Решение № 7817 от 29.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3144/2015 г.

Решение № 7817 от 29.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3144/2015 г., IV о., докладчик съдията Бисерка Цанева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Комисията за земеделските земи по чл. 17, ал. 1, т. 2 от Закона за опазване на земеделските земи /ЗОЗЗ/, представлявана от министъра на земеделието и храните, подадена чрез процесуалния му представител юрисконсулт Мария Панайотова, срещу решение № 8198/29.12.2014 г. постановено по адм. дело № 6027/2013 г. на Административен съд - София град, Второ отделение, 34-ти състав, с което по жалба на Панайот Рейзи, кмет на община Созопол е отменено решение № КЗЗ-16/12.07.2012 г., по т. 42, на Комисията за земеделските земи при Министерство на земеделието и храните /КЗЗ при МЗХ/. Изложени са съображения за неправилността на обжалваното съдебно решение, като необосновано, постановено в нарушение на съдопроизводствените правила и приложимия материален закон. Претендира се отмяната му и постановяване на нов акт по съществото на спора, с който да бъдат отхвърлени жалбите, по които е образувано първоинстанционното производство. Ответникът - Кмета на община С не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд намира, че касационната жалба е допустима, като подадена от легитимирано лице в законоустановения срок, а разгледана по същество - основателна, поради следното: Производството по адм. дело № 6027/2013 г. по описа на Административен съд - София град е образувано по жалба на Панайот Рейзи, кмет на община Созопол, срещу решение № КЗЗ-16/12.07.2012 г., по т. 42, на Комисията за земеделските земи, с което е отменено нейно предходно решение № КЗЗ-05/22.03.2012 г., по т. 14. С последното, на основание чл. 24, ал. 2 ЗОЗЗ и чл. 45, ал. 1 ППЗОЗЗ е променено предназначението на 8138 кв. м земеделска земя, осма категория, неполивна, собственост на община Созопол, част от имот с идентификатор № 67800.3.38 и на 5341.8 кв. м. земеделска земя, осма категория, неполивна, собственост на община Созопол и физически лица част от имоти с идентификатори № 67800.3.43; 67800.3.44; 67800.3.45; 67800.3.336; 67800.3.311; 67800.3.339 и 67800.3.119 в землището на град Созопол с цел изграждане на Автогара. В оспореното по реда на настоящото производство решение са изложени мотиви, че одобреният ПУП, послужил за издаване на решение № КЗЗ-05/22.03.2012 г., противоречи на правилото на чл. 17 от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие /ЗУЧК/, предвид обстоятелството, че поземлен имот с идентификатор № 67800.3.338 град Созопол, попада в охранителна зона "Б" и по действащия общ устройствен план /ОУП/ на Община Созопол не е предвиден за застрояване, а попада в селскостопанска територия. Тези фактически и правни изводи, в административния акт са определени като промяна на обстоятелствата, при които е постановено решението на КЗЗ от 22.03.2012 г., констатирана въз основа постъпилото след издаването му, писмо вх. № 07-379/10.05.2012 г. по регистъра на МЗХ, изпратено от кмета на община Созопол. При това решение № КЗЗ-05/22.03.2012 г. е отменено, на посочено от административния орган правно основание по чл. 40, ал. 1, т. 7 и чл. 36 ЗОЗЗ. Предвид липсата на спор между страните и въз основа съвкупната преценка на събраните по делото документи, обосновано първоинстанционният съд приема, че визираните в атакувания акт поземлени имоти, съгласно глава Трета "Зони за териториалноустройствена защита" от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие, попадат в охранителни зони "А" и "Б", по действащия ОУП - в селскостопанска територия. За да отмени атакувания административен акт като незаконосъобразен, съдебният състав приема, че е издаден в противоречие с приложимия материален закон и по-конкретно - с правилото на чл. 36 ЗОЗЗ. Според последният текст, решението на комисиите по чл. 17, ал. 1 ЗОЗЗ, /в т. ч. решение № КЗЗ-05/22.03.2012 г./, може да се отмени или измени