда на ЕС за тълкуване на чл. 7, ал. 1 от Директива 2000/43 и чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС по два въпроса, които са развити в частната жалба.

Ответната страна Комисия за защита от дискриминация намира касационната жалба за неоснователна. При законосъобразно проведена процедура не са установени факти и действия, които да представляват неравно третиране по признаците по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. Иска присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Останалите ответници Ж. Т., К. Савов, А. Сланева, К. Костов и Община Шумен оспорват касационната жалба по съображения развити в писмена защита.

Представителят на Върховната административна прокуратура развива заключение за неоснователност на жалбите. Искането за преюдициално запитване също не следва да се уважава, тъй като двете разпоредби са ясни и не будят никакво съмнение.

Върховният административен съд, пето отделение, като взе предвид, че касационната и частната жалби са подадени в сроковете по чл. 211 и чл. 230 от АПК, намира същите за допустими. Разгледани по същество са неоснователни по следните съображения:

Административното производство пред КЗДискр. е започнало по жалби на НЧ "Назъм Хикмет 1881" и Н. Хамид в лично качество. Предвид процесуалното поведение на страните след постановяване на решение № 420/11.12.2017 г. п на КЗДискр и влязло в сила определение № 585/11.09.2018 г. по описа на АС-Шумен, съдебното производство е останало висящо само по отношение на жалбоподателя НЧ "Назъм Хикмет 1881", което е важно за предмета на съдебен контрол от касационната инстанция.

С решение № 143/27.12.2018 г. по адм. д. № 65/2018 г. по описа на Административен-Шумен е отхвърлено оспорването на НЧ "Назъм Хикмет 1881 против Решение № 420/11.12.2017 г. на КЗДискр по преписка № 144/2014 г. в частта, в която е установено, че Община Шумен, К. Костов, Ж. Т., А. Сланева и К. Савов не са извършили дискриминация по признаци "етническа принадлежност, " "вяра", "лично положение" и "обществено положение" по чл. 4, ал. 2 вр с чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр.

По касационната жалба на НЧ "Назъм Хикмет 1881"

Решението на съда е правилно.

Не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, като съдът е осъществил контрол на постановен административен акт в процедура пред Комисията за защита от дискриминация по реда на ЗЗДискр. при спазване на чл. 171, ал. 1 от АПК и зачитане на доказателствената сила на събраните в административното производство доказателства и разпределена доказателствена тежест с определение от открито съдебно заседание на 26.09.2018 г. В съдебната фаза на производството нови доказателства не са ангажирани. Развити са мотиви по очертания предмет на спор за твърдяно неравно третиране на читалището по наведени 29 на брой оплаквания с първоначалната жалба до Комисията за защита от дискриминация и две допълнителни уточнения в изпълнение на указания с писмо изх. № 44-00-2921/27.06.2014 г., писмо № 44-00-692/23.02.2015 г. на Комисията за защита от дискриминация. Посочено е неравно третиране по признаци "етническа принадлежност, "вяра", "лично положение" и "обществено положение".

Предвид наведените доводи и посочени конкретни имена на физически лица административният орган е конституирал ответниците физически лица и Община Шумен и се произнесъл с решение спрямо тях. В съдебната фаза съдът е конституирал по чл. 153, ал. 1 от АПК тези ответници като заинтересовани лица. Не е конституирана комисия по чл. 23 от ЗНЧ, която не е постоянно действащ орган и не е звено на Община Шумен. Назначава се всяка година със заповед на кмета само за разпределяне на средствата за съответната година между читалищата, с което функционирането й за съответната година се изчерпва, поради което и при липсата на правосубектност правилно не е конституирана, с което не са нарушени административнопроизводствените правила. Целта на административното производство пред КЗДискр. е установяване на неравно третиране от правосубектно лице с цел осъществяване на принуда спрямо него чрез издаване на принудителни административни мерки и/или ангажиране на административнонаказателна отговорност. Освен това следва да се има предвид, че с последното уточнение направено с молбата от 18.03.2015 г. / л. 362 се твърди, че е налице дискриминация за всяка година в периода от 2011-2014 г. при разпределянето на субсидии поради малки суми за субсидиране на читалището. Не са посочени отново конкретни факти, нито са представени доказателства, поради което се налага извод за неотстранена нередовност по отношение на Комисия по чл. 23 от ЗНЧ, поради което КЗДискр не е дължала произнасяне по това оплакване. Община Шумен е представила писмени доказателства и видно от протоколите от заседанията на комисията по чл. 23 от ЗНЧ за периода от 2011-2014 г. за разпределяне на субсидии като размери, като разпределените такива на НЧ "Назъм Хикмет 1881" са сред най-високите. Затова неяснотата в жалбата до КЗД в какво и по каква причина е извършено от Комисията по чл. 23 от ЗНЧ неравното третиране формира извод за неотстраняване на нередовност на жалбата в тази част.

Решението е обосновано, тъй като е приета за установена фактическа обстановка с доказателствата събрани в административното производство. Не е допуснато нарушение на материалния закон.

Правилно съдът приема, че решението на КЗДискр. спрямо Община Шумен е законосъобразно, тъй като е обосновано с доказателствата по делото. Не е доказано твърдението за неравно третиране с предоставянето на конкретна сграда на читалището. Съдът е съобразил прилагането на чл. 9 от ЗЗДискр. Страната, която твърди, че е дискриминирана трябва да представи факти, въз основа на които може да се направи предположение, че е налице дискриминация и това е моментът, в който доказателствената тежест преминава върху ответната страна, която трябва за се защити, че принципът на равно третиране не е нарушен. При оплакване, че читалището не е третирано еднакво с други читалища, разполагащи с по-добър сграден фонд е установено, че НЧ "Назъм Хикмет 1881 г." е единственото читалище, на което община Шумен е предоставила сграда през последните 40 години. Различното третиране означава по-неблагоприятно отношение към едно лице в сравнение с друго, когато всички те са в относително подобна или сравнима ситуация и то при наличие на признаците на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. В случая не се твърди и не се сочи друго лице в сходно положение, на което да е предоставена по-добра сграда, поради което е материално законосъобразен извода на КЗДискр., че дискриминация не е извършена. Освен това предоставянето на дърва за огрев за сградата, в която читалището извършва дейността си не представлява дискриминационно отношение от страна на общината. Доказано е, че Община Шумен осигурява средства за отопление с дърва поради вида отопление на сградата като най-изгоден. Следователно различният начин на помощ спрямо читалищата за отопление не е дискриминация. Не са посочени никакви конкретни факти за мероприятие, провеждано от Община Шумен, в които да не са включвани участници на НЧ "Назъм Хикмет 1881 г." на основание етнически признак на членовете или друг признак по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. Обосновано е прието, че претенциите относно субсидираната численост на читалището са неоснователни, тъй като КЗДискр. е установила, че всяко читалище само преценява колко щатни бройки може да има, съобразно средствата, които набира по чл. 21 от ЗНЧ, като настоятелството, а не общината, е органът, който утвърждава щатните бройки. Само предположение на жалбоподателя за дискриминационно отношение през 2011 г. и твърдения за неизпълнение на договор за финансиране без да бъде посочено конкретно лице за сравнение, което да е в по-благоприятни условия от тези на жалбоподателя и то по признаците по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр, не може да обоснове дискриминация и правилно КЗДискр приема, че такава не е извършена, които изводи за споделени от първоинстанционния съд обосновано и законосъобразно.

Правилно съдът е отхвърлил жалбата срещу решението на КЗДискр. и по отношение на бивш кмет на общината К. Костов, спрямо който няма никакви конкретни доводи в жалбата до административния орган. КЗДискр. не е дължала произнасяне по нередовна жалба, а вместо това е постановила решение, с което приема, че не е извършена дискриминация. Оплакванията срещу друго лице К. Савов-старши експерт в общината са на базата на твърдени факти, от които не може да се направи предположение, че е налице дискриминация по смисъла на чл. 9 от ЗЗДискр. Посочените обстоятелства относно ответника А. Сланева и твърдяно неравно третиране по време на Фолклорен фестивал в гр. Копривщица не са доказани, защото последният е проведен през 2010 г., на който Сланева не е присъствала и не е имала никакви организационни задължения. Жалбата срещу Ж. Иванова не съдържа конкретни факти, от които може да се направи предположение за неравно третиране на читалището. Обратно в административната преписка има данни за проведено заседание на ПК по култура към ОбС-Шумен на 12.03.2012 г. и съдържанието на протокола оборва твърдението за правени предложения за отпускане на средства в полза на други читалища.