и когато се установи, че при издаването му е допусната очевидна фактическа грешка или са настъпили промени в обстоятелствата, при които е издадено. От приложената по делото административна преписка е видно, че по влезлия в сила ОУП, процесните имоти попадат в селскостопанска територия, както към момента на постановяване на решението на КЗЗ от 22.03.2012 г., така и към този на отмяната му с решението от 12.07.2012 г. В случая не е налице промяна в обстоятелствата по смисъла на чл. 36 ЗОЗЗ, поради което и съдът приема, че последното решение е издадено без да са установени материалноправните предпоставки за приложение на посочената разпоредба. Независимо от установеното по делото, налице е противоречие на решение № КЗЗ-05/22.03.2012 г. с императивната забрана по чл. 17, ал. 1 ЗУЧК /да се разрешава промяна на предназначението на земеделски земи, попадащи в зона "А" и "Б", за създаване или за разширяване на урбанизирани територии или за застрояване на отделни или на група поземлени имоти, ако това не е превидено с влезлия в сила общ устройствен план за съответната територия на общината/, поради и което съдът приема, че то неправилно е отменено с решение № КЗЗ-16/12.07.2012 г. на КЗЗ. Решението е неправилно. В чл. 2, ал. 2 и ал. 3 ЗОЗЗ е предвидено, че предназначението на земеделските земи е за производство на растителна продукция и паша на добитък по начин, неувреждащ почвеното плодородие и здравето, като промяната му се допуска само по изключение, при доказана нужда и при условия и ред, определени със закон. С глава Пета ЗОЗЗ законодателят регламентира случаите, при които е допустима промяната на предназначението на земеделски земи за неземеделски нужди, както и компетентните да се произнесат органи. Анализът на приложимите разпоредби налага извода, че в случая, компетентната комисия по чл. 17, ал. 1, т. 2 ЗОЗЗ, по искане на собствениците на земята за промяна на предназначението й, е постановила решение № КЗЗ-05/22.03.2012 г., при наличието единствено на влязъл в сила подробен устройствен план, одобрен при условията на чл. 133, ал. 7 и ал. 8 ЗУТ /според които е възможно одобряване на нов подробен устройствен план при съобразяване с предвижданията на проекта за нов общ устройствен план/. Ето защо при издаване на решение № КЗЗ-05/22.03.2012 г. не е отчетено специалното правило на чл. 17, ал. 1 ЗУЧК, съгласно което промяната на предназначението на земеделски земи, попадащи в зони "А" и "Б" по глава Трета ЗУЧК, се разрешава само ако това е предвидено освен с одобрен по реда на ЗУТ, подробен устройствен план, и с влязъл в сила ОУП за съответната територия. Между страните липсва спор, че за процесните земеделски земи към момента на постановяване на решенията от 22.03.2012 г. и 12.07.2012 г. на КЗЗ при МЗХ, последното условие не е било налице - по общия устройствен план, като основа за цялостното устройство на територията на общината /чл. 104, ал. 1 ЗУТ/, тези имоти представляват селскостопанска територия и върху тях не се предвижда застрояване. При липсата и на едно от кумулативно дадените със специалното правило на чл. 17, ал. 1 ЗУЧК, изисквания, предпоставящи в процесната хипотеза издаването на положително решение за промяна на предназначението на имотите, решение № КЗЗ-05/2012 г., по т. 14, се явява лишено от законово основание до степен, налагаща извод за нищожността му /тъй като акт с такова съдържание не е могъл да бъде издаден от нито един орган/. Следва да се отбележи, че съобразно глава Четвърта "Устройство на крайбрежието" от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие, устройството и развитието на Черноморското крайбрежие се извършват въз основа на специализирана устройствена схема, общи и подробни устройствени планове на общините. Съгласно чл. 8 ЗУТ, конкретното предназначение на поземлените имоти се определя с подробния устройствен план в зависимост от вида на територията, в която попадат /урбанизирана, земеделска, горска и т. н./, а видът на териториите се определя от общия устройствен