Извършеният от съда анализ на доказателствата, които са събрани още в административното производство не доказват твърденията на жалбоподателя, поради което при споделяне на мотивите на първоинстанционния съд по чл. 221, ал. 2, изр. 2 от АПК, първоинстанционното съдебно решение следва да бъде оставено в сила.

По частната жалба срещу определение № 159/14.02.2019 г. по описа на Административен съд-Шумен.

С първоинстанционното съдебно решение са присъди разноски в полза на Община Шумен и физическите лица. С определение по реда на чл. 248 от ГПК съдът е отхвърлил молбата за изменение на решението на съда в частта, в която е осъдил жалбоподателя да заплати направените от заинтересованите лица разноски за ползване на адвокатска защита в размери по 400 лв. за всяко лице, които са минимални по чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1/9.07.2004 г. на ВАС за минимални размери на адвокатските възнаграждения.

Определението е правилно. Съгласно чл. 75, ал. 2 от ЗЗДискр. за производствата пред съд по този закон не се събират държавни такси, а разноските са за сметка на бюджета на съда. Означава, че за да упражни правото си на съдебна защита с подаване на жалба до съд жалбоподателят не дължи държавна такса и не заплаща други разноски за провеждане на съдебното производство.

Разпоредбата обаче не урежда отговорността за разноски, които са направени от противната страна в съдебния спор, в който е привлечена без да дава повод за него. Затова като е присъдил адвокатския хонорар платен от ответниците физически лица и Община Шумен, съдът е постановил законосъобразно определение, което следва да се остави в сила.

По молбата за отправяне на преюдициално запитване до СЕС

Жалбоподателят иска отправяне на преюдициално запитване за тълкуване на чл. 7, ал. 1 от Директива 2000/43 и чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС по следните два въпроса:

1. Дали посочените две разпоредби налагат на държавите членки задължение да предвидят в националните си законодателства облекчения в делата за защита от дискриминация в полза на лицата, считащи се за подложени на дискриминация и поради това предприели административните/или съдебни процедури, като освобождаването им от отговорност от възстановяване на разходи на насрещни страни при неблагоприятен изход на делото чрез поемане на тези разходи за сметка на държавния бюджет?

1. Двете посочени по-горе разпоредби допускат ли национално законодателство и съдебна практика, при които считащите се за жертви от дискриминация са освободени от заплащане на държавна такса за образуване и разглеждане на делото - 50 лв., но при неблагоприятен изход на делото следва да понесат разходи за един адвокат на петте страни в общ размер 2000 лв., което е 40 пъти повече от държавната такса, от която е освободено лицето, за да му се гарантира достъп до съд и ефективни вътрешни средства за защита от дискриминация?

Първо следва да се има предвид, че отговорността за разноски на жалбоподателя за неоснователно предизвикан правен спор пред съда е в размер на 400 лв. за всеки от ответниците и е в минимален размер предвид разпоредбата на чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1/9.07.2004 г. на Висшия адвокатски съвет за минималните размери на адвокатските възнаграждения, за разлика например от уговорения и платен за настоящата инстанция адвокатски хонорар от 1200 лв. на АД "Е. Фикри" като процесуален представител на НЧ "Назъм Хикмет". Тъй като жалбоподателят е привлякъл към отговорност за неравно третиране петима ответници, всеки от тях е упражнил правото си на защита с ангажиране на адвокатска помощ срещу минимално адвокатско възнаграждение. При привличане на повече лица като ответници с нередовна или неоснователна жалбата отговорността за разноски като крайна сума можеше и да е още по-голяма.

Разпоредбата на чл. 7 "Защита на права", пар. 1 от Директива 2000/43 относно прилагане на принципа на равно третиране на лица без разлика на расата или етническия произход гласи, че държавите-членки осигуряват, че юридическите и/или административни процедури, включително, когато те считат за подходящо, и помирителни процедури, за привеждането в изпълнение на задълженията по настоящата директива са достъпни за всички лица, които считат себе си засегнати поради неприлагането спрямо тях на принципа за равно третиране, дори след като връзката, в която е извършена предявената дискриминация е прекъсната.

Смисълът на разпоредбата е за осигуряване на такива юридически и административни процедури, че те да са достъпни за считащите себе си за неравно третирани дори след като връзката, в която е извършена предявената дискриминация е прекъсната. По делото въобще не стои проблем за достъп до съд след прекъсване на връзката, в която е проявена дискриминация. Поради това не е налице основание за искане за преюдициално тълкуване на посочената разпоредба, тъй като нейното тълкуване няма отношение към отговорността за разноски за губещата делото страна.

С молбата е поискано преюдициално запитване за тълкуване и на целия чл. 47 от Хартата на основните права в ЕС, който урежда "Право на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес". Съгласно пар. 1 всеки, чийто права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия. В пар. 2 е посочено, че всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон и има възможността да бъде съветван, защитаван и представляван.

В пар. 3 е посочено, че на лицата, които не разполагат с достатъчно средства, се предоставя правна помощ, доколкото тази помощ е необходима, за да се осигури реален достъп до правосъдие.

Параграф 2 и 3 нямат никакво отношение към отговорността за разноски на лице, което е упражнило право на жалба пред съд. В молбата не са развити съображения за дело, което не е гледано справедливо от независим и безпристрастен съд. Тъй като не е имало искане за ползване на правна помощ, искане за преюдициално запитване и тълкуване на пар. 3 също е ирелевантно за настоящия спор.

По отношение на чл. 47, пар. 1 от ХОПЕС.

Хартата на основните права на ЕС не дава определение на "правно средство за защита". Не съществуват изисквания относно формата на правното средство за защита и държавите имат известна свобода на преценка в това отношение. При вземане на решение какво е ефикасно, се взема предвид съвкупността от всички правни средства за защита. Хартата е част от първичното право на ЕС, но член 47 отразява също и съществуващата съдебна практика на ЕСПЧ, защото чл. 47 от Хартата се основава на член 13 от ЕКПЧ. Съдебната практика на ЕСПЧ е важна за тълкуването на значението на правото на ефективни правни средства за защита. Нито член 47 от Хартата на основните права на ЕС, нито член 13 от ЕКПЧ изисква да се предлага каквато и да било конкретна форма на правни средства за защита /ЕСПЧ, M. S. S. срещу Белгия и Гърция, No 30696/09, 21 януари 2011 г., точка 288/.