план /чл. 17 и чл. 21, ал. 1, т. 5 ЗУЧК/, чиито предвиждания са задължителни при изготвянето на подробните устройствени планове /по аргумент от чл. 104, ал. 1, изр. второ ЗУТ/. В мотивите на решение № 12/28.11.2013 г. по конституционно дело № 9/2013 г. на КРБ, подробно са анализирани целите на Закона за устройство на Черноморското крайбрежие, като е подчертано, че създадените с този закон зони "А" и "Б" са с режим на особена териториалноустройствена защита, във връзка с която императивното правило на чл. 17, ал. 1 ЗУЧК изрично налага промяната на предназначението на включените в такава зона имоти по Черноморското крайбрежие, да се извършва само при кумулативното наличие на ОУП и ПУП, предвиждащи тяхното застрояване. Спрямо ЗУТ и ЗОЗЗ, ЗУЧК е специален закон, предвиждащ засилена защита на имотите по Черноморското крайбрежие, с цел създаването на условия за опазване, устойчиво интегрирано развитие и устройство на Черноморското крайбрежие, разумното използване на природните ресурси и опазването на естествения ландшафт. В случая, предвид местоположението на процесните имоти, включени в охранителни зони "А" и "Б" по ЗУЧК и селскостопанска територия по действащия ОУП на община Созопол, несъмнено е приложим чл. 17, ал. 1 ЗУЧК, изключващ възможността за промяна на тяхното предназначение по реда на ЗОЗЗ. Следователно, решение № КЗЗ-05/22.03.2012 г. е постановено при особено съществено нарушение на приложимия материален закон и неговата цел, водещи до нищожност. В тази именно връзка съдът не е съобразил общото правило на чл. 99, ал. 1, т. 1 АПК, създаваща възможност, влязъл в сила индивидуален административен акт, който не е бил оспорен пред съда /какъвто е решение № КЗЗ-05/2012 г. на КЗЗ при МЗХ/, да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред - от органа, който го е издал, включително когато съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му /сред които и такива, водещи до нищожност/. Така именно по обективираните в решение № КЗЗ-16/12.07.2012 г., фактически основания в посочения смисъл /констатирано особено съществено противоречие на решението с императивното правило на чл. 17, ал. 1 ЗУЧК/, е внесено предложение, във връзка с което е прието процесното решение № КЗЗ-16/12.07.2012 г. на КЗЗ при МЗХ. Наличието на фактически основания за издаването му, обективирани в мотивите на акта и подготвящите издаването му документи /писма, становища, доклад, одобрение/, налагат да се приеме, че решението е постановено освен от компетентен орган, в изискуемата форма и без при това да са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в съответствие с приложимия материален закон и неговата цел. Следва да се отбележи, че без правно значение е погрешното посочване на правното основание за издаването на атакувания административен акт, доколкото то може да бъде изменено от съда, осъществяващ преценката за законосъобразност. От изложеното следва, че законосъобразно с процесното решение № КЗЗ-16/12.07.2012 г. на КЗЗ при МЗХ, с оглед възможността за отмяна на влезлия в сила административен акт при условията на чл. 99 АПК, е отменено предходно решение на органа, постановено в особено съществено противоречие с приложимия материален закон и неговата цел. Водим от горното, настоящият състав на ВАС приема, че като е прогласил за незаконосъобразно решение № КЗЗ-16/12.07.2012 г. на КЗЗ при МЗХ, административният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено, поради наличието на касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК. При това, съобразно правомощията на касационната инстанция, изяснеността на спора от фактическа страна и констатациите относно законосъобразността на обжалвания в първоинстанционното производство акт, следва да бъде постановено друго решение по съществото на спора, с което да се отхвърли жалбата, по които е образувано производството по адм. дело № 6027/2013 г. на Административен съд - София град. Водим от горното, Върховният административен съд, четвърто отделение