Установени са някои принципи за определяне на ефективността на правните средства за защита: да бъде достъпно, да е в състояние да осигури удовлетворение за оплакванията на заявителя; да предлага разумна перспектива за успех /ЕСПЧ, Vuckovic и други срещу Сърбия, No 17153/11 и 29 други дела, 25 март 2014 г., точки 71 и 74./. Принципът на ефективност изисква националното законодателство да не прави упражняването на права по законодателството на ЕС невъзможно или прекомерно трудно. Принципът на равностойност изисква условията, свързани с искове, произтичащи от правото на ЕС, да не са по-неблагоприятни от условията, свързани с подобни искове от национален характер/ СЕС, C-33/76, Rewe-Zentralfinanz eG и Rewe-Zentral AG срещу Landwirtschaftskammer fьr das Saarland, 16 декември 1976 г. За повече примери: СЕС, C-415/11, Mohamed Aziz срещу Caixa d ?Estalvis de Catalunya, Tarragona i Manresa (Catalunyacaixa), 14 март 2013 г., точка 50, и СЕС, Съединени дела C-482/13, C-484/13, C-485/13, C-487/13, Unicaja Banco SA срещу Josй Hidalgo Rueda и други, Caixabank SA срещу Manuel Marнa Rueda, Ledesma и други, Caixabank SA срещу Josй Labella Crespo и други, и Caixabank SA срещу Alberto Galбn Luna и други, 21 януари 2015 г /. С тълкуванията направени в практиката на СЕС, правото на ЕС законово обвързва държавите членки да установят системи от правни средства за защита и процедури, които осигуряват зачитане на правото на ефективна съдебна защита, гарантирано от правото на ЕС /Вж. СЕС, C-50/00 P, Uniуn de Pequeсos Agricultores срещу Съвет на Европейския съюз, 25 юли 2002 г., точки 39–41. Вж. също СЕС, T-461/08, Evropaпki Dynamiki - Proigmena Systimata Tilepikoinonion Pliroforikis kai Tilematikis AE срещу Европейска инвестиционна банка (ЕИБ), 20 септември 2011 г., точка 46 /. Това би било подкопано от национални правни разпоредби и съдебни практики, които намаляват ефективността на правото на ЕС /СЕС, C-213/89, The Queen срещу Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd и други, 19 юни 1990 г., точка 20 /. Трябва да се вземат предвид положението на страните и обстоятелствата по делото, за да се определи дали е налице липса на ефективна защита/СЕС, C-169/14, Juan Carlos Sбnchez Morcillo и Marнa del Carmen Abril Garcнa срещу Banco Bilbao Vizcaya Argentaria SA, 17 юли 2014 г., точки 43–51. /

Обилната практика на СЕС е изяснила съдържанието на правото на ефективни правни средства за защита и сочи, че правила, които уреждат отговорността за разноски на страната, която неоснователно е предизвикала правния спор могат да бъдат част от тълкуването на понятието "ефективни правни средства за защита пред съд", но когато са направени безразсъдно и без правно основание /ЕСПЧ, Stankiewicz срещу Полша, № 46917/99, 6 април 2006 г., точки 60 и 75./.

Разпоредбата на чл. 75 от ЗЗДискр. е процесуална, безспорно има отношение към понятието за ефективно правно средство за защита пред съд по чл. 47, пар. 1 от Хартата, защото урежда улеснен достъп до правосъдие без заплащане на държавна такса на административните съдилища, без понасяне на разноски за провеждане на съдебното производство като разноски за допускане на експертизи и събиране на други доказателства, имащи отношение към предмета на спора, т. е. тези разноски за съдебно производство остават в тежест на държавата и първоинстанционният съд не ги е събирал. Националното законодателство предвижда възможност и за правна помощ, предвид ЗПП.

Директива 2000/43 няма специална разпоредба, която да изисква въвеждане в националното законодателство на уредба, забраняваща съдебните производства да бъдат "възпрепятстващо скъпи" като държавата да е задължена да поеме разноските на страната спечелила делото и заплащането им вместо страната загубила делото. Направените от ответниците в настоящото съдебно производство разноски за ползване на адвокатска защита нито са безразсъдно направени, нито са без правно основание. Те са в минимален размер за всеки от ответниците, а молителят нито твърди, нито доказва, че размерите на адвокатските възнаграждения са завишени и поради това в противоречие с други, присъждани в подобни случаи.

Предвид изложеното и наличието на практика на СЕС /и на ЕСПЧ, която се ползва от СЕС/ за тълкуване на понятието ефективни правни средства за защита, за правилното решаване на спора не е необходимо сезиране на СЕС за тълкуване на чл. 47, пар. 1 от ХОПЕС, тъй като разпоредбата е ясна и е тълкувана в цитираните по-горе решения. Искането е неоснователно и следва да се остави без уважение.

Предвид изхода на спора и своевременно направените искания на ответниците физически лица и Община Шумен за присъждане на разноски за настоящото съдебно производство и приложените доказателства за платени в брой минимални размери за адвокатска защита, следва да бъдат присъдени разноски по 400 лв. в полза на всеки един от тях. Процесуалният представител на КЗДискр. своевременно е поискал присъждане на юрисконсултско възнаграждение, което следва да бъде уважено в размер на 100 лв. 8 сто лева/, предвид чл. 78, ал. 8 от ГПК вр. с чл. 144 от АПК.

Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК и чл. 629, ал. 2 от ГПК